1-Euro-Münze

12.9.2013 | Von:
Michael Kilchling

Strategien zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität – Beispiel Strafrecht

Die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität beherrscht die (rechts-)politische Agenda in Deutschland seit den späten 1980er Jahren. Zwar hat sich die mediale Aufmerksamkeit – und in deren Fahrwasser auch die der Politik – nach dem 11. September 2011 verschoben und konzentriert sich seither primär auf die Prävention und Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Dennoch erscheinen die speziell auf den Terrorismus ausgerichteten Verschärfungen des Straf- und Strafprozessrechts im direkten Vergleich als eher punktuelle Eingriffe. Der Schwerpunkt der Änderungen nach "9/11" lag eindeutig im Polizeirecht, dem Aufenthalts- und Ausländerrecht und anderen verwaltungsrechtlichen Materien. Hingegen waren und sind es bis heute die Initiativen gegen die Organisierte Kriminalität (OK), die das deutsche Straf- und Strafprozessrecht besonders nachhaltig verändert haben. Infolge der extremen Seltenheit terroristischer Vorfälle beziehen sich auch Maßnahmen, deren Notwendigkeit mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus und der OK gerechtfertigt wird, in der Praxis vor allem auf den letzteren Kriminalitätsbereich. Hinzu kommt, dass die Berufung auf vermeintliche Erfordernisse im Anti-Terror-Kampf mitunter auch als politisches Rechtfertigungsmuster herhalten muss, in Wahrheit aber andere Deliktsbereiche wie die OK im Fokus hat. Und umgekehrt können für Ermittlungen bei Terrorismus auch viele der Instrumente nutzbar gemacht werden, die im Laufe der 1990er Jahre mit einem expliziten Fokus auf die OK implementiert worden sind. Der Rekurs auf das Geldwäschekontrollregime zur Eindämmung von Terrorismusfinanzierung ist hierfür ein besonders augenfälliges Beispiel.

Die charakteristischen Merkmale der OK[1] haben neue Bekämpfungskonzepte entstehen lassen, die nicht nur zum Teil grundlegende Veränderungen des Straf- und vor allem des Strafprozessrechts mit sich gebracht, sondern – national wie europaweit – auch das Gesamtgefüge der Zuständigkeiten in der Polizei – und sogar in der Gesetzgebungshoheit verändert haben. Diese Veränderungen sind Konsequenz und Antwort auf den Charakter der OK als Transaktionskriminalität, als profitorientierte, als verdeckte und arbeitsteilig angelegte sowie als transnational agierende Kriminalität.

Auch auf europäischer und internationaler Ebene prägt die OK die rechtspolitische Agenda. Eine Vielzahl internationaler Abkommen bestimmt die nationale (Straf-)Rechtspolitik nicht unwesentlich. Und für Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union ist der gesetzgeberische Handlungsspielraum noch weiter eingeschränkt. Denn mit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages ist die primäre Gesetzgebungskompetenz für die OK auf die Europäische Union übergegangen; sie ist jetzt eine der Kernmaterien des Unionsstrafrechts.[2] Dem Bundesgesetzgeber bleibt lediglich noch ein gewisser – gesetzestechnischer – Gestaltungsspielraum bei der inhaltlich zwingenden Umsetzung des EU-Rechts.[3] Schon zuvor hatte die EU die Anti-OK-Politik konsequent als Aktionsfeld für die Erweiterung ihrer Kompetenzen besetzt. Ein Beispiel hierfür ist die Umwandlung der Empfehlungen internationaler Fachgremien wie der Financial Action Task Force (FATF) in umsetzungspflichtiges EU-Recht. Dies ist zum einen schon deshalb problematisch, weil solche Empfehlungen eigentlich keinen Rechtscharakter haben und daher internationalrechtlich unverbindlich sind, zum anderen aber auch deshalb, weil die von der OECD eingesetzte FATF wie auch andere zwischenstaatliche Expertengremien keine demokratische Legitimation hat. Die verschiedenen Elemente der Geldwäschebekämpfung, die sich international zu der wichtigsten und kontrollintensivsten Komponente bei der Bekämpfung der OK entwickelt hat, stelle ich im Weiteren noch ausführlicher dar und konzentriere mich dabei auf das deutsche Recht und die deutsche Praxis.[4]

