Arbeiter montieren Spielzeugautos auf der Produktionslinie der Da Lang Wealthwise Plastic Factory in Dongguan in China.
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Politische Ökonomie des Welthandels – Transformationsprozesse und Machtbeziehungen


19.12.2013
Die Krisen der vergangenen Dekaden haben die öffentliche Aufmerksamkeit wiederholt und vermehrt auf die Finanzmärkte gelenkt. Davor waren die Prozesse der Finanzmarktliberalisierung aufgrund ihres komplexen Charakters, vor allem aber wegen der weniger eindeutigen wirtschaftlichen Implikationen und Verteilungseffekte lange wenig politisiert. Dies kann von den internationalen Handelsbeziehungen nicht behauptet werden. Sie stellen einen seit jeher unmittelbar politischen Gegenstand dar. Der politische Charakter des internationalen Handels resultiert nicht zuletzt daraus, dass durch die Errichtung oder den Abbau von Handelsschranken die relative Wettbewerbsposition der betroffenen Sektoren, Industriezweige und Unternehmen, einschließlich der Beschäftigungskonditionen der Belegschaften, unmittelbar berührt werden.

So überrascht es wenig, dass schon die Klassiker der Politischen Ökonomie darüber gestritten haben, ob, in welchem Maße und unter welchen Bedingungen liberalisierte Außenhandelsbeziehungen die wirtschaftliche Entwicklung und gesellschaftliche Wohlfahrt eines Landes fördern oder bremsen.[1] Auf der einen Seite standen Freihandelstheoretiker wie Adam Smith und David Ricardo, die den Blick auf die wohlfahrtssteigernden Effekte der internationalen Arbeitsteilung richteten. Prägend war dabei vor allem das von Ricardo entwickelte Theorem der komparativen Kostenvorteile. Es empfiehlt selbst für ein Land mit einer bereichsübergreifend nachteiligen Kostenstruktur den internationalen Handel als lohnenswert, wenn es sich auf jene Waren spezialisiert, die vergleichsweise kostengünstiger hergestellt werden können. Auf der anderen Seite wurde das Loblied auf einen ungehinderten grenzüberschreitenden Warenverkehr aus einer merkantilistisch-protektionistischen Perspektive zugleich infrage gestellt. So plädierten Alexander Hamilton oder Friedrich List für eine zumindest vorübergehende staatliche Industriepolitik in Verbindung mit Schutzzöllen, damit rückständige von überlegenen Ökonomien nicht überrollt werden, sondern sich eigenständig industrialisieren und entwickeln können.

In den akademischen Debatten der entwickelten kapitalistischen Länder avancierte die liberale Freihandelslehre über weite Strecken zur tendenziell hegemonialen Weltsicht. Dies ist unter anderem daran erkennbar, dass sich die Analysekonzepte vielfach ausdifferenzierten. So wurde in neoklassischer Perspektive das Theorem der komparativen Kostenvorteile mehrfach fortentwickelt: etwa durch das Heckscher-Ohlin-Theorem, das angesichts einer unterschiedlichen volkswirtschaftlichen Faktor-Ausstattung die Spezialisierung auf arbeits- oder aber kapitalintensive Güter begründet, oder auch das Stolper-Samuelson-Theorem, das sich unter Berücksichtigung veränderter Faktor- und Güterpreise auch für die Verteilungswirkungen der Handelsliberalisierung interessiert. Auch die von John Maynard Keynes vorgebrachte Kritik am neoklassischen Modellplatonismus[2] stellte die Wohlfahrtseffekte liberalisierter Handelsbeziehungen keineswegs grundsätzlich infrage. Keynes verwies nur auf die Notwendigkeit eines aktiven, die liberale Ordnung stabilisierenden geld- und fiskalpolitischen Managements. In den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg folgten die meisten Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in diesem Sinne den Leitlinien eines interventionistischen Liberalismus. Dieser ermöglichte einen insgesamt sehr raschen Abbau der Zölle und ein starkes Wachstum des grenzüberschreitenden Handels, war ansonsten aber von einer politischen Kontrolle der Kapitalmärkte und einer relativ umfassenden wohlfahrtsstaatlichen Regulierung gleichsam umrahmt.

Politökonomische Determinanten der internationalen Handelspolitik



Im Unterschied zur keynesianischen Perspektive fällt es der neoklassischen Außenhandelstheorie grundsätzlich schwer, das Paradox von erfolgreicher Handelsliberalisierung und einer gleichzeitigen umfassenden politischen Regulierung zu begreifen; und selbst die beschleunigt-expansive Liberalisierungsdynamik der vergangenen Jahrzehnte kann eigentlich nur postuliert, nicht aber wirklich erklärt werden. Die analytischen Schwierigkeiten resultieren daraus, dass die wirtschaftlichen Verflechtungen als direkter Ausdruck einer, mehr oder minder natürlichen, marktvermittelten Spezialisierung innerhalb der internationalen Arbeitsteilung betrachtet werden.[3] Dieser Annahme widersprechen bereits die Muster des grenzüberschreitenden Handels. Dieser bezieht sich oft auf gleiche oder ähnliche Produkte und ist daher nicht als inter-, sondern als intraindustriell oder mit Blick auf den hohen Anteil des Intra-Firmen-Handels sogar als unternehmensintern zu charakterisieren.[4] Noch problematischer ist aber, dass die modellimplizite Annahme eines Systems der "reinen Ökonomie" die konstitutive Bedeutung von politischen, institutionellen, sozialen, kulturellen und ideologischen Faktoren nicht zur Kenntnis nimmt und a priori ausklammert. Wenn diese Dimensionen doch berücksichtigt werden, dann zumeist nur als nachgelagerte, den Freihandel stützende und absichernde, oder aber störende und behindernde Faktoren.

