German Chancellor Konrad Adenauer, left, hugs France President Charles de Gaulle, right, after signing the Elysee friendship treaty in the Elysee palace in Paris, France on Jan. 22, 1963. France and Germany kicked off celebrations Wednesday, Jan. 22, 2003 to mark the 40th anniversary of the treaty with a raft of events intended to inject new vitality into their relationship, which is pivotal in efforts to expand and integrate the European Union. (ddp images/AP Photo) --- Bundeskanzler Konrad Adenauer (li) und Staatspraesident Charles de Gaulle umarmen sich nach der Unterzeichnung des Deutsch-Franzoesischen Vertrages am 22. Januar 1963 im Salon Murat im Pariser Elysee-Palast. Rechts neben de Gaulle steht M. Christian Fouchet. (ddp images/AP Photo)

19.12.2012 | Von:
Claire Demesmay

Hat der deutsch-französische Bilateralismus Zukunft?

Seit dem Beginn der europäischen Integration wurde Deutschland und Frankreich die Funktion eines Motors zugeschrieben. Zwar war dieser Bilateralismus in seiner Intensität und Wirkkraft im Laufe der Jahrzehnte sehr unterschiedlich ausgeprägt und hing stark von dem jeweiligen "Tandem" an der Spitze beider Länder ab. Fest steht jedoch, dass er nur dann funktionieren kann, wenn beide Staaten dem Prinzip der produktiven Gegensätze folgen. Selbst wenn die aus den jeweiligen nationalen politischen und wirtschaftlichen Kulturen resultierenden Divergenzen keinen grundsätzlichen Anlass zur Sorge geben, so ist es trotzdem von wesentlicher Bedeutung, dass die jeweiligen Regierungen den Willen zeigen, diese zu überwinden. Weiterhin kann dieser Bilateralismus nur wirksam sein, wenn Deutschland und Frankreich stellvertretend für andere Länder der Europäischen Union sprechen. Tatsächlich können sie nur dann eine Dynamik anstoßen, wenn sich ihre übrigen Partner mit ihren Vorschlägen identifizieren und diese mittragen. Die Legitimität der deutsch-französischen Kooperation hängt also wesentlich vom europäischen Kontext ab, in den sie eingebettet ist.

Dieser Kontext hat in den vergangenen 50 Jahren eine Metamorphose erfahren, die dem Ende des Kalten Krieges, den verschiedenen Erweiterungsrunden der EU, aber auch der Globalisierung geschuldet ist. Diese Umwälzungen haben den deutsch-französischen Bilateralismus weniger selbstverständlich gemacht als zuvor, obwohl er durch die immer stärkere Institutionalisierung des gegenseitigen Austauschs zunehmend von Routine gekennzeichnet ist. Seit 2007 hat die bilaterale Zusammenarbeit jedoch unter dem Eindruck der Krise und der Diskussion um Staatsschulden ein Comeback erfahren, auch wenn sich dabei die internen Parameter erneut verändert haben: Deutschland sieht seine Position gestärkt, während Frankreich aufgrund seiner wirtschaftlichen Schwierigkeiten geschwächt scheint. Nun stellt sich die Frage nach der Bedeutung dieses neuen Kapitels der deutsch-französischen Zusammenarbeit für die europäische Integration. Konnte das bilaterale Tandem in der jüngsten Vergangenheit zu einer effizienten Krisenlösung beitragen? Verfügt ein solcher Ansatz in Zukunft über eine ausreichende Legitimität? Und sind beide Länder in der Lage, auch über die Schuldenkrise hinaus eine dauerhafte Antriebsrolle in der EU wahrzunehmen?

