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Kommunaler Umgang mit Menschen ohne Papiere


11.11.2013
Migration wird in Kommunen[1] zumeist unter dem Aspekt von Integration diskutiert, kommunale Migrationspolitik entsprechend als Integrationspolitik verstanden. Auf kommunaler Ebene haben Ansätze und Konzepte zur Integrationsarbeit und -förderung derzeit Hochkonjunktur. Wissen über unterschiedliche Integrationsprozesse wird wichtiger, um Programme und Unterstützungsangebote spezifisch zuschneiden und einer heterogenen Stadtbevölkerung gerechter werden zu können. Irreguläre Migrantinnen und Migranten[2] blieben dabei bislang eher unbeachtet. Kommunale und städtische Akteure vermieden es oftmals, die zumindest in Ansätzen bekannte Situation von Menschen ohne Papiere öffentlich zu thematisieren: Wenn Kinder nicht in die Schule gehen, Menschen unter unwürdigen Bedingungen wohnen und Kranke nicht medizinisch versorgt werden, ist es aus der Perspektive kommunaler Verwaltungen strategisch sinnvoller, darüber zu schweigen, um sich nicht normativ angereicherten Anklagen von Nichtregierungsorganisationen (NRO) zu den sozialen Problemlagen dieser Personengruppen auszusetzen.

Aber auch Beratungsstellen und andere Unterstützungsorganisationen, die mit Menschen ohne Papiere arbeiten, haben lange Zeit die aufenthaltsrechtliche Situation ihrer Klientel verschwiegen, um sich nicht strafrechtlich angreifbar zu machen. Erst mit Änderung der Verwaltungsvorschriften im Jahr 2009 wurde klargestellt, dass Personen, die im Rahmen ihrer beruflichen oder ehrenamtlichen Aufgaben irregulären Migrantinnen und Migranten Hilfestellung bieten, den Tatbestand der Beihilfe zum unerlaubten Aufenthalt nicht erfüllen.[3]

Eine breitere öffentliche Wahrnehmung der Situation von Menschen ohne Papiere wurde vor allem durch kirchliche und zivilgesellschaftliche Initiativen sowie Austausch- und Diskussionsprozesse auf kommunaler Ebene erreicht. Denn gerade "vor Ort" ist die Situation unmittelbar sicht- und erfahrbar. Menschen ohne Papiere stellen eine bedeutende Größe insbesondere in Großstädten dar;[4] ihre Situation unterscheidet sich nach außen hin nicht von der anderer Bewohner einer Stadt: Sie gehen arbeiten, haben eine Wohnung, versuchen, ihren Kindern einen Kindergarten- oder Schulbesuch zu ermöglichen und im Krankheitsfall Zugang zu medizinischer Versorgung zu erhalten. Nur die Bedingungen, unter denen sie dies tun, sind andere: Sie arbeiten ohne aufenthalts- und arbeitsrechtliche Absicherung zumeist in privaten Haushalten als Haushalts- und Reinigungshilfe, als Kinderbetreuerinnen, Gärtner oder Renovierungsarbeiter, aber auch in der Gastronomie, auf Baustellen oder in der Prostitution.[5]

Viele wohnen teilweise unter schwierigen Bedingungen, in überbelegten und veralteten Räumlichkeiten, und sehen sich Vermietern oftmals schutzlos ausgeliefert. Sie setzen sich bei einer möglichen Aufdeckung durch die Ordnungsbehörden der Gefahr einer Abschiebung oder Ausweisung aus und werden in mancher Hinsicht ihrer rechtsvermittelten Konfliktfähigkeit beraubt – was sie in der Folge besonders erpressbar machen kann, insbesondere auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt.[6] Denn viele irreguläre Arbeitnehmer gehen davon aus, dass sie sich gegen Übergriffe durch den Arbeitgeber nicht zur Wehr setzen können. Sicherlich ist dies auch durchaus schwierig, und es ist nicht auszuschließen, dass im Zuge eines Verfahrens der Aufenthaltsstatus aktenkundig wird. In der Vergangenheit hat es jedoch mehrere Fälle gegeben, in denen Ausländer ohne Aufenthaltsstatus erfolgreich klagten.[7] Die EU legte zudem fest, dass der Staat nicht nur die Beschäftigung irregulärer Migranten bekämpfen muss, sondern auch sicherzustellen hat, dass sie ausstehende Löhne vom Arbeitgeber einfordern können.[8]

