Skulptur "Non-Violence" des schwedischen Künstlers Carl Fredrik Reuterswärd vor dem Gebäude der Vereinten Nationen in New York.
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Schutzverantwortung und humanitäre Intervention


2.9.2013
Der NATO-Einsatz gegen das Gaddafi-Regime 2011 war der erste Krieg, der politisch weithin mit dem Prinzip der "Schutzverantwortung" (Responsibility to Protect, R2P) gerechtfertigt wurde. Nach diesem Prinzip hat die internationale Staatengemeinschaft zwar nicht rechtlich, jedoch moralisch eine subsidiäre Verantwortung, massenhafte Menschenrechtsverletzungen notfalls auch mit militärischer Gewalt zu verhindern, wenn die Regierung des betreffenden Landes ihrer Schutzverantwortung gegenüber den eigenen Bürgerinnen und Bürgern nicht gerecht wird.

Zwar ist die R2P-Diskussion eine Fortsetzung der Debatte um die "humanitäre Intervention"[1], sofern es um den harten Kern der Problematik geht – die Frage eines militärischen Eingreifens. Doch das R2P-Prinzip hat den Diskurs über den humanitär motivierten Einsatz militärischer Gewalt verändert: Im Falle schwerster Menschenrechtsverletzungen ist nicht mehr eine Intervention begründungspflichtig, sondern der Verzicht darauf. Die Berufung auf R2P begünstigt somit tendenziell einen Moralismus, der die Dilemmata humanitär begründeter Kriege eher ignoriert, statt sie in ihrer Vielschichtigkeit ethisch zu reflektieren. Notwendig ist indes eine politisch-ethische Bewertung, die dem komplexen Problem eines menschenrechtlich begründeten Einsatzes militärischer Gewalt gerecht wird.

Schutzverantwortung als normatives Prinzip



Selten hat ein Begriff so schnell Eingang in das politische, ethische und völkerrechtliche Vokabular gefunden wie jener der "Schutzverantwortung". Wahlweise ist dabei von einem Konzept, einem Prinzip, einer Norm oder einer Doktrin die Rede – schon diese schillernde Konnotation verweist auf unterschiedliche Deutungen. Die den Begriff ursprünglich propagierende International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) verstand R2P als Prinzip, Regierungen sprechen meist von einem Konzept, und in der akademischen Literatur wird R2P oft als eine (entstehende) Norm bezeichnet.[2] Zu unterscheiden ist zwischen der breiten Konzeption von R2P, die der ICISS-Bericht aus dem Jahr 2001 (R2P 2001) vorstellt, und der engen, wie sie das Abschlussdokument des VN-Weltgipfels von 2005 enthält (R2P 2005).[3]

Als die ICISS ihre Arbeit 2001 aufnahm, stand dahinter die Absicht, der Debatte um die humanitäre Intervention nach den Erfahrungen in Ruanda und auf dem Balkan einen neuen diskursiven Rahmen zu geben.[4] Mit der Einrichtung dieser Kommission hatte die kanadische Regierung das Anliegen des damaligen Generalsekretärs der Vereinten Nationen (VN) Kofi Annan aufgegriffen, einen Konsens in der Frage menschenrechtlich begründeter Militärinterventionen zu schaffen. Der Begriff "humanitäre Intervention" wurde bewusst nicht mehr benutzt. Stattdessen verwendet der Kommissionsbericht die Begriffe "Intervention" und "militärische Intervention". Damit wurden die Vorbehalte berücksichtigt, die humanitäre Organisationen der ursprünglichen Bezeichnung entgegenbrachten – sie sahen darin eine Etikettierung militärischer Gewalt, in der bereits eine positive Konnotation mitschwingt.

Inhaltlich machte sich die Kommission eine Neuinterpretation des Souveränitätsbegriffs zu eigen – Souveränität wurde nicht mehr als Kontrolle verstanden, sondern als Verantwortlichkeit. Die Schutzverantwortung teilt sich zwar in drei Dimensionen auf: Prävention, Reaktion und Wiederaufbau. Im Mittelpunkt des Berichts steht jedoch der harte Kern der militärischen Interventionsproblematik. In extremen Fällen sei, so die These, ein militärisches Eingreifen gefordert, wenn nationale Regierungen ihrer Schutzverantwortung nicht gerecht werden. Zum einen gilt dies dann, wenn ein Verlust an Menschenleben in großem Ausmaß zu beklagen ist oder droht, ob durch staatliches Handeln oder staatliches Schutzversagen; zum anderen in Fällen "ethnischer Säuberungen" großen Ausmaßes.[5]

