2275799 Russia, Kazan. 09/02/2013 First-graders during a celebratory assembly on the first school day at a gymnasium in Kazan. Maksim Bogodvid/RIA Novosti

29.11.2012 | Von:
Bernd Dollinger

Risiken politischer Steuerung am Beispiel der aktuellen Jugendkriminalpolitik

Prozesse der Sozialisation werden nachhaltig durch institutionelle Einwirkungen geprägt. Sozialisation findet stets innerhalb entsprechender Arrangements statt. Diese zu beeinflussen und förderlich zu gestalten, ist eine zentrale Aufgabe der Politik. Im Folgenden geht es um einen speziellen Bereich der damit angesprochenen Steuerungsaufgabe: die Kriminalpolitik. Sie dient in besonderer Weise der Demonstration, "dass der Staat handlungsfähig ist, dass er auf sein Gewaltmonopol pocht und dass er bürgerschaftliche Interessen ernst nimmt".[1] Dies soll durch permanente Reformarbeit erreicht werden. Sie soll sicherstellen, dass der Umgang mit Delinquenz den jeweiligen gesellschaftlichen und rechtsstaatlichen Rahmenbedingungen entspricht, und hierdurch soll zugleich Vertrauen in die politischen Akteure generiert werden.

Sehr aussagekräftig für die Jugendkriminalpolitik der vergangenen Jahrzehnte ist das Beispiel einer Reform, die mit dem 1. September 2012 in Kraft trat. Die als "Gesetz zur Erweiterung der jugendgerichtlichen Handlungsmöglichkeiten"[2] bezeichnete Reform ist durch drei wichtige Inhalte gekennzeichnet: erstens die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage der "Vorbewährung" (der Aussetzung einer Bewährungsentscheidung bezüglich der Verhängung von Jugendstrafe); zweitens die Einführung des sogenannten Warnschussarrestes (der Möglichkeit, Jugendstrafe zur Bewährung auszusetzen und einen jungen Täter gleichzeitig zu Jugendarrest zu verurteilen) sowie drittens die Verlängerung der maximalen Dauer einer Jugendstrafe bei wegen Mordes verurteilten Heranwachsenden von bisher 10 auf 15 Jahre.

Diese Änderungen waren seit längerer Zeit Gegenstand von Forderungen einzelner Bundesländer und wurden in den Koalitionsvertrag der aktuellen Regierung im Jahr 2009 aufgenommen. Angesichts der Vorlaufzeit handelte es sich nicht um einen Schnellschuss. Das Beispiel lässt sich folglich gut als Exempel für Prinzipien politischer Steuerung verwenden.

Reformen des Jugendstrafrechts und empirische Befunde

Sehen wir dazu auf die wissenschaftliche Einschätzung der Reform. Im Gesetzesentwurf selbst wird – wie dies auch das Bundesverfassungsgericht fordert – auf eine "Wirkungsorientierung" Wert gelegt, derzufolge jugendstrafrechtliche Regelungen und das Jugendstrafverfahren am Ziel der Legalbewährung des Einzelnen auszurichten sind. Dies erfordert, so wird festgehalten, "eine beständige Überprüfung auf kriminologischer und empirischer Grundlage, ob die gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf die genannte Zielsetzung noch ausreichend und angemessen sind".[3] Es ist vom Gesetzgeber sicherzustellen, dass die entsprechenden Vorgaben tatsächlich geeignet sind, ein Leben ohne Straftaten zu fördern und die jugendliche Identitätsentwicklung nicht unnötig gefährdet wird.

Allerdings ist es zumindest ambivalent, wenn eine empirische Begründung der Reform zwar anerkannt, ihr aber zugleich widersprochen wird, soweit der "Warnschussarrest" und die Erhöhung der maximalen Dauer von Jugendstrafe infrage stehen: Zum einen hatten der Rechtsausschuss des Bundestages, der Ausschuss für Frauen und Jugend sowie der Finanzausschuss an den Bundesrat – letztlich erfolglos – die Empfehlung ausgesprochen, die Reform nicht zu billigen, sondern den Vermittlungsausschuss anzurufen.[4] In den Empfehlungen der Ausschüsse heißt es, die Ausweitung des Arrests sei "überflüssig und rechtssystematisch verfehlt", und die Erhöhung der maximalen Jugendstrafe sei "überflüssig". Zum anderen legen die verfügbaren kriminologischen Befunde nahe, dass beide Reformmaßnahmen kontraproduktiv sind, da von ihnen zu erwarten ist, dass sie mit einer Erhöhung von Rückfallquoten assoziiert sind.