Ein geschwächtes, aber kein marginalisiertes Tandem

Der Beitritt von zwölf neuen Mitgliedstaaten hat die internen Gleichgewichte der Europäischen Union verändert und damit die Rolle des deutsch-französischen Bilateralismus dauerhaft geschwächt. Durch die Veränderungen der Rahmenbedingungen auf institutioneller und symbolischer Ebene wurden seine Wirkungskraft und Legitimität in verschiedenen Bereichen unterhöhlt:
  • Ob in demografischer, wirtschaftlicher oder politischer Hinsicht – die beiden Staaten haben weniger Gewicht in einer EU mit 27 als in einer mit 15 Mitgliedstaaten. Darüber hinaus sind sie auch auf institutioneller Ebene weniger gut im Entscheidungsprozess repräsentiert: Nach den Erweiterungsrunden 2004 und 2007 mussten sie nicht nur auf ihren zweiten Kommissar verzichten. Auch im Europäischen Parlament und im Europäischen Rat mussten sie die relative Verringerung ihrer Sitz- beziehungsweise Stimmanzahl hinnehmen.
  • Nachdem die Erinnerung an die Konflikte des vergangenen Jahrhunderts allmählich verblasst, ruft der Diskurs über einen Raum des Friedens, der auf der deutsch-französischen Versöhnung beruht, nicht mehr dieselben Emotionen wie in der Vergangenheit hervor. Zudem haben die Länder Mittel- und Osteuropas eine neue Lesart der Geschichte in die EU eingebracht. Ihr liegen andere, insbesondere in der Epoche des Kalten Krieges wurzelnde Erinnerungen und Erfahrungen zugrunde. Der deutsch-französische Diskurs über die einstigen "Erbfeinde", die heute Hand in Hand im Dienste Europas handeln, wirkt daher heute weniger mobilisierend als früher.
  • Die Erweiterung hat auch die Heterogenität der politischen und wirtschaftlichen Kulturen innerhalb der EU verstärkt, was Kompromissfindungen erschwert. Bedingt durch ihre geografische Lage und ihre historischen Erfahrungen haben die neuen Mitgliedstaaten oft eine andere Sicht auf die Herausforderungen, mit denen die Europäer konfrontiert sind. Die Diversifizierung der europäischen Landschaft hat aber auch dazu beigetragen, die Positionen Deutschlands und Frankreichs einander anzunähern, beispielsweise in der Frage künftiger Erweiterungen. In diesem Kontext sind beide Länder weniger in der Lage als früher, Lösungen zu entwickeln, in denen sich auch ihre Partner wiedererkennen.
  • Die Reform der EU-Institutionen, die den Erweiterungen vorausging und sie erst ermöglichte, hat die Macht der Kommission und des Europäischen Parlaments verstärkt. Dasselbe gilt für die Europäische Zentralbank (EZB), deren Handlungsfeld unter dem Eindruck der Eurokrise neu definiert wurde. Somit hat die supranationale Dimension der Entscheidungsprozesse an Wichtigkeit gewonnen. Daraus folgt, dass der Handlungsspielraum der Mitgliedsländer heute begrenzter ist als zuvor – insbesondere, aber nicht ausschließlich im Bereich der Haushaltspolitik. Die auf intergouvernementalen Mechanismen basierende deutsch-französische Kooperation scheint im Widerspruch zu stehen zu diesem supranationalen Ansatz.
Aus diesen Gründen funktioniert der deutsch-französische Bilateralismus seit Mitte der 2000er Jahre nur noch eingeschränkt. Einigen Beobachtern zufolge ist die deutsch-französische Abstimmung nur noch für ein Viertel der europäischen Entscheidungen von Bedeutung.[1] Derartige quantitative Überlegungen sollten jedoch nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, dass die beiden Länder in der Entscheidung über Zukunftsfragen der EU und im Bereich der Krisenbewältigung an Einfluss behalten. Wie bedeutsam dieser ist, hängt von den Themen, aber auch von der Form des Entscheidungsprozesses ab. Insbesondere intergouvernementale Abstimmungen begünstigen den Einfluss des deutsch-französischen Tandems.

Hinzu kommt, dass angesichts der Komplexität der EU der 27 die Notwendigkeit zur Führung erhalten bleibt und sich in bestimmten Situationen sogar verstärkt.[2] In einem System, das zahlreiche Akteure einbindet und in dem jeder dieser Akteure de facto nur eine begrenzte Rolle spielt, sind informelle Begegnungen von besonderer Bedeutung, vorausgesetzt, sie folgen dem Ziel einer Kompromissfindung. Insofern sind deutsch-französische Kompromisse heutzutage alles andere als überflüssig für das Funktionieren der Europäischen Union.

