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Gesellschaftliche Steuerung durch Steuern


27.2.2013
Die Erhebung von Steuern beziehungsweise Abgaben hat allein schon aufgrund ihres Gewichts gemessen an der Wirtschaftsleistung einen bedeutenden Einfluss auf Wirtschaft und Gesellschaft. So wurden im Jahr 2011 im Durchschnitt der 27 EU-Mitgliedstaaten (EU 27) 26,1% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) als Steuern eingenommen und von der öffentlichen Hand (in Form von Transfers) an die privaten Haushalte beziehungsweise (in Form von Subventionen) an die Unternehmen verteilt oder für die Finanzierung öffentlicher Güter und Dienstleistungen verausgabt. Einschließlich der Sozialversicherungsbeiträge, die in die Finanzierung der einzelnen Zweige der sozialen Sicherung fließen, beträgt die Abgabenquote für die EU 27 39% des BIP. In Deutschland erreichen die Steuerquote 23,1% (in Österreich 27,5%) und die Abgabenquote 38,9% (42,1%) des BIP. Somit läuft ein bedeutender Anteil der jährlichen Produktion von Gütern und Dienstleistungen einer Volkswirtschaft durch die öffentlichen Haushalte. Von dem solchermaßen öffentlich organisierten Verbrauch beziehungsweise der Umverteilung der jährlichen Wirtschaftsleistung sind erhebliche Auswirkungen auf die Ressourcenverteilung in einer Gesellschaft ebenso wie auf die ökonomischen Entscheidungen der Steuerpflichtigen zu erwarten.

Gleichzeitig sieht sich die Politik mit bedeutenden langfristigen gesellschaftlichen Herausforderungen konfrontiert.[1] Eine erste Herausforderung ist es, den abzusehenden Klimawandel aufzuhalten und eine Energiewende herbeizuführen. Nach Schätzungen der OECD[2] werden die globalen Treibhausgasemissionen bis 2050 ohne Gegensteuern der Politik um 52% steigen, was zu einer weltweiten Temperaturerhöhung um 1,7 bis 2,4 Grad Celsius führen würde. Mit ihrem Energie- und Klimapaket zielt die EU auf die europaweite Senkung der Treibhausgasemissionen um 20% bis 2020. Zur Begrenzung des globalen Temperaturanstiegs müssen nach aktuellen Schätzungen die Treibhausgasemissionen bis 2050 um 85% reduziert werden.

Zweitens nimmt in fast allen entwickelten Industrieländern die Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen zu.[3] In den meisten OECD-Mitgliedsländern, für die entsprechende langfristige Daten vorliegen, stieg der Gini-Koeffizient[4] für die Einkommensverteilung seit Mitte der 1980er Jahre an: von durchschnittlich 0,29 auf 0,314. Auch für einen Anstieg der Vermögensbestände und ihre zunehmende Ungleichverteilung gibt es – wenn auch in diesem Bereich die Datenlage sehr lückenhaft ist – empirische Hinweise.

Drittens wird die abzusehende Alterung der Gesellschaft das Arbeitsangebot deutlich verknappen.[5] In der EU 27 wird ohne aktive politische Gegenmaßnahmen der Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (zwischen 15 und 64 Jahren) bis 2060 von aktuell 67% auf 56,2% sinken. Für Deutschland wird ein Rückgang von 66% auf 54,8% erwartet, für Österreich von 67,6% auf 57,3%. In absoluten Zahlen heißt das eine Abnahme von aktuell 336 Millionen Personen auf 290,4 Millionen für die EU 27 – darunter von heute 53,9 Millionen Personen auf 36,2 Millionen für Deutschland und von 5,7 Millionen auf 5,1 Millionen für Österreich. Wird der prognostizierten Schrumpfung nicht gegengesteuert, sind negative Rückwirkungen etwa auf gesamtwirtschaftliche Produktivität und Finanzierbarkeit der sozialen Sicherungssysteme zu befürchten.

Viertens bestehen in Europa beziehungsweise in der OECD nach wie vor teils erhebliche, wenn auch länderspezifisch unterschiedlich gravierende Defizite in der Gleichstellung der Geschlechter. Dass die Gleichstellung von Frauen und Männern vor allem bezüglich Bildung, Beschäftigung und unternehmerischer Aktivitäten eine Reihe positiver ökonomischer Effekte auslöst, erörtert die OECD ausführlich in einer aktuellen Studie.[6] Gemäß dem jüngsten Bericht der Europäischen Kommission zur Gleichstellung von Frauen und Männern[7] liegen die Frauenverdienste in der EU 27 durchschnittlich um 16,4% unter den Männerverdiensten. In Deutschland beläuft sich dieser Gender Pay Gap auf 23,1%, in Österreich auf 25,5%. Die nach wie vor unzureichende Gleichstellung der Frauen auf dem Arbeitsmarkt ist eine wesentliche Ursache hierfür: Die Beschäftigungsquoten von Männern sind im EU-Durchschnitt mit 75,1% höher als jene von Frauen mit 62,1%. Dass die Beschäftigungsquoten der Frauen in Deutschland und Österreich mit jeweils 69,6% deutlich über dem EU-Durchschnitt liegen, ist um den Preis einer weit überdurchschnittlichen Teilzeitquote der Frauen erkauft: 43,8% der österreichischen und 45,5% der deutschen weiblichen Beschäftigten arbeiteten 2010 in Teilzeit, verglichen mit 31,9% im EU-Durchschnitt. Dagegen weichen die Teilzeitquoten der Männer in Deutschland (9,7%) und Österreich (9%) kaum vom EU-Durchschnitt (8,7%) ab.