Die Schutzverantwortung in dem Sinne, wie sie unter dem Dach der VN Zustimmung erfahren hat, ist in einigen Punkten enger gefasst. Das Abschlussdokument des Gipfeltreffens 2005 spricht von der Verantwortung, Bevölkerungen vor Genozid, Kriegsverbrechen, "ethnischer Säuberung" und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen. R2P 2005 enthält somit eine Liste spezifischer Fälle von Verbrechen. Der internationalen Gemeinschaft, vertreten durch die VN, fällt eine subsidiäre Rolle zu, wenn nationale Regierungen ihrer Schutzverantwortung offenkundig nicht nachkommen. Dies umfasst im konkreten Fall auch den Einsatz von Zwangsmitteln nach Kapitel sieben der VN-Charta, falls sich friedliche Mittel als unangemessen erweisen.[6]

Bei R2P 2005 ist, wenn es um Zwangsmittel geht, allerdings nicht von "Verantwortung" die Rede, sondern von "Bereitschaft". Von einer Interventionspflicht wird nicht gesprochen.[7] R2P 2005 enthält des Weiteren keinen ausdrücklichen Verweis auf das dritte Element von R2P 2001: die Verantwortung für den Wiederaufbau. Auch benennt dieses Dokument keine Kriterien für eine legitime Intervention, wie sie bei R2P 2001 zu finden sind: Dazu gehören ein gerechtfertigter Grund, rechte Absicht, Ultima Ratio, Proportionalität und vernünftige Erfolgsaussichten. All diese 2001 genannten Merkmale entstammen der Bellum-iustum-Tradition, an die während der 1990er Jahre in der Debatte um die "humanitäre Intervention" angeknüpft wurde.

Nach einhelligem Verständnis ist das Prinzip der Schutzverantwortung, genauer die militärische Interventionskomponente, jedoch noch keine völkerrechtlich verpflichtende Norm.[8] In wesentlichen Punkten spiegelt das Prinzip Verpflichtungen im menschenrechtlichen Bereich wider. Eine Vielzahl von Menschenrechtsnormen hat das Verständnis legitimer staatlicher Gewalt verändert – und damit das Verständnis von Souveränität. Gewisse menschenrechtliche Grundnormen – Recht auf Leben, Verbot von Folter und Sklaverei, Verbot der Diskriminierung – gehören völkerrechtlich zum ius cogens, zum zwingenden Recht, das keine Abweichungen erlaubt. Sie sind zugleich Erga-omnes-Verpflichtungen, Pflichten also, deren Einhaltung nicht nur einem bestimmten anderen Rechtssubjekt geschuldet ist, sondern der gesamten Staatengemeinschaft und anderen Völkerrechtssubjekten. Daraus ergibt sich ein Eingriffsrecht bei Verletzung fundamentaler Menschenrechte.[9]

Zum ius cogens gehört allerdings auch das Gewaltverbot, von dem die individuelle und kollektive Verteidigung nach Artikel 51 der VN-Charta ausgenommen ist. Aufgrund des Gewaltverbots ist eine militärische Intervention nur dann unzweideutig erlaubt, wenn der VN-Sicherheitsrat eine Bedrohung des internationalen Friedens konstatiert und Zwangsmaßnahmen nach Kapitel sieben autorisiert.

Der eigentlich innovative Kern des Schutzverantwortungsprinzips, die Interventionspflicht, ist keine bindende Rechtsnorm. Dafür mangelt es dem Prinzip an wesentlichen Voraussetzungen, darunter insbesondere Allgemeingültigkeit, Klarheit, Konsistenz und vor allem auch an einer entsprechenden Rechtspraxis.[10] Staaten wollen sich nicht rechtlich zu einer Intervention verpflichten lassen. Völkerrechtlich hat R2P keine signifikanten Folgen, es bleibt vor allem ein politisch-moralisches Konzept.[11] Im Kern geht es dabei um einen Bewusstseinswandel, um die Schaffung "einer reflexhaften internationalen Reaktion, dass massenhafte Verbrechen, die stattfinden oder bevorstehen, alle und nicht niemanden etwas angehen".[12]

Im R2P-Diskurs hat die alte Idee der humanitären Intervention ihre neue Ausprägung gewonnen. Doch umfasst die Schutzverantwortung weit mehr; denn die militärische Intervention ist nur ein Element der – um den gegenwärtigen VN-Jargon zu benutzen – dritten Säule von R2P, der zeitnahen und entschlossenen Reaktion.[13] Insofern haben die Verfechter des R2P-Prinzips recht, wenn sie gegenüber Kritik darauf verweisen, es gehe nicht nur um militärische Interventionen. Was unter Prävention und Wiederaufbau diskutiert wird, fasst im Wesentlichen zusammen, womit die VN und andere Organisationen bereits in den 1990er Jahren intensiv beschäftigt waren und weiterhin beschäftigt sind. Insofern trifft die Einschätzung zu, R2P sei in vielem "alter Wein in neuen Schläuchen".[14]

