German Chancellor Konrad Adenauer, left, hugs France President Charles de Gaulle, right, after signing the Elysee friendship treaty in the Elysee palace in Paris, France on Jan. 22, 1963. France and Germany kicked off celebrations Wednesday, Jan. 22, 2003 to mark the 40th anniversary of the treaty with a raft of events intended to inject new vitality into their relationship, which is pivotal in efforts to expand and integrate the European Union. (ddp images/AP Photo) --- Bundeskanzler Konrad Adenauer (li) und Staatspraesident Charles de Gaulle umarmen sich nach der Unterzeichnung des Deutsch-Franzoesischen Vertrages am 22. Januar 1963 im Salon Murat im Pariser Elysee-Palast. Rechts neben de Gaulle steht M. Christian Fouchet. (ddp images/AP Photo)
19.12.2012 | Von:
Daniela Schwarzer

Deutschland und Frankreich und die Krise im Euro-Raum

In der Finanz- und Verschuldungskrise haben Frankreich und Deutschland ihre traditionelle europapolitische Rolle als Impulsgeber und Kompromissfinder erst relativ spät eingenommen. Als die Finanzkrise 2008/2009 zunächst Mittel- und Osteuropa erfasste, haben im Wesentlichen Deutschland und Österreich, die besonders von den Auswirkungen betroffen waren, die Prinzipien und Instrumente des Krisenmanagements mitgestaltet, die später Modell für das Vorgehen in der Eurozone standen. Erst als die Verschuldungskrise Anfang 2010 Griechenland ergriff, rückten Berlin und Paris in den Mittelpunkt des Krisenmanagements und brachten später wichtige Reformvorschläge für die Governance-Strukturen der Eurozone ein.[1]

Obgleich die Ausgangspositionen Deutschlands und Frankreichs in vielen Punkten auseinanderlagen, ist das Interesse an gemeinsamen Antworten enorm hoch. Grund hierfür sind nicht nur die direkten Auswirkungen der Entwicklungen in Südeuropa und Irland auf beide Volkswirtschaften. Die Verschuldungs- und Bankenkrisen sind aufgrund ihres systemischen Risikos die größten Herausforderungen für die EU und ihre Mitgliedstaaten seit Beginn der Integration: Eine weitere Ausdehnung der Krise, etwa auf Italien, bedroht die Existenz der Eurozone. Bereits jetzt stößt die finanzielle Belastung der Geberländer an politische, verfassungsrechtliche und ökonomische Grenzen. Eine Kapitalflucht aus dem Euroraum hat eingesetzt, die immer schwieriger umzukehren wird.

Die aktuelle Vertrauenskrise kann nur überwunden werden, wenn das Krisenmanagement effektiv funktioniert und den Investoren glaubwürdige Schritte hin zu einer Beilegung der Funktionsdefizite der Eurozone aufgezeigt werden. Die Initiativen und Einigungsfähigkeit der beiden größten Staaten der Eurozone, die zusammen 47 Prozent ihrer Wirtschaftskraft und den entsprechenden Anteil an Garantien und Kapital in den europäischen Rettungsmechanismen stellen, sind hierfür entscheidend.

Unterschiedliche Sichtweisen auf die Wirtschafts- und Fiskalpolitik

In der Diskussion um Krisenmanagement und Governance-Reformen sind alte deutsch-französische Konflikte über die Gestaltung der Währungsunion wieder aufgebrochen. Der Vertrag von Maastricht, der 1992 die Grundlage für die Schaffung der gemeinsamen Währung legte, hatte diese überdeckt, nicht aber grundsätzlich ausgeräumt. Beide Regierungen formulieren ihre Positionen vor dem Hintergrund divergierender ökonomischer und politischer Vorstellungen und unterschiedlicher materieller Interessen.

