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Steuern und Handlungsfähigkeit in Deutschland und Europa


27.2.2013
Dieser Beitrag hatte im Laufe seiner Entstehungsgeschichte mindestens drei verschiedene Einleitungen. Sie alle sind meinem Unbehagen angesichts aktueller Schlagzeilen, die Europa betreffen, zum Opfer gefallen. Denn keinesfalls möchte dieser Beitrag Europaskeptikern Vorschub leisten, nach dem Motto "Man muss die Entscheidungsmacht unseres Landes stärken, selbst wenn dies jene von Europa begrenzt".[1] Auch möchte ich keine Position bestärken, die Europas "Weg in die Depression"[2] forciert. Wie aber könnte eine Einleitung, die sich mit Steuern befasst, Europaskepsis verstärken? Zum Beispiel so: "Steuern: Kommission verklagt Deutschland beim Europäischen Gerichtshof wegen diskriminierender Steuervorschriften für stille Reserven" oder auch "Steuern: Kommission verklagt Deutschland wegen diskriminierender Erbschaftsteuerbestimmungen".[3] Wahrscheinlich würde man denken: "Was macht die da, die Kommission? Steuern gehören zum Kernbestand nationaler staatlicher Souveränität." Unter Umständen würden die folgenden Absätze kaum mehr Beachtung finden: In denen ich zu erläutern versuche, dass die EU-Kommission das sehr wohl darf, dass dies angesichts des europäischen Binnenmarktes auch folgerichtig ist, dass es aber durchaus realpolitische Alternativen zur konkreten Form gibt, wie sich Europa steuerpolitisch entwickelt – und dass die Bürgerinnen und Bürger Europas sich darum kümmern und die "Egal-Stimmung"[4] überwinden sollten.

Warum darf die EU-Kommission ihre Mitgliedstaaten in Steuerfragen verklagen? Die europäische Integration begann bereits in den 1960er Jahren unter ökonomischen Vorzeichen. Waren und Dienstleistungen, Kapital, Unternehmen und Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten sollten Grenzen möglichst ungehindert passieren dürfen. Damals jedoch galt es zunächst, im Rahmen der regionalen Wirtschaftsintegration die Mobilität der Waren über steuerpolitische Maßnahmen zu unterstützen, denn "der freie Warenverkehr war nun einmal schon viel weiter hergestellt als das freie Niederlassungsrecht und der freie Kapitalverkehr", so der damalige Leiter der Generaldirektion Steuern.[5] Insofern richtete sich das vorrangige Interesse der europäischen Mitgliedstaaten bezüglich der steuerpolitischen Vereinheitlichung auf den diskriminierungsfreien Warenhandel, das heißt produktbezogene Steuern: die Mehrwertsteuer, die speziellen Verbrauchsteuern und die Kapitalverkehrsteuern, die heute europäisch nahezu angeglichen sind.

Aber auch schon in den 1960er Jahren sollte die grenzüberschreitende Mobilität von Unternehmen und Kapital nicht durch eine doppelte Besteuerung behindert werden. Die europäischen Harmonisierungsmaßnahmen galten insbesondere diesem Ziel. Eine deutliche Dynamisierung dieses Ziels brachte seit Ende der 1990er Jahre die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH). Beide Entwicklungen trugen dazu bei, dass einzelstaatliche steuerliche Gesetzesmaßnahmen, die darauf gerichtet waren, Steuervermeidungsstrategien der Unternehmen einzudämmen, nahezu unmöglich wurden. Dies war und ist der Nebeneffekt von Niederlassungsfreiheit und freiem Kapitalverkehr. Die Mitgliedstaaten reagierten hierauf aber nicht mit Kooperation. Das heißt: Die Steuern, die nicht bewusst in ihrer Gestaltungshoheit verlagert wurden, wurden und werden im europäischen Steuerwettbewerb geschliffen – ebenfalls mit Folgen für die nationale Steuersouveränität.[6]

