Arbeiter montieren Spielzeugautos auf der Produktionslinie der Da Lang Wealthwise Plastic Factory in Dongguan in China.
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Zur Architektur des Welthandels


19.12.2013
In der Architektur des Welthandels kam es in den vergangenen Dekaden zu größeren tektonischen Verschiebungen: Bezogen auf die Summe der importierten und exportierten Güterwerte hat China den USA den Rang als größte Handelsnation abgelaufen.[1] Die einst als neues Fundament des Welthandels gefeierte Welthandelsorganisation (WTO) hat seit über einem Jahrzehnt keine politischen Resultate mehr vorweisen können. Einerseits ist von einer Krise des multilateralen Handelssystems die Rede, andererseits von einer immer intensiveren "tiefen Integration" zwischen Volkswirtschaften und einem vermehrten Auftreten neuer regionaler Freihandelsabkommen. Der vorliegende Artikel beleuchtet die Architektur des Welthandels und aktuelle Verschiebungen in gebotener Kürze. Dabei geht es auch um die Frage, welche politischen Implikationen diese Verschiebungen, vor allem die in diesem Kontext schon vor Jahren konstatierte "neue Macht des Südens", im Welthandel aufweisen.[2]

Das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) prägte die Entwicklung multilateraler Handelspolitik lange Zeit maßgeblich. 1948 gegründet, verfolgten die GATT-Akteure eine zunächst klassische Liberalisierungsagenda, die auf der Idee der Nutzung komparativer Kostenvorteile basierte, das heißt entlang mehrerer Verhandlungsrunden eine Senkung von Einfuhrzöllen und Abschaffung von Importquoten anstrebte. Mit der Tokio-Runde und der Uruguay-Runde begann in den 1980er Jahren der Übergang zu einer neoliberalen Handelspolitik, in deren Mittelpunkt die Beseitigung nicht-tarifärer Handelshemmnisse und die weltweite Harmonisierung wirtschafts- und handelsrechtlicher Bestimmungen standen. Als solche wurden Aspekte wie geistige Eigentumsrechte, der grenzüberschreitende Handel mit Dienstleistungen sowie das öffentliche Beschaffungswesen identifiziert.

Mit dem Marrakesch Agreement wurde der vertragliche Rahmen für die am 1. Januar 1995 gegründete WTO geschaffen. Ziel der WTO ist der Freihandel. Grundlegendes Prinzip ist die Nicht-Diskriminierung, das "level playing field", das alle am Welthandel beteiligten Akteure gleich behandelt. Dies hat natürlich die Konsequenz, dass der Schutz global nicht wettbewerbsfähiger einheimischer Sektoren gegenüber der globalen Konkurrenz nicht gern gesehen beziehungsweise sogar verboten wird.

Der vertragliche Rahmen bestand aus einem umfassenden Mandat, das weit über die Inhalte des GATT hinausging und die WTO zur Hüterin weiterer Verträge erklärte: Die Trade-Related Investment Measures (TRIMS) befassen sich mit der Liberalisierung von Investitionsbedingungen, das heißt der Beseitigung aller protektionistischen Maßnahmen, mit denen Staaten eigenständige Bedingungen, etwa hinsichtlich der Niederlassung von Unternehmen, der Besteuerung, der Beschäftigung einheimischen Personals, des Technologietransfers oder der Verwendung lokaler Zwischenprodukte, stellen können. Das General Agreement on Trade in Services (GATS) regelt die Liberalisierung des Handels mit Dienstleistungen und strebt die wechselseitige Öffnung der unterschiedlichen Dienstleistungssektoren (wie etwa Telekommunikation, Wasserversorgung, Transportwesen, Gesundheitswesen) an. Die Harmonisierung geistiger Eigentumsrechte, das heißt die Schaffung weltweit gültiger und gleicher Standards für das Urheberrecht und die Einführung eines umfassenden Patentrechts, das auch Patente auf Pflanzenteile und genetisch veränderte Pflanzen- oder Tierzüchtungen einschließt, wird durch das Abkommen über Trade-Related Intellectual Property Rights (TRIPS) geregelt.

Bei den ersten beiden WTO-Ministerkonferenzen in Singapur (1996) und Genf (1998) zeigte sich bereits das Konfliktpotenzial dieser universal gefassten Agenda. Die "Singapur Themen", das heißt die vier Themen öffentliches Beschaffungswesen, Zollabfertigung, Investitionsbedingungen sowie Wettbewerbsbedingungen, sollten auf Vorschlag der Europäischen Union Teil der gemeinsamen Verhandlungsagenda in der künftigen Verhandlungsrunde werden. Dies hätte bedeutet, dass auch Entwicklungsländer in diesen Bereichen Liberalisierungsverpflichtungen zu erfüllen hätten, was auf großen Protest stieß, der sich auch bei den nachfolgenden Ministerkonferenzen artikulierte. Parallel zur Gründungsphase der WTO formierten sich globalisierungskritische Bewegungen. Einerseits politisierten sie das im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) verhandelte Modell eines multilateralen Abkommens über Investitionen und konnten es so verhindern. Andererseits kritisierten sie die neoliberale Handelsagenda der WTO scharf. Ein Kulminationspunkt war die Ministerkonferenz 1999 in Seattle. Der repressive Umgang mit den Protesten in Seattle verdeutlichte die ablehnende Haltung der Regierungen gegenüber alternativen Modellen für den globalen Handel.

Doha-Runde: Agenda und Krise



Die 2001 eröffnete Doha-Runde der WTO strebte eine umfassende Liberalisierungsstrategie an, die durch einige eher kosmetische Zugeständnisse für ärmere Länder verbrämt wurde, aber stark von der Agenda der EU und der USA geprägt war[3] – und die bis 2005 abgeschlossen sein sollte. Sie umfasst ein breites Bündel handelspolitischer Maßnahmen.