Auf deutscher Seite dominiert traditionell ordnungspolitisches Denken: Prioritär sind Geldwertstabilität und eine unabhängige Zentralbank. Der Staat soll vor allem den Rahmen für den Wettbewerb setzen. Das neoklassische Paradigma, das Lehre und Forschung in Deutschland stark beeinflusst,[2] prägte überdies die deutsche Antwort auf die Krise. Seine Verfechter argumentieren, dass sich Volkswirtschaften rasch auf Schocks einstellen, vor allem durch angebotsseitige Maßnahmen. Bei schwacher Nachfrage und hoher Arbeitslosigkeit verbessern demnach sinkende Preise und Löhne die Wettbewerbsfähigkeit und damit die Wachstumsaussichten, da die Märkte auf Basis rationaler Annahmen der Akteure die Preise entsprechend bestimmen.

Die ökonomische Debatte in Frankreich wie auch im Vereinigten Königreich oder den Vereinigten Staaten macht sich eher für eine Wachstumsförderung durch eine Stabilisierung der Nachfrage stark. Lohn- und Preissenkungen werden als nur begrenzt durchsetzbar erachtet und sind in ihrer Wirkung umstritten, da deflationäre Tendenzen die Nachfrage, Beschäftigungsentwicklung und so die mittel- und langfristigen Wachstumsperspektiven belasten könnten.

Auch in der Fiskalpolitik setzen Paris und Berlin immer wieder unterschiedliche Schwerpunkte. Inmitten der Wirtschaftskrise 2009 wurde in Deutschland diskutiert, wann das Konjunkturprogramm baldmöglichst beendet werden könnte, um der gewachsenen Verschuldung Einhalt zu gebieten. Im August 2009 wurde die Schuldenbremse im Grundgesetz verankert. Zeitgleich initiierte der damalige französische Präsident Nicolas Sarkozy den sogenannten Grand emprunt, um von 2010 bis 2012 mit Investitionen von 35 Milliarden Euro Projekte in den Bereichen Bildung, Forschung, Industrieentwicklung, kleine und mittelständische Unternehmen, Informationstechnologie und nachhaltige Entwicklung zu fördern.[3] Die unterschiedliche Bedeutung, die zu diesem Zeitpunkt Konjunkturprogrammen beigemessen wurde, erklärt sich erstens aus der wirtschaftlichen Situation der beiden Länder: Frankreichs Wachstum ist stärker abhängig von einer robusten Binnennachfrage als die exportorientierte deutsche Wirtschaft. Zudem wird die nachfragestimulierende Wirkung von Fiskalpolitiken unterschiedlich gesehen: In der deutschen Debatte werden Sparprogramme auch in Zeiten niedrigen Wachstums als wenig problematisch eingeschätzt; sinkende Staatsausgaben (statt erhöhte Steuern) würden das Vertrauen der Privatwirtschaft und damit Investitionen ankurbeln. In Frankreich wird bei rigider Sparpolitik tendenziell ein Nachfragerückgang erwartet; wenn Löhne und Preise sinken, könne die Arbeitslosigkeit steigen, die Wirtschaft in eine Rezession rutschen und der Anteil der Schulden im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) zunehmen.

Trotz dieser unterschiedlichen Grundhaltungen änderte sich die haushaltspolitische Debatte in Frankreich ab 2010. Gründe waren die Zunahme der Staatsverschuldung, die mittlerweile bei rund 90 Prozent des BIP liegt, und steigende Risikoaufschläge auf französische Staatsanleihen ab Mai 2011. Die Anfang 2012 erfolgte Herabstufung der Kreditwürdigkeit wurde bereits befürchtet. Im Januar 2010 initiierte Sarkozy eine erste "Defizit-Konferenz" und verwies auf das deutsche Beispiel der Schuldenbremse.[4] Am 13. Juli 2011 nahm die Nationalversammlung ein Gesetz zur Einführung einer Regel zur Begrenzung der Verschuldung an.[5] Die ursprünglich angestrebte Verfassungsänderung[6] ließ Sarkozy jedoch fallen, da die notwendige Drei-Fünftel-Mehrheit der Parlamentarier im Kongress von Versailles schwer erreichbar schien, nachdem die Wahl im September 2011 eine linke Senatsmehrheit hervorgebracht hatte.[7]

Im Präsidentschaftswahlkampf 2012 forderten indes beide Kandidaten der Stichwahl, den Staatshaushalt auszugleichen, Nicolas Sarkozy mit dem Zieljahr 2016, François Hollande mit 2017. Obwohl der neue Präsident Hollande Bedingungen für die Ratifizierung des Fiskalpakts in Frankreich formulierte, wie etwa mehr öffentliche Investitionen und eine europäische Wachstumsstrategie, stellte auch er die Einführung einer nationalen Schuldenbremse nicht infrage.