Mehrwertsteuer. "In dieser Legislaturperiode wird es keine Initiative in Sachen Mehrwertsteuer geben", so Regierungssprecher Steffen Seibert auf der Regierungspressekonferenz am 4. Januar 2013.[7] Vorausgegangen war eine Frage, die sich auf den Koalitionsvertrag von CDU/CSU und FDP bezog, wonach der Katalog der ermäßigten Mehrwertsteuersätze bis zur Bundestagswahl 2013 überarbeitet werden sollte. Nun klingt das so, als könne der Bundestag als Gesetzgeber autonom darüber entscheiden, für welches Produkt und welche Dienstleistung welcher Steuersatz gelten soll. Dies ist aber mitnichten so: Weder wäre es möglich einen Null-Prozent-Steuersatz für Kinderkleidung einzuführen, wie es Angela Merkel noch im Wahlkampf 2005 gefordert hatte, noch könnte der Bundestag einen Luxussteuersatz für teure Autos beschließen, wie Joschka Fischer damals einwarf. Die Mitgliedstaaten können nicht autonom darüber entscheiden, für welche Produktgruppen welcher Steuersatz erhoben wird. Diese sind im europäischen Recht genau definiert. Der Mehrwertsteuer-Normalsatz muss mindestens 15 Prozent betragen. Daneben darf es einen, und nur einen, ermäßigten Satz für genau definierte Gegenstände und Dienstleistungen kultureller oder sozialer Art von mindestens fünf Prozent geben – in Deutschland liegt dieser ermäßigte Mehrwertsteuersatz bei sieben Prozent. Entscheiden kann der Bundestag also nur noch über die Höhe des Normalsatzes oberhalb von 15 Prozent, und welche nach europäischem Recht möglichen ermäßigten Sachverhalte er zum ermäßigten oder vollen Satz besteuern will. Dass die Bundesregierung heute auf eine Reform noch in dieser Legislaturperiode verzichtet, hat auch damit zu tun, dass die EU-Kommission das System derzeit einer Überprüfung unterzieht – und europäisches Recht hat Vorrang.

Die Vereinheitlichung der Mehrwertsteuer begann bereits 1967 mit dem Beschluss, europaweit zum 1. Januar 1970 ein einheitliches System einzuführen. Fünf der damals sechs Mitgliedsländer mussten daraufhin ihre Steuersysteme weitreichend verändern – worüber in den jeweiligen nationalen Öffentlichkeiten breit debattiert und gestritten wurde. Der Abbau von Zöllen im gemeinsamen Markt sollte nicht durch andere Maßnahmen ersetzt werden, die den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft behindern könnten. Es wurde ein Modell entwickelt, das den steuerlichen Ausgleich an den Grenzen der Mitgliedstaaten ermöglichte. Die Aufhebung der Grenzkontrollen im Rahmen des Binnenmarktprojektes zum 1. Januar 1993 machte schließlich ein neues Modell nötig, denn rund 80 Prozent der Kontrollen an den Grenzen galten zu der Zeit Steuertatbeständen. Nach langen Verhandlungen einigten sich die Staaten darauf, den Grenzausgleich dem Prinzip nach schlicht ins Binnenland zu verlegen. Exporte und Importe werden seither bei den örtlichen Finanzverwaltungen bearbeitet. Überwacht wird dieses Verfahren durch ein innergemeinschaftliches Kontrollverfahren, wonach jedes umsatzsteuerpflichtige Unternehmen eine eigene Identifikationsnummer erhält und die Liste seiner grenzüberschreitenden Transaktionen regelmäßig beim Finanzamt vorlegen muss.

Dieses Verfahren bietet die Grundlage dafür, dass die Nationalstaaten oberhalb des Mindestsatzes eigene Steuersätze festlegen können und es nicht zu einem Wettbewerb unter ihnen kommt. Denn würde ein Produkt mit einem niedrigeren Steuersatz importiert, hätte es durch seinen niedrigeren Preis einen Wettbewerbsvorteil, der in der Folge den Druck erhöhen würde, die Steuersätze im Zielland des Imports ebenfalls zu senken. Nun ist das derzeitige Modell durch seine Möglichkeit des Vorsteuerabzuges durchaus betrugsanfällig. Aber auch diese Frage ist europäisch zu lösen – die Mitgliedstaaten haben hier keine autonomen Kompetenzen mehr.

Verbrauchsteuern. Ähnlich vorstrukturiert sind die speziellen Verbrauchsteuern. Unter dem Druck der Vollendung des Binnenmarktes und der immanenten Notwendigkeit, Wettbewerbsverzerrungen für Unternehmen mindestens deutlich zu begrenzen, haben sich die europäischen Mitgliedstaaten 1992 auf eine weitgehende Vereinheitlichung der Verbrauchsteuern verständigt. Die Steuersysteme und -strukturen wurden angeglichen, Mindeststeuersätze – je nach Produktgruppe – beschlossen. So wurden die Regierungsvertreter auf der oben zitierten Pressekonferenz auch nach der Tabaksteuer gefragt – nach Veränderungen, die der Bundestag aber ebenfalls nicht autonom beschließen könnte. Die europäische Regulierung reicht auch hier bis ins Detail. Zum Beispiel dürfen Hülsenzigaretten nicht nach dem niedrigeren Steuersatz besteuert werden, der für Feinschnitttabak für Selbstgedrehte gilt. Eine solche Regelung musste in Deutschland nach einem EuGH-Urteil 2006 zurückgenommen werden – sie war nicht vereinbar mit dem europäischen Recht.