Comeback des deutsch-französischen Bilateralismus

Mit der Finanzkrise und der wachsenden Bedeutung des Themas Staatsfinanzen hat der deutsch-französische Bilateralismus eine Dynamik wiedergefunden, die bereits als unwiderruflich verloren galt.[3] Innerhalb der Eurozone spielen Deutschland und Frankreich noch immer die Hauptrollen. Mit seinen 17 Mitgliedern stellt dieses "Europa im Kleinen" gewissermaßen die Rahmenbedingungen für die deutsch-französische Führungsrolle vor der EU-Erweiterung wieder her. Im Euroraum verfügen beide Länder über ein entscheidendes demografisches und wirtschaftliches Gewicht: Gemeinsam vereinen sie rund die Hälfte der Bevölkerung und des Bruttoinlandsprodukts auf sich und sind mit 47,5 Prozent am dauerhaften Rettungsschirm ESM beteiligt. Darüber hinaus repräsentieren sie zwei traditionell sehr unterschiedliche Wirtschaftsmodelle, in denen sich die Mehrzahl der anderen Mitgliedstaaten der Eurozone wiederfindet. Daher haben deutsch-französische Kompromisse in einem solchen Rahmen immer noch beziehungsweise wieder einen Antriebseffekt, der sehr oft in europäischen Abkommen mündet.

Im Kontext der Schuldenkrise formten Paris und Berlin die vom damaligen französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy geforderte "kleine Exekutive". Unter dem Zwang, gemeinsame Antworten auf die Krise zu finden, knüpften der Präsident und Bundeskanzlerin Angela Merkel wieder an die Tradition der deutsch-französischen Synthesen an. Von einer Krisensitzung zur nächsten führten sie häufig schwierige und angespannte bilaterale Verhandlungen. Ihre Positionen schienen oft unvereinbar, gingen sie doch zurück auf höchst unterschiedliche wirtschaftliche Traditionen und Herangehensweisen, die schon während der Gestaltung der Währungsunion zu Unstimmigkeiten geführt hatten. Allmählich und mit dem Andauern der Krise mussten jedoch sowohl Berlin als auch Paris – wenn auch zögernd und unter Widerstand – Zugeständnisse machen. Immer wieder legten sie daraufhin ihren Partnern gemeinsame Vorschläge vor, die diese nahezu immer unterstützten. Deutschland und Frankreich fanden sich damit an der Spitze des Krisenmanagements wieder.

Indem sie schrittweise aufeinander zugingen, zeichneten beide Länder nach und nach die Umrisse eines fragilen Kompromisses.[4] Während französische Vorstellungen bis Sommer 2010 dominierten, konnte Deutschland insbesondere seither seine Positionen geltend machen. Zwar hat Paris es nicht geschafft, das Instrument der Eurobonds durchzusetzen, erreichte dafür aber, dass die stabilsten EU-Mitgliedstaaten die schwächsten Partner, allen voran Griechenland, finanziell unterstützen. In diesem Sinne ist es Frankreich gelungen, Deutschland von der Notwendigkeit zu überzeugen, mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) einen Rettungsschirm gegen die Krise zunächst aufzubauen und dann im Herbst 2012 mit dem ESM dauerhaft einzurichten. Zudem wurde die EZB dazu befugt, Staatsanleihen von schwachen Staaten der Eurozone aufzukaufen, und dies in einem zweiten Schritt sogar unbegrenzt. Neben den Bedingungen, die es an die Annahme dieser unterschiedlichen Maßnahmen geknüpft hat, erreichte Berlin auf der anderen Seite vor allem eine Stärkung des Prinzips der Haushaltsdisziplin. Sie wird nun als politische Priorität angesehen und steht unter einer verstärkten Kontrolle durch die EU, wie es der Europäische Fiskalpakt vom 2. März 2012 vertraglich festlegt. Der Ende Juni 2012 nach der Wahl François Hollandes verabschiedete Wachstumspakt hat diese Architektur der Kompromisse kaum verändert.

Fußnoten

1.
Vgl. William E. Paterson, Did France and Germany Lead Europe? A Retrospect, in: Jack Hayward (ed.), Leaderless Europe, Oxford 2008, S. 89–110.
2.
Vgl. Joachim Schild, Mission Impossible? The Potential for Franco-German Leadership in the Enlarged EU, in: Journal of Common Market Studies, (2010) 5, S. 1367–1390.
3.
Vor der Erweiterungsrunde 2004 haben zahlreiche Experten auf den Verlust dieser Dynamik hingewiesen und das "Ende einer privilegierten Beziehung" vorhergesagt. Vgl. zum Beispiel: Sabine von Oppeln, Ende einer privilegierten Beziehung, in: Dokumente/Documents – Zeitschrift für den deutsch-französischen Dialog, (2003) 2, S. 11–18.
4.
Vgl. Christian Deubner, Der deutsche und der französische Weg aus der Finanzkrise, DGAPanalyse Frankreich 2, April 2011.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Claire Demesmay für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.