Erweitertes Strafrecht

Neue Deliktsformen schlagen sich gemeinhin zunächst in Anpassungen der Tatbestände im Strafgesetzbuch nieder. Dies war bei der OK von Anfang an anders. Über den traditionellen Organisationstatbestand hinaus, der die Unterstützung oder Beteiligung an einer kriminellen Organisation unter Strafe stellt (§129 StGB), gibt es in Deutschland keine allgemeine Strafnorm "OK". Dies ist nicht verwunderlich in Anbetracht der Vielgestaltigkeit der Phänomene, die sich zudem in verschieden Kategorien der Primärkriminalität, die der unmittelbaren Gewinnerzielung dient, und der Sekundär- beziehungsweise Begleitkriminalität (Korruption, Geldwäsche sowie die interne und externe Gewaltausübung) unterteilen lassen.[5] Diese werden im Wesentlichen durch die allgemeinen Straftatbestände abgedeckt, wobei die organisierte Begehungsweise mit den traditionellen Qualifikationsformen der "Gewerbs-" beziehungsweise "Bandenmäßigkeit" erfasst wird. Darüber hinaus ist die organisierte Begehungsweise im deutschen Recht, anders als mitunter im Ausland, weder eine eigene Rechtsfigur noch ein genereller Strafschärfungsgrund.

Sichtbarster Ausdruck der Anpassung des strafrechtlichen Normenbestandes auf die OK war die Kriminalisierung der Geldwäsche und damit zusammenhängend die Neuordnung der bereits existierenden Normen zur Vermögensabschöpfung. Damit wird die klassische Konzeption strafrechtlicher Intervention, die auf personale Abschreckung zugeschnitten ist, um einen konsequent ökonomisch beziehungsweise betriebswirtschaftlich orientierten Ansatz erweitert, der auf kriminologischen Rational-choice-Theorien basiert. Ziel ist der möglichst effektive Entzug der illegalen Profite. Damit soll zum einen die Triebfeder der OK, nämlich ihre Profitgier, neutralisiert werden. Wolfgang Hetzer hat dieses ins Unmäßige gesteigerte Profitstreben sehr prägnant als Raison d’Être der OK bezeichnet.[6] Zum anderen soll das Betriebskapital für weitere illegale Aktivitäten der Organisationen entzogen werden. Im Hinblick auf das präventive Potenzial erscheint der Zugriff auf die Gewinne sogar zielführender als die "klassische" strafrechtliche Reaktion, die sich in der Regel auf die temporäre Inhaftierung einzelner Beteiligter beschränkt, die jederzeit ersetzbar sind.

Die Umsetzung dieses Konzeptes bedeutete freilich eine Abkehr vom traditionellen Verständnis des heute als Geldwäsche definierten Handelns als nicht selbstständig strafbare Nachtat. Überhaupt passt dieser internationale Straftatbestand, der eine amerikanische Erfindung der 1980er Jahre ist, eigentlich nicht in das Gefüge der Vermögensstraftaten im StGB. Darüber hinaus besteht weder Klarheit über das Rechtsgut der Norm, noch lässt sich die zum Teil eklatante Diskrepanz zwischen der Strafandrohung des Geldwäsche-Straftatbestands §261 StGB und dem Strafrahmen in seinem Umfeld erklären. Um nämlich §261 in den Katalog der Anlassstraftaten für die Telekommunikations- und akustische Wohnraumüberwachung aufnehmen zu können, hat man im Zuge des 1998er-Reformpakets zur Änderung von Art. 13 GG (Unverletzlichkeit der Wohnung) die Mindeststrafandrohung auf drei Monate Freiheitsstrafe angehoben;[7] lediglich bei der leichtfertigen Geldwäsche (§261 Abs. 5 StGB) ist seither noch Geldstrafe vorgesehen. Hingegen ist bei der Mehrzahl der Geldwäsche-Vortaten stets auch eine Geldstrafe möglich. Dass der nachfolgende Umgang mit deliktisch erworbenem Vermögen – und dazu zählt nach der weiten deutschen Definition bereits der bloße Besitz – einen höheren Unrechtsgehalt haben soll als dessen krimineller Erwerb, ist nur schwer erklärbar. Die Geldwäsche ist letztlich ein artifizielles, technisches Delikt. Kriminalstrategischer Ansatzpunkt ist die Sekundärkriminalität, mit deren Verfolgung implizit auch die Primärkriminalität verhindert werden soll. Für diese Strategie hat man in den USA die Metapher "Al Capone-Prinzip" kreiert: Alfonso Capone konnte nie wegen Mordes oder anderer Kapitalverbrechen verurteilt werden, wohl aber wegen Steuerhinterziehung; heute würde man ihm sicherlich wegen Geldwäsche den Prozess machen.