Umgang mit Griechenland

Die Zuspitzung der Verschuldungskrise Anfang 2010 korrelierte mit einer schrittweisen Dynamisierung der deutsch-französischen Zusammenarbeit, die in der ersten Phase der Krise nur schleppend gewesen war. Nach der symbolischen "Wiederbelebung" des Tandems im Zuge der Feierlichkeiten zum 11. November 2009 in Paris wurde im Februar 2010 eine Liste mit 80 deutsch-französischen Projekten veröffentlicht.[8] Die Mehrzahl davon waren keine gänzlich neuen Initiativen und hatten keinen direkten Bezug zur Krise. Doch zeugten sie von einem neu erstarkenden politischen Willen, gemeinsame Initiativen zu starten, andere sichtbarer zu machen und Berlin und Paris wieder in die Rolle des politischen Motors der EU zu bringen. Kurz darauf wurden aber die Differenzen zwischen der deutschen und der französischen Regierung über den Umgang mit Griechenland manifest. Zwar versprachen die Staats- und Regierungschefs den unter Druck geratenen Ländern am 11. Februar 2010 unisono finanzielle Unterstützung und sendeten somit ein wichtiges Signal an die Marktakteure. Aber in den folgenden Wochen zeigte sich, dass die deutsche Regierung viel zögerlicher als die französische war, Griechenland rasche Hilfe zukommen zu lassen.

Hierfür gab es mindestens vier Gründe. Erstens wollte sie größtmöglichen Druck aufrechterhalten, um die Reformagenda des damaligen Premiers Georgio Papandreou zu unterstützen. Das deutsche Denken war stark von der eigenen Erfahrung mit Ausgabensenkungen und Reformen im Rahmen der Agenda 2010 geprägt, die in Verbindung mit Lohnzurückhaltung Deutschland nach der Wiedervereinigung zu starker Wettbewerbsfähigkeit verholfen hatte. Rettungspakete, so wurde befürchtet, könnten politische Reformwilligkeit ersticken.

Zweitens gibt es eine starke Überzeugung, dass in der Eurozone die auf Beharren Deutschlands im Vertrag von Maastricht festgelegten Prinzipien angewendet werden müssten – Geldwertstabilität und Zentralbankunabhängigkeit, gesunde öffentliche Finanzen und die No-bailout-Klausel. Diese Erwägungen spielten auch bei den notwendigen Ratifizierungen der Hilfspakete im Bundestag eine große Rolle.

Darüber hinaus gab es drittens eine juristische Dimension: Eine deutsche Beteiligung an Rettungsmaßnahmen könnte vor dem Bundesverfassungsgericht angefochten werden. Die Entscheidungsträger sahen deshalb unter anderem die Notwendigkeit, Hilfsmaßnahmen mit dem Argument zu rechtfertigen, dass die Stabilität des Euro in Gefahr sei. Präventivem Eingreifen, das von Frankreich favorisiert wurde, stand diese Überlegung entgegen.

Viertens war die öffentliche Skepsis gegenüber finanzieller Hilfe für ein überschuldetes Land groß, zumal Griechenland selbst für seine Lage verantwortlich gemacht wurde. Angesichts bevorstehender Landtagswahlen und schlechter Umfragewerte für die schwarz-gelbe Regierungskoalition im Frühjahr 2010 wurde die Haltung der Bevölkerung genau beobachtet. Das deutsche Eigeninteresse an der Unterstützung Griechenlands wurde derweil zunächst nicht breit diskutiert.