Doch der "neue Schlauch" der Moralisierung hat deutliche Auswirkungen auf den internationalen Diskurs, die nicht zu unterschätzen sind. R2P hat die Parameter der internationalen Debatte verändert.[15] Scheitern Prävention und Diplomatie, dann wird, wie die Fälle Libyen und Syrien zeigen, R2P zum Argument all jener, die nach einer Intervention rufen. In der deutschen Debatte behaupteten Befürworter der NATO-geführten Libyen-Mission, externes Eingreifen zur Verhinderung massiver Gräueltaten sei eine moralische Pflicht gewesen, der sich die Bundesrepublik entzogen habe.[16] Staaten können sich sehr wohl aus moralischen Gründen der angeblichen Pflicht zur militärischen Intervention entziehen. Das Moralverständnis, das R2P zugrunde liegt, kann keinen Monopolanspruch auf ethisch begründetes Handeln erheben.[17] Denn die Probleme, die mit einer humanitär ausgerichteten Militärintervention einhergehen, sind so groß, dass im Einzelfall eine "Vielzahl normativer Erwägungen" zu berücksichtigen und abzuwägen ist.[18]


Fußnoten

1.
Eine "humanitäre Intervention" ist eine militärische Intervention in einem Land ohne Zustimmung der jeweiligen Regierung oder gegen ihren Widerstand mit dem erklärten Ziel, massiven Menschenrechtsverletzungen Einhalt zu gebieten. Vgl. Stefan Oeter, Humanitäre Intervention und Gewaltverbot, in: Hauke Brunkhorst (Hrsg.), Einmischung erwünscht?, Frankfurt/M. 1998, S. 37.
2.
Vgl. Alex J. Bellamy, Responsibility to Protect, Cambridge 2009, S. 4–7; Gareth Evans, The Responsibility to Protect, Washington, DC 2008.
3.
Vgl. Hugh Breakey, The Responsibility to Protect and the Protection of Civilians in Armed Conflicts, Griffith University, Mai 2011, S. 31–37.
4.
Vgl. A.J. Bellamy (Anm. 2), S. 41f.
5.
Vgl. ICISS (ed.), The Responsibility to Protect, Ottawa 2001.
6.
Vgl. UN A/60/L.1, S. 31.
7.
Vgl. Diana Amneus, Responsibility to Protect, in: Global Society, 26 (2012) 2, S. 246ff.
8.
Vgl. Noha Shawki, Responsibility to Protect: The Evolution of an International Norm, in: Global Responsibility to Protect, 3 (2011), S. 172–196.
9.
Vgl. Matthias Pape, Humanitäre Intervention, Baden-Baden 1997, S. 64–67; Juliane Kokott, Der Schutz der Menschenrechte im Völkerrecht, in: Hauke Brunkhorst et al. (Hrsg.), Recht auf Menschenrechte, Frankfurt/M. 1999, S. 182f.
10.
Vgl. Jutta Brunnée/Stephen J. Toope, The Responsibility to Protect and the Use of Force, in: Global Responsibility to Protect, 2 (2010), S. 191–212; Christian Schaller, Die völkerrechtliche Dimension der "Responsibility to Protect", SWP-Aktuell 56/2008.
11.
Vgl. Mehrdad Payandeh, With Great Power Comes Great Responsibility?, in: The Yale Journal of International Law, 35 (2010), S. 469–516.
12.
The New York Times vom 11.3.2012.
13.
Als erste Säule wird die Schutzverantwortung des Staates bezeichnet, als zweite die internationale Unterstützung und das capacity building. Vgl. UN A/63/677.
14.
Vgl. Alan J. Kuperman, R2P: Catchy Name for a Fading Norm, in: Ethnopolitics, 10 (2011) 1, S. 125–128.
15.
Vgl. Paul D. Williams/Alex J. Bellamy, Principles, Politics, and Prudence, in: Global Governance, 18 (2012), S. 287.
16.
Vgl. Harald Müller, Ein Desaster: Deutschland und der Fall Libyen, HSFK Standpunkte 2/2011.
17.
Vgl. Aidan Hehir, The Responsibility to Protect, Houndsmills 2012, S. 137f.
18.
Christine Chwaszcza, Moral Responsibility and Global Justice, Baden-Baden 2007, S. 133.
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