Zugang zu ärztlicher Versorgung erhalten die Betroffenen aufgrund fehlender gesetzlicher und zu teurer privater Krankenversicherungen über ein "Parallelsystem": In vielen Großstädten bieten NRO (wie die Malteser Migranten Medizin und die MediNetze) offene, anonyme und kostenlose Sprechstunden an und vermitteln an Fachärzte weiter. Schwangerschaft und Geburt, chronische und schwere Erkrankungen sowie Unfälle und schwere Verletzungen stellen die Menschen jedoch vor existenzielle Herausforderungen. Neben den finanziellen Kosten befürchten sie insbesondere, dass regelmäßige Arztbesuche oder auch Krankenhausaufenthalte zur Aufdeckung ihrer Irregularität und damit zur Abschiebung führen könnten.[9]

Im Hinblick auf einen möglichen Schulbesuch hat es im Jahr 2011 eine wesentliche Veränderung gegeben. So sind Schulen nun nicht mehr dazu verpflichtet, der Ausländerbehörde zu melden, sollte ein irregulärer Aufenthalt eines Schulkindes bekannt werden. Bundesweit gibt es keine gesetzlich geregelte Schulpflicht für Kinder ohne gültige Aufenthaltspapiere, entprechend unterschiedlich sind (landes-)rechtliche Auslegung sowie kommunale Anmeldeverfahren für Schulbesuche. Datenabgleiche zwischen öffentlichen Stellen im Zuge von Anmeldeverfahren oder Schulausflüge, bei denen der vermeintlich sichere Raum der Schule verlassen wird, werden so zu einem unkalkulierbaren Risiko für die ganze Familie.

Anfang der 2000er Jahre lagen in München und Köln Stadtratsbeschlüsse zum Verfassen von Studien und zur Erarbeitung von Verbesserungsvorschlägen für die Lebensbedingungen illegalisierter Migranten vor. Sie stützten sich meist auf die Initiative von Arbeitsgruppen bestehend aus Vertretern freier Träger und der Kommune. Bedeutung erhielt das Thema irreguläre Migration durch die lokale Vernetzung und Unterstützung auf Seiten der NRO und freien Träger, die sich auch in den lokalen Medien widerspiegelte. In vielen Kommunen kam es durch solche Entwicklungen zu einem Perspektivwechsel, der kommunalpolitisch weniger die ordnungspolitische, sondern die soziale und humanitäre Dimension irregulärer Migration in den Vordergrund rückte. In anderen Städten haben freie Träger oder auch einzelne Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler die Erstellung solcher Studien selbstständig veranlasst. Ziel war es nicht nur, die Lebenssituation der Menschen in den einzelnen Städten zu dokumentieren, sondern auch Hilfebedarfe zu ermitteln und in Zusammenarbeit mit wichtigen Akteuren Lösungen vor allem im Gesundheits- und Bildungsbereich zu finden.

Studien und Untersuchungen zeichneten konkrete Bilder alltäglicher Problemlagen, über die in vielen kommunalen Behörden schon längst "hinter vorgehaltener Hand" diskutiert wurde: wenn in Beratungsstellen Familien vorstellig werden, deren Kinder nicht zur Schule gehen, wenn in Krankenhäusern Notfälle oder schwangere Frauen eingeliefert werden, deren Behandlung nicht finanziell abgesichert ist, wenn in den anonymen und kostenlosen Sprechstunden lokaler Initiativen zur ärztlichen Versorgung die Anzahl der Patientinnen und Patienten die Kapazitätsgrenzen des dort tätigen ehrenamtlichen Personals übersteigt oder wenn irreguläre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sich Übergriffen oder sozialer Erpressung durch Arbeitgeber ausgesetzt sehen. Mit der Wahrnehmung solcher Phänomene hat die Lebenssituation irregulärer Migrantinnen und Migranten an Bedeutung und Relevanz für die Stadtpolitik zugenommen. In den politischen Verwaltungen gründeten sich in einigen Kommunen Arbeitsgremien unter Mitwirkung unterschiedlicher lokaler Akteure, die sich die Erarbeitung kommunaler Handlungsstrategien vor dem Hintergrund der individuellen lokalen Strukturen zum Ziel gesetzt haben.