Ebenso ungleich wie die bezahlte Arbeit ist die unbezahlte Arbeit zwischen den Geschlechtern verteilt. So ist im OECD-Durchschnitt das tägliche Pensum der Frauen an unbezahlter Arbeit mit 279 Minuten pro Tag um 2,1 Mal höher als jenes der Männer. In Deutschland und Österreich arbeiten die Frauen im Durchschnitt jeweils 269 Minuten täglich unbezahlt, das entspricht dem 2-Fachen (Österreich) beziehungsweise dem 1,6-Fachen (Deutschland) der von Männern erbrachten unbezahlten Arbeit.[8]

Gesellschaftliche Zielsetzungen von Steuersystemen



Steuer- und Abgabensystemen werden in der finanzwissenschaftlichen und steuertheoretischen Literatur eine Reihe unterschiedlicher Zielsetzungen auf unterschiedlichen Ebenen zugewiesen. Steuern sollen zunächst einen fiskalischen Zweck erfüllen und ausreichend Aufkommen zur Finanzierung der Aufgaben der öffentlichen Hand erzielen. Sie sollen einfach, leicht administrierbar, transparent und praktikabel sein, sodass Steuererhebungs- und -befolgungskosten für Steuerpflichtige und Steuerverwaltung minimiert werden. Steuern sollen ökonomische Entscheidungen auf sonst effizienten Märkten (etwa Entscheidungen der Unternehmen über Investitionen und Arbeitsnachfrage oder der Individuen über das Arbeitsangebot) nicht verzerren. Tritt dagegen Marktversagen auf, etwa in Form negativer Externalitäten (wie Umweltverschmutzung), so können Steuern Lenkungszwecke erfüllen, indem sie die mit negativen Externalitäten verbundenen Konsum- oder Produktionsaktivitäten verteuern und auf diese Weise eindämmen.

Darüber hinaus können Steuern die Stabilisierungsaufgabe des Staates unterstützen: Als automatische Stabilisatoren oder in Form von diskretionären Steueränderungen können sie im konjunkturellen Abschwung oder einer Rezession zur Konjunkturbelebung sowie in einer konjunkturellen Überhitzung (Boom) zur Konjunkturdämpfung eingesetzt werden. Auch (notwendigerweise normative) Gerechtigkeitsüberlegungen spielen eine Rolle: Aus ihnen können sowohl die Zielsetzung einer "gerechten" Verteilung der Steuerlast als auch die Forderung nach dem Einsatz von Steuern als Umverteilungsinstrument abgeleitet werden. Schließlich gewinnt das Ziel der Beachtung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit beziehungsweise der internationalen Rahmenbedingungen aufgrund der zunehmenden internationalen Integration von Kapital- und Gütermärkten an Bedeutung.

Aus den skizzierten langfristigen gesellschaftlichen Herausforderungen lassen sich vertiefend folgende gesellschaftliche Zielsetzungen für Steuern als Instrumente gesellschaftlicher Steuerung ableiten:
  • "eine verteilungsbewusste Ausgestaltung von Steuersystemen (Abmilderung der steigenden Spreizung der Primärverteilung von Einkommen und Vermögen);
  • eine ökologisch verträgliche Ausgestaltung von Steuersystemen (Einsatz von Steuern als umweltpolitisches Instrument und Verzicht auf ökologisch kontraproduktive steuerliche Regelungen);
  • eine beschäftigungsförderliche Ausgestaltung von Steuersystemen, vorwiegend durch den Verzicht auf steuerliche Regelungen mit einer dämpfenden Wirkung für Arbeitsangebot beziehungsweise -nachfrage;
  • eine gleichstellungsförderliche Ausgestaltung von Steuersystemen, primär die Beseitigung von steuerlichen Hindernissen für die Gleichstellung von Frauen und Männern".[9]


Fußnoten

1.
Vgl. Margit Schratzenstaller, Die gesellschaftlichen Funktionen und Herausforderungen des Steuerrechts, in: Tamara Ehs et al. (Hrsg.), Politik und Recht, Wien 2012, S. 249–266.
2.
Vgl. OECD (ed.), Environmental Outlook to 2030, Paris 2008.
3.
Vgl. Kaja Bonesmo Fredriksen, Income Inequality in the European Union, OECD Economics Department Working Paper (WP) 952/2012; dies., Less Income Inequality and More Growth, ebd. 929/2012.
4.
Der Gini-Koeffizient misst die Ungleichheit einer Verteilung. Er kann einen Wert zwischen null und eins annehmen. Je näher er an eins ist, desto ungleicher ist eine gegebene Verteilung; vollkommene Gleichverteilung ist bei einem Wert von null gegeben.
5.
Vgl. European Commission (ed.), Ageing Report 2012, Brüssel 2012.
6.
Vgl. OECD (ed.), Closing the Gender Gap, Paris 2012.
7.
Vgl. European Commission (ed.), Progress on Equality between Women and Men in 2011, Brüssel 2012.
8.
Vgl. Veerle Miranda, Cooking, Caring and Volunteering, OECD Social, Employment and Migration WP 116/2011.
9.
M. Schratzenstaller (Anm. 1).
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Autor: Margit Schratzenstaller für bpb.de
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