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Finanzausgleich mit Verfallsdatum


27.2.2013
Der Name ist nicht (mehr) Programm. Denn ausgleichend wirkt das Verfahren des Länderfinanzausgleichs zumindest politisch derzeit eher weniger. Im Gegenteil: Die Beteiligten stehen sich unversöhnlich gegenüber. Vor allem in Zeiten des Wahlkampfs liefert der Länderfinanzausgleich seit jeher Zündstoff für die politische Rhetorik. Die einen schimpfen auf den Länderfinanzausgleich, wie Baden-Württembergs Regierungschef Winfried Kretschmann, der ihn ein "absolut bescheuertes System" nennt.[1] Die anderen pochen auf das Prinzip der Solidarität und kontern mit dem Vorwurf der Gedankenlosigkeit.[2] Die einen, das sind die Geberländer im Länderfinanzausgleich. Derzeit sind es noch drei Bundesländer, die in den Länderfinanzausgleich einzahlen: Bayern, Baden-Württemberg und Hessen. Die anderen, das sind die übrigen 13, die Nehmerländer, die zurzeit Geld aus dem System bekommen. Ermittelt nach einem recht komplizierten Verfahren, das sich an verschiedenen Faktoren wie Steuereinnahmen, Finanzkraft und landesspezifischen Gegebenheiten orientiert, ergeben die vorläufigen Zahlen für 2012 einen Finanzfluss von 7,9 Milliarden Euro, der im Ausgleichssystem rotiert.

Der Löwenanteil aufseiten der Geberländer entfällt auf Bayern, das mit 3,9 Milliarden Euro im Jahr 2012 die größte Summe in den Ausgleichstopf eingezahlt hat – gefolgt von Baden-Württemberg mit knapp 2,7 Milliarden Euro und Hessen mit 1,3 Milliarden Euro. Hamburg, im Jahr 2011 noch Geberland, ist auf die Nehmerseite gewechselt, bekommt dort allerdings die geringsten Mittel. Am stärksten profitiert Berlin mit 3,3 Milliarden Euro aus dem Länderfinanzausgleich, den zweiten Rang der Nehmerländer belegt in absoluten Zahlen das Bundesland Sachsen.[3]

Einheitliche Lebensverhältnisse für alle



Historisch gewachsen ist der Länderfinanzausgleich aus dem Bestreben, in allen Ländern im Bundesgebiet einheitliche Lebensverhältnisse zu bewahren. Dies ist in Artikel 106 Absatz 3 des Grundgesetzes (GG) festgelegt. Deutschland ist ein föderaler Staat; das Grundgesetz weist Bund, Ländern und Gemeinden bestimmte Aufgaben zu – Aufgaben, für die sowohl Bund, Länder als auch die Kommunen Geld benötigen.

Wie Aufgaben und Finanzen verteilt wurden, hat sich über die Jahre allerdings unterschiedlich entwickelt: Zu Beginn der Bundesrepublik existierte noch ein Trennsystem zwischen Steuer- und Aufgabenverteilung mit der Zielsetzung, im Unterschied zum Kaiserreich und zur Weimarer Republik ein "‚Kostgängerwesen‘ zu vermeiden: Bund und Länder sollten gleichberechtigt und finanziell voneinander unabhängig sein."[4] Dem Bund wurde die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit über die Zölle, die meisten Verbrauchsteuern und die Umsatzsteuer zugestanden. Die Länder hatten das Anrecht auf die Einkommen- und die Körperschaftsteuer sowie die meisten Verkehrsteuern. Allerdings nahm schon ab dem zweiten Jahr nach Gründung der Bundesrepublik der Bund Teile der Einkommen- und Körperschaftsteuer in Anspruch – ein Vorläufer des späteren Verbundsystems bei den direkten Steuern. Schließlich wurde bereits in dieser Zeit der Finanzausgleich unter den Ländern horizontal organisiert, sodass im Jahr 1950 die ersten Vorauszahlungen in den Länderfinanzausgleich getätigt wurden. Größter Geldgeber war damals Nordrhein-Westfalen, gefolgt von Baden-Württemberg, Hamburg und Hessen. Die höchsten Beträge erhielten Schleswig-Holstein, Niedersachsen und – mit einigem Abstand – Bayern.