Entsprechend unzweideutig äußern sich wissenschaftliche Expertinnen und Experten: Beispielhaft sei genannt, dass der Kriminologe Arthur Kreuzer zur Ausweitung des Jugendarrests auf eine "Einmütigkeit" unter Fachleuten "über dessen Nutzlosigkeit, ja Schädlichkeit" aufmerksam macht.[5] Rückfallstudien weisen die starke Belastung junger Täterinnen und Täter mit Arresterfahrung durch wiederholte Deliktbegehung nach.[6] Von einem Ausbau des Jugendarrests, wie ihn der "Warnschussarrest" leistet, wird deshalb erwartet, dass die Rückfallquoten der betroffenen jungen Täterinnen und Täter "verschlechtert werden".[7]

Ähnlich fällt die wissenschaftliche Einschätzung langer Inhaftierungszeiten durch Jugendstrafe aus. Bei einer langen Haftdauer ist von besonderen "entsozialisierenden Folgen des Freiheitsentzugs" auszugehen.[8] Mit der Haftentlassung hat sich die Lebenssituation für den Betreffenden "regelmäßig gegenüber dem Verurteilungszeitpunkt mit dem Abbruch sozialer Beziehungen, dem Verlust von Wohnung und Arbeit sowie der Schuldanhäufung noch verschlechtert".[9] Dabei weisen empirische Längsschnittstudien nach, dass stabile soziale und berufliche Integrationsverhältnisse für die Beendigung von – statistisch insgesamt relativ seltenen – längerfristigen Kriminalitätskarrieren junger Täter besonders bedeutsam sind, während Inhaftierung diese Beendigung erschwert.[10] Eine Verlängerung der maximalen Dauer von Jugendstrafe führt folglich nach aktuellem, empirisch gesichertem Kenntnisstand zu einer Erhöhung von Rückfallquoten.

Erklärungsversuche

Selten ist sich die Wissenschaft so einig wie im Falle der beiden eben diskutierten Reformmaßnahmen des Jugendstrafrechts: "Warnschussarrest" und verlängerte Inhaftierungszeiten scheinen nicht die Bevölkerung zu schützen und die Legalbewährung von jungen Delinquenten zu fördern. Wiedereingliederung beziehungsweise Erziehung von Tätern zur Sicherheit der Bevölkerung werden folglich mit großer Wahrscheinlichkeit selten Erfolg zeitigen. Tatsächlich sind die empirischen Befunde derart eindeutig, dass politischen Akteuren der Widerspruch der Reformen mit dem wissenschaftlichen Kenntnisstand bekannt sein müsste. Ausschüsse und Experten hatten dies wiederholt deutlich gemacht.

Dieser Widerspruch von empirischer Befundlage und politischem Handeln ist nicht neu. Er wurde und wird international breit diskutiert, da die Kriminalpolitik sich seit den 1970er Jahren zunehmend vom Rat der Wissenschaft und von Experten entfernt.[11] Es ist wichtig, diese Prozesse zu verstehen, da es nicht um Politikerschelte gehen soll. Vielmehr ist begreiflich zu machen, welchen Logiken Jugendkriminalpolitik gehorcht. Es existieren verschiedene Erklärungsversuche, um dies zu rekonstruieren. Drei wichtige Interpretationen seien genannt:

Punitive Bevölkerung: Es wird angenommen, Politikerinnen und Politiker seien durch eine hohe Straflust (Punitivität) in der Bevölkerung gleichsam gezwungen, Strafverschärfungen zu realisieren. Sie kämen durch punitive Reformen demnach lediglich einer rechtsstaatlichen Aufgabe nach, nämlich dem moralischen Empfinden einer Mehrheit in der Bevölkerung zu entsprechen. Diese Annahme kann als widerlegt betrachtet werden: Zum einen werden Politikerinnen und Politiker selbst aktiv, um Strafverschärfungen durchzusetzen, um sich selbst als besonders durchsetzungsstark zu präsentieren.[12] Zum anderen ist die Bevölkerungsmehrheit nicht besonders punitiv eingestellt; nicht einmal für die USA (die sehr hohe Inhaftierungsraten haben) trifft dies als pauschale Aussage zu.[13] Werden ausreichend differenzierte Fragen gestellt, so erweisen sich viele Menschen als interessiert an Maßnahmen der Resozialisierung und des Schadensausgleichs.[14]

