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Wirkungen steuerlicher Förderung im Bereich der Altersvorsorge


27.2.2013
Mit der Erhebung von Steuern werden Einnahmen generiert, die es dem Staat erlauben, rechtlich gesetzte oder politisch gewollte Aufgaben zu finanzieren. Vor allem letztere fördert der Staat auch über die Ausgestaltung der Besteuerung selbst. Ein Beispiel sind die als Ökosteuer bekannt gewordenen Maßnahmen wie die Besteuerung des Strom- und Mineralölverbrauchs sowie Steuerverschonungen für regenerative Energiearten. Die Besteuerung des Energieverbrauchs soll Anreize für einen sparsamen Umgang mit Ressourcen setzen, die steuerlichen Entlastungen die Nutzung umweltfreundlicher Formen der Energiegewinnung fördern.[1] Oft handelt es sich bei solchen als Lenkungsnormen bezeichneten Besteuerungsformen um Steuervergünstigungen, die in Form von Steuerbefreiungen, absetzbaren Aufwendungen oder Ermäßigungen des Steuersatzes die Steuerlast reduzieren. Der Staat verzichtet hier in erheblichem Umfang auf Einnahmen. Es handelt sich demzufolge im Grunde um Ausgaben, die nicht als direkte Leistungen, sondern indirekt als Steuersubventionen vergeben werden. Die Frage ist, ob diese Art der Förderung immer das richtige Steuerungsinstrument ist.

Auch die Alterssicherung gehört zu den Zwecken, die steuerlich gefördert werden.[2] Beispiele hierfür sind die "Riester-Rente" und die "Eichel-Rente", die seit der 2002 in Kraft getretenen Rentenreform in Anspruch genommen werden können. Mit diesen Maßnahmen – Steuervergünstigungen und Transferleistungen – sollen die jeweils anspruchsberechtigten Personen über finanzielle Anreize motiviert werden, neben der gesetzlichen Rente eine zusätzliche Alterssicherung aufzubauen.[3]

Beide Regelungen sind Beispiele für die oft ungerechten, da ungleichen finanziellen Auswirkungen von Steuersubventionen. Sie zeigen zudem sehr deutlich, dass eine Förderung der Alterssicherung, die ihr Ziel tatsächlich erreichen soll, unterschiedlichen Einkommens- und Erwerbsverhältnissen gerecht werden muss. Vor allem zwischen Frauen und Männern bestehen erhebliche Unterschiede in Bezug auf Einkommen, Erwerbs- und Arbeitsmarktstrukturen. Auf die Relevanz einer geschlechtersensiblen Perspektive weist auch die Europäische Kommission hin: Sollen die im Vergleich zu Männern bereits jetzt geringeren Möglichkeiten von Frauen, privat vorzusorgen, nicht noch weiter verringert werden, müssen Gleichstellungsaspekte thematisiert werden.[4]

Private Altersvorsorge mit der "Riester-Rente"



Die "Riester-Rente" soll Anreize für den Abschluss einer privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge setzen und gilt als Instrument zugunsten von Geringverdienenden und Frauen. Tatsächlich haben in den vergangenen Jahren mehr Frauen als Männer einen "Riester-Vertrag" abgeschlossen.[5] Außerdem profitieren Geringverdienende von der als Pauschale ausgestalteten Zulagenförderung, die dem "Riester-Vertrag" gutgeschrieben wird. Die Zulage von 154 Euro wird ausgezahlt, wenn die Sparenden Eigenbeiträge in Höhe von vier Prozent des Bruttoeinkommens auf einen "Riester-Vertrag" einzahlen. Je geringer das Einkommen und damit die Eigenbeiträge sind, desto höher ist die Zulagenförderung in Relation zu den aufgewendeten Eigenmitteln. Die so berechnete Förderquote fällt also bei Personen, die wenig verdienen und demzufolge wenig einzahlen, besonders hoch aus.[6]

Die Bewertung anhand von Förderquoten genügt jedoch nicht, weil damit die absolute Höhe der finanziellen Förderung aus dem Blick gerät. Die "Riester-Rente" besteht nämlich nicht nur aus der Zulagenförderung. Die in einen "Riester-Vertrag" eingezahlten Beiträge können zusätzlich als Sonderausgaben steuerlich abgesetzt werden, seit 2008 bis zu einem Betrag von 2100 Euro.[7] Durch die Absetzbarkeit der Beiträge als Sonderausgaben verringert sich das zu versteuernde Einkommen. Mit der daraus resultierenden steuerlichen Entlastung lassen sich mehr als 900 Euro sparen – ein Betrag, der weit über die direkte Zulagenförderung hinausgeht, selbst wenn man die Kinderzulage der "Riester-Rente" von 185 beziehungsweise 300 Euro einbezieht.

