Belgien: Statue "Europa" der belgischen Künstlerin May Claerhout vor dem Europäischen Parlament in Brüssel

23.3.2012 | Von:
Henrik Scheller

Fiscal Governance und Demokratie in Krisenzeiten

Supra- bzw. Transnationalisierung der Finanzpolitik

In der Finanz- und Wirtschaftskrise lässt sich derzeit wie im Zeitraffer die Supra- bzw. Transnationalisierung eines Politikfeldes besichtigen. Nachdem die Vereinbarungen der G20 bisher nur rudimentär umgesetzt worden sind, versteht sich vor allem die EU immer mehr als Treiber eines gemeinsamen Krisenmanagements. Dies schließt neben Rettungsmaßnahmen zugunsten angeschlagener Mitgliedstaaten auch eine Koordinierung der nationalen Finanz- und Haushaltspolitiken ein. Dazu zählen die vorläufigen Rettungsschirme EFSM und EFSF mit einem Garantievolumen von 780 Mrd. Euro, der ständige Rettungsschirm ESM mit einem Darlehensvolumen von 500 Mrd. Euro, zwei Rettungspakete für Griechenland in Höhe von insgesamt 240 Mrd. Euro sowie der "Euro-Plus-Pakt", das sogenannte "Six-Pack" und der Fiskalpakt.[11] In der Summe haben diese krisenbedingten Maßnahmen schon heute zu einem Integrationsschritt der EU von nie da gewesenem Ausmaß geführt.

Die Finanz- und Haushaltspolitiken der Mitgliedstaaten bleiben davon nicht unberührt. So haben Governance-Instrumente wie Monitoring, Benchmarking und Peer Reviews ihren "weichen" Steuerungscharakter längst verloren. Denn alle EU-Mitgliedstaaten stehen inzwischen unter verschärfter wechselseitiger Beobachtung. Umfangreichere finanz- und haushaltspolitische Entscheidungen unterliegen Rechtfertigungszwängen, da die EU-Kommission durch die Einführung des sogenannten "europäischen Semesters" seit 2011 über das Recht verfügt, sich bereits in der Aufstellungsphase der nationalen Haushalte zu äußern. Auf diese Weise soll einer weiteren Verschuldung einzelner Mitgliedstaaten möglichst frühzeitig entgegengewirkt werden. Auch die "Schuldenbremse", die im Rahmen der Beratungen zur Föderalismusreform II in Deutschland durchaus umstritten war, avanciert mittlerweile zum Exportschlager. Zwischenzeitlich wurde sogar die Gewährung von Bürgschaften, Krediten und Finanzzuweisungen an die Einführung dieses Instruments gebunden. Im Dezember 2011 verpflichteten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs flankierend auf eine Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes.[12]

Angesichts der maßgeblich durch die Finanzmärkte verursachten Verschuldungssituation der Mitgliedstaaten ist fraglich, ob dieses Instrumentarium einen Beitrag zur Vermeidung künftiger Krisen dieser Art zu leisten vermag. Mit Blick auf den nach wie vor nicht grundlegend reformierten Derivate- und Credit-Default-Swaps-Handel, bei dem gezielt auf die Insolvenz einzelner EU-Mitgliedstaaten gewettet wird, böte sich mit einer Einführung von Euro-Bonds wohl ein geeigneterer Ansatz, um derartige "Angriffe" abzuwehren. Angesichts der finanziellen Nachteile, die dabei vor allem Niedrigzinsländer wie die Bundesrepublik in Kauf nehmen müssten, waren entsprechende Vorschläge bisher allerdings nicht konsensfähig. Die Einführung von Euro-Bonds würde mit einer weiteren Vergemeinschaftung der nationalen Finanz- und Haushaltspolitiken einhergehen und Auswirkungen auf die Kreditaufnahme - als eine der wichtigsten Einnahmequellen - der Mitgliedstaaten haben.

Wie sehr sich die machtpolitischen Achsen in der europäischen Akteurskonstellation im Zuge der Krise verschoben haben, verdeutlicht das Beispiel der Europäischen Zentralbank (EZB). In Umgehung der eigenen Statuten, wonach gemäß Artikel 21 der "unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln" von Unternehmen der Mitgliedstaaten verboten ist, hat die EZB auf dem Sekundärmarkt massiv Staatsanleihen der angeschlagenen Mitgliedstaaten Griechenland, Portugal, Spanien und Italien gekauft. Auf diese Weise sollen die Zinssätze und Risikoaufschläge für Staatsanleihen dieser Länder gedrückt und belastete Banken vor den Folgen eines möglichen Schuldenschnitts bewahrt werden.[13] Inzwischen hat die EZB einen dreistelligen Milliardenbetrag für diese Maßnahmen aufgewendet, für die im Schadensfall ebenfalls die Mitgliedstaaten haften müssen. Die EZB hat durch diese Anleihenkäufe nicht nur ihre Unabhängigkeit aufgegeben. Vielmehr wird sie zu einem der wichtigsten Treiber des Integrationsprozesses, indem sie - unter Umgehung von Art. 125 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU ("No-Bailout-Klausel") - gleichsam durch die Hintertür den Haftungsverbund zwischen den Mitgliedstaaten vertieft. Die damit geschaffene Normativität des Faktischen dürfte sukzessive durch Rat, EU-Kommission und -Parlament rechtlich immer weiter nachvollzogen werden.

Vertikalisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen

Der einschneidende Wandel von Fiscal-Governance-Formen auf europäischer Ebene korrespondiert mit diversen Maßnahmen in den Mitgliedstaaten. In Deutschland zeigt sich, dass die bisherigen Verfahren zur Bewältigung solcher Situationen nur bedingt geeignet sind. So kommt es im ausgeprägten "Exekutivföderalismus" der Bundesrepublik seit Ausbruch der Krise zu einer permanenten Überdehnung der parlamentarischen Abstimmungsmechanismen. Auch wenn die politischen Rettungsmaßnahmen vielfach mit Verweis auf die unausweichlichen ökonomischen Handlungsnotwendigkeiten als "alternativlos" und "unabdingbar" gerechtfertigt werden, sind die mittel- und langfristigen Folgen dieser verfahrensrechtlichen Legitimationsdefizite nicht nur für die Legislative, sondern auch für das Bund-Länder-Verhältnis gravierend.

Dabei ist es die besondere Art dieser Gesetzgebungsprozesse in Verbindung mit den absehbaren fiskalischen und institutionellen Langzeitfolgen, welche die Frage nach der Legitimität des Verfahrens aufwerfen. Als Beispiel lässt sich auf das Tempo verweisen, mit dem die Mehrzahl der Gesetze zur Krisenbewältigung das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren durchlaufen hat. Benötigen Einspruchsgesetze normalerweise durchschnittlich 201 Tage und Zustimmungsgesetze 217 Tage von der Einbringung bis zur Verkündung, so waren für die krisenbezogenen Gesetze im Durchschnitt nur 17 Tage erforderlich.[14] Dass Quantität und Tempo jedoch keine Qualitätsgaranten sind, belegen die fortlaufenden gesetzgeberischen Nachjustierungen, die durch diese Art der krisengetriebenen Normsetzung immer wieder erforderlich werden. Hinzu kommen inhaltliche Inkonsistenzen und Unvereinbarkeiten mit geltendem Recht sowie ein Mangel an strategisch langfristigen Zielen.[15]

Nicht nur im Dreieck zwischen Legislative, Exekutive und Judikative, sondern auch im Bund-Länder-Verhältnis ist es zu einer machtpolitischen Achsenverschiebung gekommen. Denn in zentralen finanzpolitischen Entscheidungen der jüngeren Vergangenheit legten die Länder eine eigentümliche Selbstbeschränkung an den Tag. Diese deutet entweder auf einen mangelnden autonomen Gestaltungsanspruch oder einen faktischen Einflussverlust hin. So machte der Bundesrat von seinem Mitwirkungsrecht im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren zumindest in den Beratungen zum Konjunkturpaket II und zum zweiten Finanzmarktstabilisierungsgesetz nur bedingt Gebrauch. Stattdessen formulierte er "erhebliche verfassungsrechtliche Zweifel" und verband seine Zustimmung mit der Forderung nach Überarbeitung durch den Bund.[16] Diese Form der Selbstbeschränkung verwundert vor allem mit Blick auf die Steuermindereinnahmen und Risiken, die mit beiden Gesetzen für die Länder verbunden sind. Es bleibt also abzuwarten, ob die fiskalische Vertikalisierung, zu der es vor allem mit der Auflage des 500 Milliarden Euro umfassenden Bürgschafts- und Garantierahmens des Finanzmarktstabilisierungsfonds durch den Bund gekommen ist, durch eine zunehmend institutionell-verfahrensrechtliche Zentralisierung im deutschen Bundesstaat begleitet wird. Dabei könnten - zumindest in krisenbezogenen Gesetzgebungsverfahren - vor allem die Länder weiter an den Rand gedrückt werden.

Das Krisenmanagement der Bundesregierung tangiert nicht nur den Bundesrat, sondern auch den Bundestag. Nicht umsonst hat die Kritik an der Missachtung der parlamentarischen Informations- und Kontrollrechte seitens der Bundesregierung seit der Finanz- und Wirtschaftskrise partei- und themenübergreifend erkennbar zugenommen.[17] Dabei kommt dem Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit gerade in Zeiten, in denen eine weltweite Krise in weiten Teilen der Bevölkerung als diffuse Bedrohung wahrgenommen wird, besondere Bedeutung zu. Nicht umsonst hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass es sich dabei nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG um "ein wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus" handele: "Er ermöglicht dem Bürger die Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion und dient damit der effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem Wähler (...)."[18]

Fußnoten

11.
Vgl. ausführlicher: Daniela Schwarzer, Economic Governance, in: APuZ, (2012) 4, S. 17ff.
12.
Vgl. Europäischer Rat, Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets, Brüssel, 9.12.2011.
13.
Vgl. hierzu Art. 21 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der EZB.
14.
Vgl. Simone Burkhart/Philip Manow, Was bringt die Föderalismusreform? Wahrscheinliche Effekte der geänderten Zustimmungspflicht, MPIfG Working Paper 06/6, Köln, Oktober 2006; H. Scheller (Anm. 6), S. 362.
15.
Vgl. Tanja Klenk/Frank Nullmeier, Krisentheorien und die Renaissance von Konjunkturprogrammen, in: der moderne staat (dms), 3 (2010) 2, S. 281.
16.
BR-Drs. 45/12 vom 10.2.2012, S. 2.
17.
Vgl. u.a.: BT-Drs. 17/3740 vom 11.11.2010: Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zur "Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt".
18.
BVerfG, 2 BvR 758/07 vom 8.12.2009, Absatz-Nr. 60.