Eingeschränktes Handlungspotenzial der Politik: Politik scheint in vielen Bereichen des modernen Lebens kaum noch steuerungsfähig oder -willig zu sein. Die Kriminalpolitik bietet einen Ausweg, da sich zumindest beim Umgang mit Delinquenz die Instanzen des Staates als besonders handlungsfähig erweisen könnten. Eine Ausweitung strafrechtlicher Sozialkontrolle sei deshalb systematisch verbunden mit der staatlichen "Unfähigkeit zur Kontrolle der grenzüberschreitenden Kapital-, Menschen- und Zeichenströme".[15] Tatsächlich erweisen sich entsprechend der These Loïc Wacquants international stark liberalisierte Gesellschaften als besonders straffreudig; Länder mit gering ausgebautem Wohlfahrtsstaat und deregulierter Wirtschaft zeigen besonders hohe Inhaftierungsraten.[16]

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Punitiver Wandel im Umgang mit Kriminalität?

Seit einigen Jahren wird in der kriminologischen Forschung über die Frage diskutiert, ob es einen "punitiven Wandel" im Umgang mit Kriminalität gegeben hat. Gemeint ist die These, dass sich der Umgang mit Kriminalität zunehmend von einer wohlfahrtsstaatlichen Maxime der Resozialisierung entfernt und immer stärker auf Vergeltung, Sühne und Gesellschaftsschutz Wert gelegt wird. Einen wesentlichen Impuls für diese Annahme lieferten Entwicklungen in den USA und England/Wales sowie steigende Inhaftierungsraten in verschiedenen weiteren westlichen Ländern.

Die breite Debatte zeigt jedoch, dass differenziert werden muss. So entwickeln sich massenmediale Diskurse, kriminalpolitische Trends, die Bevölkerungsmeinung und die institutionelle Rechtsanwendung nicht automatisch in die gleiche Richtung. Massenmedien berichten oftmals stark pointiert über Delikte, beispielsweise indem scheinbar klare Rollen (Täter versus Opfer) verteilt werden oder Tathintergründe unklar bleiben. In der Kriminalpolitik zeigte sich in Deutschland in den vergangenen Jahren ein Zuwachs an Punitivität. Dem internationalen Trend gemäß werden wissenschaftliche Befunde weniger als früher entscheidungsrelevant. Kriminalpolitische Reformen richten sich stattdessen mitunter an eine vermutete Bevölkerungsmeinung, etwa indem schwerwiegende Einzelfälle übergeneralisiert werden und akuter Handlungsdruck unterstellt wird.

Die Bevölkerung selbst ist dabei keineswegs generell punitiv eingestellt, da zwischen Delikten und Tätergruppen unterschieden wird. Bezüglich der Handlungspraxis von Jugend- und Staatsanwälten sowie Jugendrichtern zeigt sich ebenfalls, dass die These einer allgemein gestiegenen Punitivität kaum zutrifft. In einer differenzierten Analyse im Jahr 2012 machte Wolfgang Heinz darauf aufmerksam, dass die Annahme einer wachsenden Strafbereitschaft "empirisch nicht bestätigt werden" kann. Restriktiver als früher werden jedoch Gewalt- und Sexualdelikte behandelt.


Ohne dass diese These dadurch grundlegend hinterfragt wird, wird allerdings angemahnt, dass sie zu unspezifisch ist. Es ist auf nationale und regionale Differenzen hinzuweisen; sie wirken langfristig und führen zu jeweils besonderen kriminalpolitischen und strafrechtlichen Systemen.[17] Die Kriminalpolitik eines Landes kann beispielsweise nicht aus ökonomischen Strukturen abgeleitet werden, sondern es zeigen sich national jeweils spezifische institutionelle Bedingungen. Um Kriminalpolitik und entsprechende Reformen verstehen zu können, ist deshalb genau zu analysieren, wie kriminalpolitische Systeme aufgebaut sind und welche diskursiven Deutungen sowie Begründungen angeführt werden, um Strafverschärfungen durchzuführen.[18]