Ziele der Doha-Runde

  • Wechselseitige Zollsenkung und Marktöffnung für Agrar- und Industrieprodukte
  • Abbau von Agrarsubventionen (einerseits Exportsubventionen, andererseits Direktzahlungen, die zu Überproduktion und Preisverfall führen)
  • Wechselseitige Marktöffnung für Dienstleistungen
  • Umsetzung des TRIPS-Abkommens in nationales Recht
Zentrale Konflikte
  • Konflikt zwischen EU und USA über Abschaffung von Agrarsubventionen
  • Konflikt um die "Singapur Themen"
  • Konflikte zwischen G20 und EU/USA über verbesserten Marktzugang für Produkte aus Schwellen- und Entwicklungsländern und über die Abschaffung von Agrar(export)subventionen
  • Schutz einheimischer Märkte und infant industries in Entwicklungsländern und least developed countries (LDCs)


Im Verlauf der Doha-Runde blieb insbesondere die Ministerkonferenz von Cancún 2003 aufgrund der sich immer markanter abzeichnenden handelspolitischen Fronten und der neuen Akteurskonstellation in Erinnerung. Schon in der Vorbereitung wurde erkennbar, dass Schwellenländer unter Führung von Brasilien, China und Indien eine stabile Koalition aufbauten, welche die Interessendivergenzen von USA und EU ausnutzte und sich als Fürsprecher für die Problemlagen von Entwicklungsländern mit (zunächst) großer Glaubwürdigkeit inszenierte. Die verhandlungstheoretische Strategie der WTO G20 lässt sich als issue-based [4] beschreiben. Die Forderung der EU, über die "Singapur Themen" nun auch in den allgemeinen Verhandlungen zu sprechen, löste breiten Protest aus und führte letztendlich zum Abbruch der Verhandlungen. Auch die Ministerkonferenz in Hongkong 2005 ging weitgehend ergebnislos zu Ende. Hongkong wurde begleitet von zahlreichen Aktionen und Demonstrationen südkoreanischer Bauern sowie Protesten gegen Biopiraterie, sodass eine breite Aneignung des Verhandlungsortes durch kritische zivilgesellschaftliche Akteure stattfand. Nach Hongkong prägte Ernüchterung auf Seiten derer, die auf eine multilaterale Handelspolitik gehofft hatten, die politische Lage. Verschiedene Versuche – zuletzt im Juli 2008 –, die Verhandlungen wieder aufzunehmen oder im Rahmen der G8-Gipfel (beziehungsweise der um Schwellenländer erweiterten G-20[5]) Differenzen vorab informell "am Kamin" zu klären, blieben erfolglos. Die Parole "no deal better than a bad deal" erwies sich in dieser Situation zumindest für die least developed countries (LDCs) als sinnvollere Option. Der Übergang zu bilateralen Handelsstrategien relativierte dies jedoch teilweise, da nicht-politisierte, durch hohe Divergenzen in der Verhandlungskapazität geprägte Politikarenen (wie etwa die Verhandlungen zu Economic Partnership Agreements (EPAs)) es für LDCs schwer machten, eigene Interessen erfolgreich zu artikulieren. Die WTO-Ministerkonferenzen in Genf 2009 und 2011 verliefen erfolglos.

Insgesamt ist das Scheitern der Doha-Runde zu einem gewichtigen Teil auf die anhaltende Kritik von Nichtregierungsorganisationen aus dem globalen Norden und dem globalen Süden über die bisherige, ungleich stärker an den Interessen der dominanten Akteure (vor allem der USA und EU) orientierte Architektur der WTO-Abkommen zurückzuführen. Viele Länder des Südens waren nicht mehr bereit, der Agenda des Nordens ohne Zugeständnisse zuzustimmen, während Letzterer auf der Durchsetzung ebendieser Agenda beharrte. Im Mai 2013 wurde nun ein neuer WTO-Generaldirektor gewählt. Mit der Person Roberto Azevêdos setzte sich ein Kandidat durch, der nicht von EU und USA, sondern von Schwellenländern favorisiert worden war.[6]



Fußnoten

1.
Vgl. The Economist Time vom 11.2.2013.
2.
Vgl. Ulrich Brand, Neue Macht der Peripherie, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, (2004) 2, S. 146–149.
3.
Vgl. Aram Ziai, Globale Strukturpolitik? Die Nord-Süd-Politik der BRD und das Dispositiv der Entwicklung im Zeitalter von neoliberaler Globalisierung und neuer Weltordnung, Münster 2007, insb. Kapitel 8.
4.
Im Gegensatz zu einem bloc-based Vorgehen, das heißt Zusammenschlüssen in breiten Staatenblöcken wie der G77. Vgl. Amrita Narlikar, International Trade and Developing Countries: Coalitions in the GATT and WTO, London 2003.
5.
Im Unterschied zur WTO G20, in der seit Cancún 20 Schwellen- und Entwicklungsländer zusammengeschlossen sind, unfasst die G-20 die Staaten der G8, die EU und zwölf weitere Industrie und Schwellenländer.
6.
Vgl. Clara Brandi, WTO-Führungswechsel – Neue Dynamik für Herkules-Herausforderungen?, DIE-Kolumne vom 21.5.2013; Paige McClanahan, Roberto Azevêdo to be named new World Trade Organisation chief, in: The Guardian vom 8.5.2013.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/de/ Autoren: Franziska Müller, Simone Claar, Aram Ziai für bpb.de