Einkommensabhängige Steuervergünstigungen. Steuervergünstigungen wirken einkommensabhängig. Zum einen nützen Steuervergünstigungen generell immer nur denjenigen, die steuerpflichtig sind und ein Einkommen erwirtschaften, das über grundlegende Freibeträge wie beispielsweise den steuerfreien Grundfreibetrag von 8.004 Euro hinausgeht. Infolgedessen sind Steuervergünstigungen für Geringverdienende meist uninteressant. Zum anderen gilt: Je höher die absetzbaren Beträge sind, desto höher ist die Steuerersparnis. Die als Sonderausgaben absetzbaren Eigenbeiträge der "Riester-Rente" steigen mit der Höhe des Bruttoeinkommens. Somit wächst die steuerliche Entlastung mit dem Einkommen. Bis zu 2.100 Euro können zusätzlich auch diejenigen Eigenbeiträge geltend gemacht werden, die vier Prozent des Bruttoeinkommens überschreiten.

Der Umfang der steuerlichen Entlastung hängt außerdem nicht nur von der Beitragshöhe, sondern auch von der Art des Absetzbetrags ab. In Deutschland wird Einkommen – mit Ausnahme von Kapitaleinkünften – progressiv besteuert. Bei einem progressiven Steuertarif wächst mit der Höhe des zu versteuernden Einkommens der Anteil, der als Steuer an den Staat abzuführen ist. Jeder verdiente Euro wird also ein wenig mehr besteuert als der Euro zuvor. Umgekehrt folgt daraus: Selbst bei gleich hohen steuerlich absetzbaren Aufwendungen, die wie der Sonderausgabenabzug das zu versteuernde Einkommen mindern, führen diese bei hohen Einkommen zu größeren Ersparnissen als in niedrigen Einkommensgruppen. Dieser Effekt wird oft als zwangsläufiger Reflex der Progression bezeichnet. Die mit dem Einkommen steigende Entlastung ließe sich jedoch vermeiden, wenn Steuervergünstigungen progressionsunabhängig als pauschaler Abzug von der Steuerschuld absetzbar wären oder sogar als Transferleistung vergeben würden.

Auswertungen der Einkommensteuerstatistik belegen: Verdienen Frauen ähnlich viel wie Männer, machen sie annähernd gleich hohe Eigenbeiträge geltend. Im Durchschnitt verdienen Frauen jedoch weniger und profitieren infolgedessen zwar öfter von der Zulagenförderung, aber seltener und in geringerem Umfang von der steuerlichen Förderung.[8]

Die Bezüge aus "Riester-Renten" müssen als Einkünfte versteuert werden, soweit die Aufwendungen in der Ansparphase gefördert wurden ("nachgelagerte Besteuerung"). Aufgrund des progressiven Steuertarifs dürfte der Steuersatz für diejenigen, die in der Ansparphase besonders von der steuerlichen Absetzbarkeit der Altersvorsorgebeiträge profitieren, in der Regel zwar höher sein als bei den "nur" Zulagegeförderten. Doch andererseits führt die Besteuerung der Ersparnisse bei der Auszahlung im Vergleich zur Besteuerung beim Ansparen zu einer geringeren Steuerbelastung, weil das Einkommen in der Nacherwerbsphase oft geringer ist. Außerdem werden die Zinsen und Zinseszinsen, die auf das angesparte Kapital entfallen, ebenfalls erst bei der Auszahlung besteuert. Das angesparte Kapital wird somit anders als bei regulären Ersparnissen nicht durch die Besteuerung der Zinserträge geschmälert. Die unversteuerte Ersparnisbildung lohnt sich also vor allem bei hohen Einzahlungen.[9]

Zweck nur eingeschränkt verwirklicht. Trotz der je nach Einkommenshöhe sehr unterschiedlich ausfallenden Förderung hat die Zahl der "Riester-Sparenden" in den vergangenen Jahren erheblich zugenommen.[10] Zweck der Förderung ist jedoch nicht allein der Abschluss eines "Riester-Vertrages". Vielmehr soll die zusätzliche Alterssicherung die Rentenlücke ausgleichen, die durch die Rentenreform entstanden ist. Die ursprünglich durch die gesetzliche Rente garantierte Sicherung des Lebensstandards ist aufgrund der Absenkung des gesetzlichen Rentenniveaus nur noch durch eine zusätzliche Alterssicherung zu erreichen.

Bislang liegen nur wenige Daten zu den Auswirkungen der Rentenreform auf die künftig zu erwartenden Alterseinkünfte vor. Die Wirkungen werden zwar anhand von Modellrechnungen evaluiert.[11] Bei diesen Berechnungen wird jedoch nicht berücksichtigt, wie viele Personen die "Riester-Rente" tatsächlich nutzen. Außerdem basieren sie auf wenig differenzierten Erwerbs- und Einkommensrealitäten. Beispielsweise unterstellen fast alle Modelle eine Versicherungszeit von 45 Jahren.