Die genannten Faktoren erklären, warum die Bundesregierung darauf bestand, Hilfe nur unter strikter Einhaltung bestimmter Bedingungen zu gewähren und nur, wenn die Finanzstabilität insgesamt gefährdet sei. Darüber hinaus sollten die Governance-Strukturen der Eurozone so reformiert werden, dass künftig nationale Politiken besser kontrolliert werden würden. In Paris wurde hingegen befürchtet, dass die Eurozone in eine sich selbst erfüllende Krise geraten könnte, im Verlauf derer das Verhalten der Investoren die reale Situation substanziell verschlechtern könnte. Das deutsche Zögern wurde als zentraler Grund für die Zuspitzung der Krise angesehen. Der Akzent der französischen Debatte lag weniger auf der "Schuld" Griechenlands oder der Analyse struktureller Gründe der Krise, sondern auf politischen Maßnahmen zur Eindämmung der Marktdynamiken, die unter anderem den französischen Bankensektor zu erschüttern drohten.

Die öffentliche Meinung, die Bedeutung des Parlaments und verfassungsmäßige Zwänge spielten in Frankreich eine untergeordnete Rolle, als es seinen Anteil von 20 Prozent an den Rettungsmaßnahmen bestätigte. Eine großzügige und schnelle finanzielle Unterstützung seitens der Mitgliedstaaten wurde nicht nur als "natürliches" Engagement für die europäische Solidarität gesehen, sondern als notwendige Antwort auf die Dynamiken der Märkte. In Deutschland hingegen wurde Solidarität in der EU vor allem eher als Respekt gegenüber den gemeinsamen Regeln interpretiert.

Kritisch aufgenommen wurde in Frankreich Angela Merkels Vorschlag, dass Länder, die wiederholt den ökonomischen Orientierungen der Union zuwiderhandeln, aus der Eurozone ausgeschlossen werden könnten.[9] Die französische Regierung teilte die Sorgen der Europäischen Zentralbank (EZB), dass Staatsbankrotte und Austritte unkontrollierbare Entwicklungen im europäischen und weltweiten Bankensystem provozieren könnten.

Fußnoten

1.
Vgl. Daniela Schwarzer, Economic Governance in der Eurozone, in: APuZ, (2012) 4, S. 17–24.
2.
Vgl. Sebastian Dullien/Ulrike Guérot, The long shadow of ordoberalism: Germany’s approach to the Euro crisis, ECFR Policy Brief, February 2012.
3.
Vgl. Frédéric Schaefer, Avec le grand emprunt, Nicolas Sarkozy veut réussir l’après-crise, in: Les Echos vom 15.12.2009; Website zum Emprunt national 2010: http://www.emprunt-national-2010.fr/actualites.html« (3.12.2012).
4.
Vgl. Schlussfolgerungen zur ersten Tagung der Defizitkonferenz, Rede des Präsidenten der Republik vom 28.1.2010, http://www.elysee.fr/president/root/bank/pdf/president-5442.pdf« (3.12.2012).
5.
Vgl. Règle d’or: projet de loi adopté, 13.7.2011, http://www.lefigaro.fr/flash-eco/2011/07/13/97002-20110713FILWWW00338-regle-d-or-projet-de-loi-adopte.php« (3.12.2012).
6.
Vgl. Schlussfolgerungen zur zweiten Tagung der Defizitkonferenz, Rede des Präsidenten der Republik vom 20.5.2010, http://blog-pfm.imf.org/files/discours-du-president.pdf« (3.12.2012).
7.
Vgl. Leo Klimm, Sarkozy kann Schuldenbremse abschreiben, in: Financial Times Deutschland (FTD) vom 26.9.2011.
8.
Vgl. Französisches Präsidialamt, Deutsch-französische Agenda 2020, 4.2.2010, http://www.dfh-ufa.org/uploads/media/Agenda_franco-allemand_2020_du_4_fevrier_2010.pdf« (3.12.2012).
9.
Vgl. Rede von Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel zum Haushaltsgesetz 2010 vor dem Deutschen Bundestag am 17. März 2010 in Berlin, http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2010/03/27-1-bk-bt.html« (3.12.2012).
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