Mit der Finanzreform im Jahr 1955 wurde das Trennsystem zu den Akten gelegt, Einkommen- und Körperschaftsteuer wurden auf Bund und Länder im Verhältnis von eins zu zwei aufgeteilt. Eine zweite Finanzreform aus dem Jahr 1969 legte das Fundament für die Finanzverfassung des Grundgesetzes, die im Wesentlichen bis heute Gültigkeit besitzt: Das Verbundsystem für die Hauptsteuerarten, die Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer und die Umsatzsteuer wurde eingeführt. Die Steuereinnahmen aus den aufkommensstärksten Steuerarten werden seitdem zwischen Bund, Ländern und Gemeinden aufgeteilt. Diese Gemeinschaftssteuern, auch Verbundsteuern genannt, sind Steuern, deren Erträge allen staatlichen Ebenen zustehen. Die jeweiligen Anteile werden nach bestimmten Schlüsseln zugewiesen.

Damit Bund, Länder sowie Städte und Gemeinden die Ausgaben für die ihnen zugewiesenen Aufgaben auch decken können, erhalten sie also die Einnahmen aus verschiedenen Steuerarten, entweder ganz für sich oder aufgeteilt. Das bedeutet aber nicht: Wer kassiert, bestimmt. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes definiert sehr genau, welche föderale Ebene die Gesetzgebungskompetenz hat und wem die Einnahmen zustehen (Ertragskompetenz). Darüber hinaus ist in Artikel 108 GG mit der Verwaltungskompetenz festgelegt, wer die Steuern eintreibt. Wer die Gesetzgebungskompetenz nach Artikel 105 GG besitzt, darf eine neue Steuer einführen, eine existierende Steuer verändern oder sogar abschaffen. Bei vielen Steuerarten hat jedoch der Bund die Gesetzgebungskompetenz.

Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft



Die Verteilung von Aufgaben und Ausgaben wird als passiver Finanzausgleich betrachtet. Der aktive Finanzausgleich hingegen verteilt – in mehreren Stufen – die Steuereinnahmen auf die verschiedenen föderalen Ebenen und sorgt für den horizontalen Ausgleich zwischen den Ländern. Im Grundgesetz ist dieser in Artikel 107 Absatz 2 festgeschrieben. Dort heißt es: "Durch das Gesetz ist sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird; hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden (Gemeindeverbände) zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für die Ausgleichsansprüche der ausgleichsberechtigten Länder und für die Ausgleichsverbindlichkeiten der ausgleichspflichtigen Länder sowie die Maßstäbe für die Höhe der Ausgleichsleistungen sind in dem Gesetz zu bestimmen. Es kann auch bestimmen, dass der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs (Ergänzungszuweisungen) gewährt."

Der Länderfinanzausgleich hat vor allem ein prinzipielles Ziel: die Einnahmen so (um-) zu verteilen, dass alle Ebenen und alle Regionen annähernd die gleichen Mittel besitzen, um Politik zu gestalten. Dieser Ausgleich wird in mehreren Schritten vorgenommen und betrifft sowohl die vertikale (Bund zu Ländern zu Gemeinden) als auch die horizontale (Länder zu Ländern) Linie. Außerdem lässt sich das System in einen primären und einen sekundären Finanzausgleich aufteilen: Der primäre Finanzausgleich regelt, wie die Steuern zwischen den Ebenen aufgeteilt werden (Art. 106 GG). Der sekundäre Finanzausgleich ergänzt und korrigiert den ersten Weg (Art. 107 GG). Gestritten wird vor allem um den sekundären Finanzausgleich.