Um die illegal erworbenen beziehungsweise gewaschenen Vermögenswerte auch einziehen zu können, bedarf es ferner effektiver Regeln zur Vermögensabschöpfung. Sie bilden neben der Strafnorm zur Geldwäsche die zweite Komponente der vermögensorientierten Doppelstrategie. Eigentlich unterlag deliktisch erworbenes Vermögen in Deutschland schon immer dem staatlichen Zugriff (Verfall und Einziehung, §§73ff. StGB); es ist, wie das Bundesverfassungsgericht schon in den 1960er Jahren entschieden hat,[8] kein schutzwürdiges Eigentum im Sinne von Art. 14 GG. Obwohl vom Gesetz zwingend ausgestaltet, kam der Verfall in der Gerichtspraxis dennoch fast nie zur Anwendung. Daher wurden die Vorschriften durch das OrgKG 1992 umgestaltet. Wichtigste Änderung war die Umstellung vom Netto- auf das Bruttoprinzip. Kriminelle sollten das Kostenrisiko tragen und Aufwendungen für ihre häufig sehr aufwendige Logistik nicht (mehr) in Abzug bringen können. Weitere wichtige Elemente sind der Wertersatzverfall (§73a StGB), der den direkten Zugriff auf legale Vermögenswerte ermöglicht, wenn die ursprünglichen deliktischen Erträge verschoben wurden oder aus anderen Gründen nicht auffindbar sind, sowie der erweiterte Verfall (§73d StGB), mit dessen Hilfe in OK-Fällen auch Profite aus anderen, aktuell nicht angeklagten Taten eingezogen werden können. Schließlich setzt die effektive Durchsetzung dieser Maßnahmen eine möglichst zeitnahe vorläufige Sicherung der verdächtigen Vermögenswerte voraus. Dies ist im Strafprozessrecht geregelt, das im Zentrum der rechtspolitischen Aktivitäten zur besseren Bekämpfung der OK steht.

Fußnoten

1.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Klaus von Lampe (Anm. d. Red.).
2.
Vgl. Art. 83 Abs. 1 AEUV.
3.
Die Kontroversen um die Umsetzung der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikations-Verkehrsdaten vermitteln erste Erfahrungen mit dem mit der Kompetenzverlagerung einhergehenden Verlust der politischen Gestaltungsfähigkeit des nationalen Gesetzgebers. Siehe Richtlinie 2006/24/EG vom 15.3.2006, ABl. L 105/54.
4.
Der Schwerpunkt der Darstellung liegt dabei nicht so sehr auf der Vielzahl der einzelnen Gesetze oder Maßnahmen. Exemplarisch sei lediglich auf einige wegweisende Gesetzeswerke wie das OrgKG 1992 (Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Erscheinungsformen der Organisierten Kriminalität), das Verbrechensbekämpfungsgesetz 1994, das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität 1998, das Geldwäschegesetz 1993, das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung der Geldwäsche 2002 sowie das Geldwäschebekämpfungsergänzungsgesetz 2008 verwiesen. Das Interesse gilt vielmehr den großen strategischen Linien und den daraus resultierenden langfristigen Veränderungen.
5.
Vgl. Michael Kilchling, Organisierte Kriminalität, in: Brockhaus online, http://www.brockhaus-enzyklopaedie.de« (4.9.2013).
6.
Vgl. Wolfgang Hetzer, Finanzbehörden im Kampf gegen Geldwäsche und organisierte Kriminalität, in: Juristische Rundschau, 74 (1999) 4, S. 141–148.
7.
Vgl. BT-Drucks. 13/9661, S. 6.
8.
Vgl. BVerfG, 2 BvL 14/62 vom 12.12.1967, BVerfGE 22, S. 387.
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Autor: Michael Kilchling für bpb.de
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