Dies führt zur dritten Position, die auf Diskussionen um ein "symbolisches Strafrecht" zurückgeht. Es wird damit nicht bestritten, dass ohnehin jede (straf-)rechtliche Regelung auch symbolische Qualitäten aufweist. Gemeint ist vielmehr eine besondere symbolische Qualität, und zwar eine hohe Expressivität der Darstellung und Kommunikation strafrechtlicher Normierungen bei gleichzeitigem Verzicht des Gesetzgebers auf eindeutige, begrenzte und zielfokussierte Regelungen. Der Hinweis auf ein symbolisches Strafrecht benennt in diesem Sinne eine "gleisnerische Vorspiegelung gesetzlicher Effektivität und Instrumentalität",[19] während faktisch die Erreichung des explizit genannten Ziels nicht beabsichtigt oder realistisch ist. Es gehe mehr um politische Selbstdarstellung denn um faktischen Rechtsgüterschutz. Mitunter komme es sogar bloß auf die Ausformulierung, Titulierung und öffentliche Darstellung einer Normierung an, während die Normanwendung weniger bedeutsam sei: Für die Politik genügten "exemplarische Aktivitätsnachweise",[20] selbst wenn die Rechtsanwendung durch unklare Vorgaben und Zielbestimmungen vor Probleme gestellt werde.

Die Positionen schließen sich nicht unmittelbar aus; vor allem der zweite und dritte Standpunkt ergänzen sich auf der Grundlage unterschiedlicher Schwerpunkte. Insbesondere die dritte Annäherung zeigt dabei Überschneidungen mit der obigen Analyse der aktuellen Reform des Jugendstrafrechts. Betrachten wir hierzu kurz den Begriff "Warnschussarrest". Er signalisiert, dass jungen Delinquenten nun gewissermaßen ein "Schuss vor den Bug" gegeben werde. Durch eine martialische Sprache ("Warnschuss") wird eine feindselige, ja kriegerische Haltung gegen Jugendkriminalität dargestellt. Wer Warnschüsse abgibt, will nicht resozialisieren, erziehen oder verstehen, er will durchgreifen und nötigenfalls, wenn auch der "Warnschuss" nicht abschreckt, endgültig "ernst machen". Die Symbolik der Regelungen ist entsprechend eindeutig. Es kann vermutet werden, dass der konkrete Gehalt der neuen Regelung in der Bevölkerung nicht im Einzelnen klar ist. Bereits zuvor konnten junge Täter beispielsweise bis zu vier Wochen Arrest erhalten (als "Dauerarrest" gemäß §16 Abs. 4 Jugendgerichtsgesetz). Untersagt war hingegen dessen Koppelung mit einer zur Bewährung ausgesetzten Jugendstrafe. Ohnehin waren viele der mit einer Bewährung bedachten jungen Täterinnen und Täter bereits zuvor arrestiert oder in Untersuchungshaft, sodass sie durch Arrest nicht abgeschreckt wurden beziehungsweise werden konnten.[21]

Aber dies scheint unerheblich, denn die Politik tritt nun, indem der Terminus "Warnschussarrest" massenmedial verbreitet wird, als Instanz auf, die jungen Tätern entschieden entgegentritt. Dies fügt sich ein in eine lange Reihe demonstrativ repressiver Inszenierungen strafrechtlicher Reformen.[22] Kriminalpolitik richtet sich über symbolische Politik demnach an ein öffentliches Publikum und nur sekundär an Straftäter.[23]