Kommunale Handlungsmöglichkeiten



In der sozialwissenschaftlichen Migrationsforschung wie in der medialen Öffentlichkeit werden Integrationsprozesse zumeist ausschließlich für Menschen mit Migrationshintergrund, verschiedenen Aufenthaltstiteln und ethnischen Zugehörigkeiten diskutiert. Außerhalb dieser traditionell verankerten "Status- und Ethnizitätsfixiertheit" kann Integration aber auch für Menschen ohne Papiere als ein Prozess beschrieben werden, der aufzeigt, "in welchem Ausmaß es ihnen gelingt, an den für die Lebensführung bedeutsamen gesellschaftlichen Bereichen teilzunehmen, also Zugang zu Arbeit, Erziehung und Ausbildung, Wohnung, Gesundheit, Recht, Politik, Massenmedien und Religion zu finden".[10] Irreguläre Migrantinnen und Migranten nehmen teil, indem sie arbeiten, ihre Kinder in den Kindergarten bringen, Miete zahlen und Dinge des täglichen Lebens einkaufen; das heißt, einen irgendwie beschreibbaren Prozess der Integration – zumindest in den Bereichen Arbeit, Wohnen, Gesundheit und Bildung – durchlaufen alle. Aufgrund ihrer rechtlichen "Statuslosigkeit" und damit scheinbaren Exklusionsuniversalität (der generelle Ausschluss aus allen für die Lebensführung wichtigen Bereichen) sind sie für kommunalpolitische Strukturen besonders relevant.

Die Möglichkeiten einer kommunalen Politik, die darauf abzielt, die Lebens- und Arbeitsbedingungen ihrer Bürgerinnen und Bürger mit Migrationshintergrund zu gestalten, dürfen dabei jedoch weder über- noch unterschätzt werden. Vielfach sind die Bedingungen durch nationale und globale Entwicklungen geprägt, die sich der Reichweite lokaler Politik entziehen. Die Aufhebung von Übermittlungspflichten oder die Gestaltung von Arbeitsbedingungen informaler Arbeitsverhältnisse sind politische und rechtliche Entwicklungen, die ausschließlich auf nationalstaatlicher oder europäischer Ebene verortet sind. Gleichzeitig kann jedoch auch auf bundespolitischer Ebene ein gewisses Widerstreben konstatiert werden, wichtige humanitäre und menschenrechtliche Problemlagen gesetzlich zu regeln: Die bundesweite Schulpflicht von Kindern ohne Papiere oder eine gesicherte medizinische Versorgung sind beispielsweise Bereiche, in denen Rechtslagen ungeklärt sind und dadurch soziale Problemlagen entstehen, die "vor Ort" enormen Handlungsdruck erzeugen.

Andererseits können über kommunale Arbeitsgruppen und lokale Initiativen Zeichen gesetzt und Lösungen erarbeitet werden, die tiefer in kommunalen politischen Strukturen verankert sind. Damit übernehmen Kommunen hinsichtlich der Ermöglichung von Teilnahmechancen für Menschen ohne Papiere eine wichtige Moderations- und Koordinationsfunktion der landes- und bundespolitisch initiierten Integrationspolitiken. Sie können zwar nicht über die rechtlichen Rahmenbedingungen der Vergabe von Aufenthaltstiteln entscheiden oder allgemeine Rechte bezüglich des Schulbesuchs oder des Arbeitsmarktzugangs einführen. Aber sie haben die Möglichkeit, die so gesetzte Integrationspolitik mit den ihnen zur Verfügung stehenden Maßnahmen auszugestalten. Dafür sind unter anderem konzeptionelle Fähigkeiten im Umgang mit sehr unterschiedlichen Zielgruppen, wie Vertreterinnen und Vertretern aus Politik und Verwaltungsstrukturen, Kooperationspartnerinnen und -partnern aus heterogenen Praxisfeldern sowie den Medien, erforderlich. Verschiedene Akteure müssen für unterschiedliche Kooperationsnetzwerke gewonnen und in ihrer Arbeit unterstützt werden.[11] Gelingt dies, so entsteht ein Spielraum auf kommunaler Ebene, der ein bedeutsames Potenzial zur Moderation von Integrationsprozessen freisetzt. Im Bereich der irregulären Migration führte das dazu, dass einige Städte sich seit mehreren Jahren eine aktive Integrationspolitik für Menschen ohne Papiere auf die Fahnen geschrieben haben und diese als beispielhaft nach außen kommunizieren. Lokale Integrationspolitik wird somit auch in Bezug auf diese Personengruppe gerade aus humanitärer und menschenrechtlicher Sicht wichtiger.