Aber auch andere – kleinere – Verbrauchsteuern sind betroffen, denn Steuern dürfen grundsätzlich weder den europäisch normierten Steuern ähnlich sein, noch in irgendeiner Weise potenziell grenzwirksam werden, was in der Folge des Beschlusses 1992 zu der Abschaffung ganzer Steuerarten in den Mitgliedstaaten führte. Heute muss jede neue Verbrauchsteuer der Kommission zur Prüfung vorgelegt werden: so beispielsweise auch die 2004 in Deutschland als Lenkungssteuer neu eingeführte Steuer auf "Alcopops".

Kapitalverkehrsteuern. "EU-Finanzminister segnen Anti-Zocker-Steuer ab", so oder ähnlich war es in den Wirtschaftsteilen nahezu aller Zeitungen vom 23. Januar 2013 zu lesen. Elf Mitgliedstaaten haben sich von den übrigen europäischen Mitgliedstaaten im Wege der "Verstärkten Zusammenarbeit" dazu autorisieren lassen, die Finanztransaktionssteuer (FTT) einführen zu dürfen. Die Frage stellt sich auch hier: Hätte es Deutschland schnuppe sein können, was die anderen machen, und hätte der Gesetzgeber juristisch autonom eine FTT einführen können? Es wäre mindestens auf das Kleingedruckte angekommen, das von der EU-Kommission geprüft worden wäre.

Denn bereits im Jahr 1969 haben die europäischen Mitgliedstaaten beschlossen, dass die Gesellschaftsteuer die im Rahmen des Europarechts einzige zulässige Steuer auf wesentliche Teile des Kapitalverkehrs sein dürfe. Seit 2008 allerdings ist auch sie ein Auslaufmodell, denn die indirekten Steuern auf die Ansammlung von Kapital, das heißt die Gesellschaftsteuer (Steuer auf die Einbringungen in Gesellschaften), die Wertpapiersteuer und die Steuer auf Umstrukturierungen, seien die Ursache von Diskriminierungen, Doppelbesteuerungen und Unterschiedlichkeiten, die den freien Kapitalverkehr in der EU behinderten. Dasselbe gelte für andere indirekte Steuern mit denselben Merkmalen wie die Kapitalsteuer. Seit 1985 stand es den Mitgliedstaaten frei, die normierte Gesellschaftsteuer zu erheben (elf tun dies partiell heute noch) – oder sie wahlweise ganz abzuschaffen. Von dieser Möglichkeit hat auch Deutschland bereits im Finanzmarktförderungsgesetz des Jahres 1990 Gebrauch gemacht, zur "Beseitigung des Wettbewerbsnachteils der deutschen Finanzmärkte".[8]


Fußnoten

1.
Laut einer Umfrage der "Le Monde" im Januar 2013 stimmten rund 65 Prozent der befragten Franzosen dieser Aussage zu. Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 26.1.2013.
2.
Interview mit Martin Schulz in: FAZ vom 19.1.2013.
3.
Die Europäische Kommission führt derzeit elf Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland, Belgien ist mit 19 Verfahren Spitzenreiter. Vgl. http://www.ec.europa.eu/taxation_customs/common/infringements/infringement_cases/bycountry/index_de.htm« (25.1.2013).
4.
M. Schulz (Anm. 2).
5.
Pieter VerLoren van Themaat, Die Steuerharmonisierung in der EWG, in: Der Betrieb, (1966) 22, S. 834–840.
6.
Vgl. ausführlicher: Susanne Uhl, Die Transformation nationaler Steuersysteme in der Europäischen Union, Frankfurt/M.–New York 2008; Philipp Genschel/Markus Jachtenfuchs, How the European Union Constraints the State, in: European Journal of Political Research, 50 (2010) 3, S. 293–314.
7.
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferen-zen/2013/01/2013-01-04-regpk.html« (10.1.2013).
8.
Finanzmarktförderungsgesetz vom 22.2.1990, BGBl I, S. 266.
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Autor: Susanne Uhl für bpb.de
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