Fußnoten

1.
Bernhard Frevel, Kriminalpolitik im institutionellen System der Bundesrepublik Deutschland, in: Hans-Jürgen Lange (Hrsg.), Kriminalpolitik, Wiesbaden 2008, S. 118.
2.
BT-Drucksache 17/9389.
3.
Ebd., S. 11.
4.
Vgl. BR-Drucksache 350/1/12.
5.
Arthur Kreuzer, Warnschussarrest ist ein kriminalpolitischer Irrweg, 27.4.2012, online: http://www.zeit.de/politik/deutschland/2012-04/warnschussarrest-bundestag« (6.6.2012).
6.
Vgl. Jörg-Martin Jehle et al., Legalbewährung nach strafrechtlichen Sanktionen. Eine kommentierte Rückfallstatistik, Berlin 2003; ders. et al., Legalbewährung nach strafrechtlichen Sanktionen. Eine bundesweite Rückfalluntersuchung 2004 bis 2007, Berlin 2010.
7.
Vgl. Christine Hügel, Quo vadis Jugendarrest?, in: Eric Hilgendorf/Rudolf Rengier (Hrsg.), Festschrift für Wolfgang Heinz, Baden-Baden 2012, S. 415–425.
8.
Klaus Laubenthal/Nina Nestler, Geltungsbereich und Sanktionenkatalog des JGG, in: Bernd Dollinger/Henning Schmidt-Semisch (Hrsg.), Handbuch Jugendkriminalität, Wiesbaden 20112, S. 475–482.
9.
Heribert Ostendorf, Jugendgerichtsgesetz, Baden-Baden 20098, S. 490f.
10.
Vgl. Edward Mulvey, Highlights From Pathways to Desistance: A Longitudinal Study of Serious Adolescent Offenders, in: Juvenile Justice Fact Sheet, März 2011, online: https://ncjrs.gov/pdffiles1/ojjdp/230971.pdf« (30.7.2012).
11.
Vgl. David Garland, Kultur der Kontrolle, Frankfurt/M. 2008.
12.
Vgl. Katherine Beckett, Making crime pay, New York 1997.
13.
Vgl. Elizabeth K. Brown, The dog that did not bark. Punitive social views and the professional middle class, in: Punishment & Society, 8 (2006), S. 287–312.
14.
Vgl. Karl-Heinz Reuband, Steigende Punitivität oder stabile Sanktionsorientierungen der Bundesbürger?, in: Soziale Probleme, 21 (2010), S. 98–116.
15.
Vgl. Loïc Wacquant, Die neoliberale Staatskunst: Workfare, Prisonfare und soziale Unsicherheit, in: Bernd Dollinger/Henning Schmidt-Semisch (Hrsg.), Gerechte Ausgrenzung? Wohlfahrtsproduktion und die neue Lust am Strafen, Wiesbaden 2011, S. 77–109.
16.
Vgl. David Downes/Kirstine Hansen, Welfare and punishment. The relationship between welfare spending and imprisonment, in: Crime and Society, 2000, online: http://www.crimeandjustice.org.uk/opus303/Welfare_and_Punishment_webversion.pdf« (26.8.2012); John R. Sutton, The Political Economy of Imprisonment in Affluent Western Democracies, 1960–1990, in: American Sociological Review, 69 (2004), S. 170–189.
17.
Vgl. Michael Tonry, Determinants of Penal Policy, in: Crime and Justice, 36 (2007), S. 1–48.
18.
Vgl. David A. Green, When children kill children. Penal populism and political culture, Oxford 2008.
19.
Winfried Hassemer, Symbolisches Strafrecht und Rechtsgüterschutz, in: Neue Zeitschrift für Strafrecht, 9 (1989), S. 553–559.
20.
Peter-Alexis Albrecht, Kriminologie, München 20104, S. 74.
21.
Vgl. A. Kreuzer (Anm. 5).
22.
So ist es kein Zufall, dass alleine der Name zahlreicher Reformvorschläge ein "hartes Durchgreifen" der Politik signalisiert. Beispielhaft seien Reforminitiativen der Länder in den vergangenen Jahren genannt: "Gesetz zur Erleichterung ausländerrechtlicher Maßnahmen bei der Bekämpfung von Jugendgewalt und Kriminalität" (Gesetzesantrag Bayern vom 4.3.2008); "Gesetz zum Schutz vor schweren Wiederholungstaten durch Anordnung der Unterbringung in der Sicherungsverwahrung bei so genannten Ersttätern" (Gesetzesantrag Mecklenburg-Vorpommern vom 7.12.2005); "Gesetz zur Vermeidung von Rückfalltaten gefährlicher junger Gewalttäter" (Gesetzesantrag Baden-Württemberg vom 20.1.2006) und "Gesetz zur Verbesserung des Schutzes der Bevölkerung vor Wiederholungstaten von Sexual- und Gewalttätern" (Gesetzesantrag Bayern vom 13.12.2006).
23.
Vgl. David Garland, Punishment and modern society, Chicago 1993.
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Autor: Bernd Dollinger für bpb.de
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