Insgesamt besteht der Finanzausgleich aus den folgenden vier Stufen:

1. Aufteilung der Steuereinnahmen zwischen den Ebenen. Im primären Finanzausgleich werden die Steuereinnahmen aus den Verbundsteuern den einzelnen föderalen Ebenen zugeordnet. Von einem Euro Lohn- und Einkommensteuer erhalten Bund und Länder zurzeit beispielsweise jeweils 42,5 Cent, die Kommunen bekommen 15 Cent. Der Länderanteil an der Umsatzsteuer belief sich 2012 auf knapp 45 Prozent, der Bund erhielt rund 53 Prozent. Den Gemeinden steht auch hiervon ein Anteil zu – im vergangenen Jahr waren dies etwa zwei Prozent.[5] An der Abgeltungsteuer werden die Gemeinden am Aufkommen der Einnahmen beteiligt, die bislang dem Zinsabschlag unterlagen, und zwar mit einer Quote von zwölf Prozent. Die Städte und Gemeinden müssen wiederum einen Teil der Gewerbesteuer über die sogenannte Gewerbesteuerumlage den Ländern und dem Bund abgeben. Der genaue Anteil wird mithilfe eines komplizierten Verfahrens errechnet: Das Gewerbesteueraufkommen einer Kommune wird durch den Hebesatz, der von der Gemeinde erhoben wird, geteilt und mit einem Vervielfältiger multipliziert.[6]

2. Ausgleich des Umsatzsteueraufkommens. Mit der zweiten Stufe des Finanzausgleichs (sekundärer Finanzausgleich) beginnt der horizontale Weg, den die Länder zur Umverteilung der Einnahmen beschreiten. Denn das Grundprinzip bei der Verteilung der Einnahmen zwischen den einzelnen Ländern lautet eigentlich: Maßgeblich ist das örtliche Aufkommen; der Länderanteil der Umsatzsteuer wird zum größten Teil nach Einwohnern verteilt.[7] Hier aber setzt die erste Schranke an: Bis zu einem Viertel des Länderanteils an der Umsatzsteuer wird für eine Art Ausgleichstopf verwendet. Mit diesen finanziellen Mitteln werden finanzschwächere Länder gestützt, deren Einnahmen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und den Landessteuern je Einwohner unter dem Schnitt der anderen Länder liegen.

Allerdings werden die Lücken nicht komplett, sondern nur anteilig gefüllt.[8] Dieses System wird auch als Umsatzsteuervorwegausgleich bezeichnet. Das Volumen des Umsatzsteuervorwegausgleichs ist um einiges höher als der horizontale Länderfinanzausgleich als solches; im Jahr 2012 wurden auf diese Weise knapp 11,2 Milliarden Euro an einnahmeschwächere Länder verteilt.[9]

Auch die "Geberseite" ist nicht identisch mit dem Länderfinanzausgleich: Neben Bayern, Baden-Württemberg und Hessen erhielten auch Nordrhein-Westfalen und Hamburg weder 2011 noch 2012 Aufstockmittel aus dem Umsatzsteuervorwegausgleich.

3.Länderfinanzausgleich. Auch der nächste Schritt im Finanzausgleich geschieht auf horizontaler Ebene – also zwischen den Bundesländern. Um zu ermitteln, wie die tatsächliche Finanzkraft der einzelnen Länder aussieht, werden mehrere Messgrößen verwendet. Grundsätzlich besteht die Finanzkraft eines Bundeslandes aus der Summe seiner Einnahmen (nach dem Umsatzsteuervorwegausgleich) und zu 64 Prozent der Summe der kommunalen Einnahmen. Dies bedingt, dass Länder mit finanzschwachen oder verschuldeten Städten und Gemeinden in der Regel auf höhere Finanzspritzen aus dem Länderfinanzausgleich hoffen dürfen. Sind die Steuereinnahmen überdurchschnittlich gewachsen, wird ein Selbstbehalt abgezogen. Aus diesen Daten ergibt sich die Finanzkraftmesszahl. Diese wird wiederum mit der Ausgleichsmesszahl verglichen. Dieser Faktor soll darstellen, welche Einnahmen ein Land hätte, wenn seine Einnahmen den durchschnittlichen Einnahmen der Länder pro Einwohner entsprechen würden.