Damit wird auf unzutreffende normative Annahmen einer Standardrente Bezug genommen, eine Anforderung, die zunehmend weniger Männer, aber vor allem Frauen nicht erfüllen. Darüber hinaus gehen die Modelle davon aus, dass die Steuerentlastungen, die sich aus der Freistellung der Rentenversicherungsbeiträge ergeben, in eine zusätzliche Altersvorsorge investiert werden. Ebenso wie beim Sonderausgabenabzug hängt die Höhe der Entlastung aber vom Einkommen ab und nützt Geringverdienenden wenig.[12]

Die Ergebnisse der Studie "Altersvorsorge in Deutschland" (2005) lassen vermuten, dass unter anderem die Alterseinkünfte von Frauen und Männern, die Anspruch auf die "Riester-Rente" haben, künftig noch stärker auseinanderfallen werden.[13] Die Ursachen dafür sind zum einen im System einer privatrechtlich organisierten Alterssicherung zu suchen, in der Vertrags- und Renditerisiken sehr unterschiedlich verteilt sind. Zum anderen enthält die gesetzliche Rente Elemente des sozialen Ausgleichs wie etwa für Zeiten von Arbeitslosigkeit oder Kindererziehung. Ein solcher Ausgleich ist in kapitalgedeckten auf Rentabilität und Beitragsäquivalenz ausgerichteten Altersvorsorgesystemen weniger üblich.[14] Durch die Kinderzulage der "Riester-Rente" erhalten Eltern, in der Regel die Mütter, zwar eine besondere Förderung. Inwieweit damit die durch die Rentenreform verringerten Sicherungsleistungen der gesetzlichen Rente ausgeglichen werden, ist bislang aber offen.


Fußnoten

1.
Vgl. Ute Sacksofsky, Verfolgung ökologischer und anderer öffentlicher Zwecke durch Instrumente des Abgabenrechts, in: Neue Juristische Wochenschrift, 36 (2000), S. 2619–2626.
2.
Vgl. ausführlicher: Ulrike Spangenberg, Mittelbare Diskriminierung im Einkommensteuerrecht, Baden-Baden 2013, S. 159ff.
3.
Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Altersvermögensgesetz – AVmG, BT-Drs. 14/5068, S. 2.
4.
Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.), Weissbuch. Eine Agenda für angemessene, sichere und nachhaltige Pensionen und Renten, COM(2012) 55 final, 16.2.2012.
5.
Vgl. Ulrich Stolz/Christian Rieckhoff, Beitragsjahr 2007: Zulagenförderung nochmals um mehr als ein Viertel gestiegen, in: RentenVersicherung aktuell, 11 (2010), S. 356.
6.
Vgl. Anna Jung/Michael Thöne, Förderung der privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge (Riester-Rente) durch Zulagen, in: Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut (FiFo) Köln (Hrsg.), Evaluierung von Steuervergünstigungen, Köln 2009, S. 416ff.
7.
Vgl. Bundesfinanzministerium (Hrsg.), Vorsorgen und Steuern sparen, Berlin 2005, S. 9ff.
8.
Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Staatliche Förderung der Riester-Rente – 2007, Wiesbaden 2011, S. 11, Tab. 3.
9.
Vgl. Christian Dorenkamp, Nachgelagerte Besteuerung von Einkommen: Besteuerungsaufschub für investierte Reinvermögensmehrungen, Berlin 2004, S. 65.
10.
Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Alterssicherungsbericht 2012, S. 143: http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Gesetze/alterssicherungsbericht_2012.pdf;
jsessionid=16CBDDA5794B1BF8E7732C11393E520C?__blob=publicationFile
(4.2.2013).
11.
Vgl. ebd., S. 169ff.
12.
Vgl. U. Spangenberg (Anm. 2), S. 214ff.; Sozialbeirat (Hrsg.), Gutachten zum Rentenversicherungsbericht 2012 und zum Alterssicherungsbericht 2012, S. 30ff.: http://www.sozialbeirat.de/files/sozialbeirat_gutachten_zum_rvb_und_asb_2012.pdf« (4.2.2013).
13.
Vgl. Thorsten Heien et al., Altersvorsorge in Deutschland (AVID), 2005, S. 78, S. 124: http://www.altersvorsorge-in-deutschland.de/DOWNLOADS/AVID-2005-Endbericht.pdf« (3.2.2013).
14.
Vgl. Susanne Heidel/Brigitte Loose, Das "Soziale" in der Alterssicherung, in: Die Angestelltenversicherung, 51 (2004) 8, S. 341–348; Michael Myßen, Private Altersvorsorge, in: Rudolf Mellinghof (Hrsg.), Steuern im Sozialstaat, 30. Jahrestagung der Deutschen Steuerjuristischen Gesellschaft e.V. (DStJG), Bd. 29, Köln 2006.
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Autor: Ulrike Spangenberg für bpb.de
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