Fußnoten

1.
Stadt, Gemeinde und Kommune werden im Folgenden synonym verwendet und bezeichnen den Organisationsverbund, der im politischen System als die Gebietskörperschaft "Gemeinde" definiert ist.
2.
Im Folgenden werden die Begriffe irreguläre Migrantinnen und Migranten sowie Menschen ohne (gültige Aufenthalts-)Papiere synonym für die Gruppe von Personen verwendet, die sich ohne erforderlichen Aufenthaltstitel auf dem Bundesgebiet aufhalten. Die Termini sagen jedoch nichts über die aufenthaltsrechtlichen "Karrieren" der Gruppen aus. Sie erstrecken sich von einer illegalen Einreise und anschließendem irregulären Aufenthalt über den Verbleib im Land nach Ablauf eines regulären Aufenthaltsstatus (wie etwa als Tourist) bis hin zu einem jahrelangen Aufenthalt mit Duldungsstatus und einem "Abtauchen" in die Illegalität aufgrund staatlicher Abschiebungsandrohungen.
3.
Zuvor galt die Strafbarkeit einer Beihilfehandlung nach §95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG i.V.m. §27 StGB (Beihilfe zum unerlaubten Aufenthalt).
4.
Vgl. Jörg Alt, Illegal in Deutschland, Karlsruhe 1999; Philip Anderson, Menschen in der Illegalität in München, München 2003; Wolfgang Krieger/Andrea Bode, Lebenslage "illegal", Karlsruhe 2006; Michael Bommes/Maren Wilmes, Menschen ohne Papiere in Köln, Köln 2007; MediNetz Bremen (Hrsg.), Gesundheitsversorgung von papierlosen Menschen in Bremen, Bremen 2008; Diakonie Hamburg (Hrsg.), Leben ohne Papiere, Hamburg 2009.
5.
Vgl. Diakonie (Anm. 4), S. 178f.; M. Bommes/M. Wilmes (Anm. 4), S. 39f.
6.
Vgl. Michael Bommes, Illegale Migration in der modernen Gesellschaft, in: Jörg Alt/ders. (Hrsg.), Illegalität, Wiesbaden 2006.
7.
Vgl. ebd.
8.
Vgl. Richtlinie 2009/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 über Mindeststandards für Sanktionen und Maßnahmen gegen Arbeitgeber, die Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen, ABl. L 168 vom 30.6.2009.
9.
Wobei mit den Änderungen der Verwaltungsvorschrift im Jahr 2009 (Anm. 3) auch das Verwaltungspersonal von Krankenhäusern von der Übermittlungspflicht (nach §87 (2) AufenthG) ausgenommen wurde.
10.
Vgl. Michael Bommes, Die Rolle der Kommunen in der bundesdeutschen Migrations- und Integrationspolitik, in: Frank Gesemann (Hrsg.), Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft, Wiesbaden 2009, S. 91.
11.
Vgl. Gari Pavkovic, Von Stückwerk zur Gesamtstrategie, in: Michael Bommes/Marianne Krüger-Potratz (Hrsg.), Migrationsreport 2008, Frankfurt/M. 2008, S. 49–76.
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Autor: Maren Wilmes für bpb.de
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