Im Anschluss wird dieser Faktor mit der Einwohnerzahl des betreffenden Bundeslandes multipliziert. Die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen genießen hier einen Sonderstatus: Weil angenommen wird, dass ihre Ballungs- und Verwaltungskosten höher sind, zählt jeder Einwohner das 1,35-Fache – sie werden gewissermaßen veredelt. Ähnliches gilt für dünner besiedelte Bundesländer wie Mecklenburg-Vorpommern (1,05), Brandenburg (1,03) und Sachsen-Anhalt (1,02).

Im nächsten Rechenschritt werden Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl gegenübergestellt: Ist die Ausgleichsmesszahl kleiner als die Finanzkraftmesszahl, gehört das Land zu den Geberländern und muss Ausgleichsbeiträge in das System zahlen. Ist das Umgekehrte der Fall, zählt das Land zu den Nehmerländern und bekommt Zuweisungen aus dem Länderfinanzausgleich.

4. Bundesergänzungszuweisungen. Die vierte und letzte Stufe des Systems bewegt sich wieder in vertikaler Linie. Der Bund kann an dieser Stelle Finanzmittel aus dem Bundeshaushalt gewähren – um den akuten Finanzbedarf oder politische Sonderkosten zu decken. Dazu zählen gegenwärtig teilungsbedingte Sonderlasten der ostdeutschen Länder und Berlin (Teil des Solidarpakts II) oder auch Sonderlasten durch strukturelle Arbeitslosigkeit.


Fußnoten

1.
Zit. nach: Wenke Börnsen, Länderfinanzausgleich: Zahlmeister gegen die Kirchenmäuse, 17.7.2012, http://www.tagesschau.de/inland/laenderfinanzausgleich130~mobil.html« (14.2.2013).
2.
Vgl. Michael Brandt et al., Genug bezahlt in den Länderfinanzausgleich. Bayern und Hessen wollen das Bundesverfassungsgericht anrufen, 4.2.2013: http://www.dradio.de/dlf/sendungen/hintergrundpolitik/2000268« (18.2.2013).
3.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (BMF) (Hrsg.), Vorläufige Abrechnung des Länderfinanzausgleichs für das Jahr 2012, 17.1.2013: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderfinanzausgleich/Vorlaeufige-Abrechnung-des%20Laenderfinanzausgleichs-fuer-das-Jahr-2012.pdf?__blob=publicationFile&v=1« (30.1.2013).
4.
Wolfgang Renzsch, Länderfinanzausgleich, in: Historisches Lexikon Bayerns, 21.8.2012: http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/artikel/artikel_46162« (30.1.2013).
5.
Vgl. BMF (Hrsg.), Der bundesstaatliche Finanzausgleich, 17.1.2013: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderfinanzausgleich/Der-bundesstaatliche-Finanzausgleich-.pdf?__blob=publicationFile&v=1« (30.1.2013).
6.
Vgl. Constanze Hacke, Steuern und Finanzen, Informationen zur politischen Bildung 288/2012, S. 7.
7.
Eine weitere Ausnahme bildet die Körperschaftsteuer. Unterhält ein Unternehmen in mehreren Bundesländern Betriebsstätten, werden die Einnahmen aus dieser Steuerart nach dem Betriebsstättenprinzip gesplittet.
8.
Bis zu 97 Prozent des Länderdurchschnitts werden zu 95 Prozent geschlossen. Die verbleibenden drei Prozentpunkte bis zum Länderdurchschnitt werden mit einem degressiven Auffüllungssatz, der von 95 auf 60 Prozent sinkt, ergänzt. Vgl. Sächsisches Staatsministerium der Finanzen (Hrsg.), System des Länderfinanzausgleichs der Bundesrepublik Deutschland: http://www.finanzen.sachsen.de/956.html« (30.1.2013).
9.
Vgl. BMF (Anm. 3).
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Autor: Constanze Hacke für bpb.de
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