Es ist ein Verdienst der seit den 1970er Jahren revitalisierten politökonomischen Diskussion, diese Perspektive problematisiert und die konstitutive Bedeutung gesellschaftlicher Faktoren, also von Institutionen, politischen Allianzen, Konflikten oder auch spezifischen Diskursen und Überzeugungen, in die Diskussion eingebracht zu haben. Nur so wird verständlich, warum und inwiefern sich die Bedingungen, Schwerpunkte und Verlaufsformen der internationalen Handelspolitik in den vergangenen Jahrzehnten verändert haben. Einen wichtigen Einschnitt stellte sicherlich der Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems dar, das heißt des internationalen Systems fester, an das Gold und den US-Dollar gekoppelter Wechselkurse und relativ umfassender Kapitalverkehrskontrollen. In dessen Folge wurde die Freihandelsidee zunehmend offensiver propagiert: zunächst noch in Reaktion auf den "neuen Protektionismus", also im Kampf gegen nicht-tarifäre Handelshemmnisse wie spezifische Produktnormen, Mengenbeschränkungen, Steuern oder Subventionen; dann aber auch im Bestreben, die Liberalisierungsidee auf weitere Bereiche, vor allem auf Dienstleistungen oder die öffentliche Auftragsvergabe, auszudehnen. Die internationale Handelspolitik wird damit zugleich unmittelbar gesellschaftspolitisch relevant, zumal nicht selten von einer "deep trade agenda" und Praktiken einer "behind the border liberalisation" die Rede ist.[5]

Dieser Prozess hin zu einer umfassenden Liberalisierungsagenda verlief keineswegs stetig und gleichförmig, sondern war selbst durch eine Abfolge spezifischer Initiativen geprägt, die ihrerseits auch die gesellschaftlichen wie internationalen Kräfteverhältnisse veränderten. Als eine treibende Kraft der handelspolitischen Globalisierung lassen sich die Transnationalen Konzerne (TNKs) und deren Verbände identifizieren. In dem Maße, wie sich das Operationsfeld der TNKs aus investitions- und absatzstrategischen Erwägungen und Amortisationskalkülen – Innovationen wurden zunehmend kostenintensiv – erweiterte, drängten sie die politischen Entscheidungsträger vermehrt dazu, die noch bestehenden Handelsbarrieren zu beseitigen. In den 1970er und 1980er Jahren galt dies vor allem für die TNKs der alten "Triade", das heißt aus den USA, Westeuropa und Japan. Seit den 1990er Jahren kamen dann mehr und mehr TNKs aus Schwellenländern hinzu, die sich ebenfalls stark internationalisierten.[6] Einige sehen im Management der TNKs den Kern einer transnationalen kapitalistischen Klasse,[7] die in Kooperation mit den politischen Entscheidungsträgern einflussreicher Regierungen und internationaler Organisationen bestrebt ist, den Globalisierungsprozess gemäß den eigenen Vorstellungen zu gestalten.

Auf den ersten Blick sprechen mehrere Entwicklungen dafür, dass diese Anstrengungen erfolgreich gewesen sind. So kristallisierte sich unter dem Einfluss der TNKs seit den 1980er Jahren eine neue Welle der regionalen Integration heraus, in der neue Abkommen – so etwa die Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC, 1989), der Mercado Común del Sur (MERCOSUR, 1991) oder das North American Free Trade Agreement (NAFTA, 1994) – vereinbart und alte Arrangements wie die Europäische Gemeinschaft (EG) oder die Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) transformiert wurden.[8] Angeleitet durch Konzepte eines "offenen Regionalismus" zielte die regionale Integration fortan verstärkt darauf, nach innen wie nach außen tarifäre und nicht-tarifäre Handelshemmnisse abzubauen und die regionalen Wirtschaftsakteure dazu zu befähigen, sich aktiv in die globalisierte Weltökonomie einzubringen. In Übereinstimmung mit dem offenen Regionalismus erhöhten die TNKs zugleich den Druck auf die Regierungen, den globalen handelspolitischen Kontext zu verändern. So wurde das Handelsregime der Nachkriegsjahrzehnte, das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), durch die Uruguay-Runde (1986 bis 1994) in die World Trade Organization (WTO) überführt. Neben klaren Mitgliedschaften und regelmäßigen Ministerkonferenzen ist die WTO auch durch eine autoritative Stärkung des Streitschlichtungsverfahrens gekennzeichnet. Die Zahl der WTO-Mitglieder ist auf inzwischen 159 Staaten (Stand: März 2013) angewachsen, sodass die WTO insgesamt 96 Prozent des Welthandels abdeckt. Zugleich hat sich der handelspolitische Gegenstandsbereich enorm erweitert. Über die Liberalisierung des Warenhandels im Rahmen des GATT hinaus erstrecken sich die Aktivitäten der WTO auch auf die Liberalisierung des Dienstleistungshandels (General Agreement on Trade in Services, GATS), die handelsbezogenen Aspekte geistiger Eigentumsrechte (Trade Related Intellectual Property Rights, TRIPS) und eine Vielzahl spezifischer Abkommen wie das Agreement on Agriculture (AoA) oder Trade-Related Aspects of Investment Measures (TRIMS).

Die letztgenannten Übereinkommen verweisen darauf, dass es in der internationalen Handelspolitik nicht mehr nur um Liberalisierungsfragen, sondern auch um Fragen des Eigentumsschutzes geht. Ungeachtet des Scheiterns des Multilateral Agreement on Investment (MAI), über das innerhalb der OECD verhandelt worden war,[9] sind die investitionsrelevanten Regulierungen für TNKs seit den 1990er Jahren sukzessive verbessert worden.[10] Diese Entwicklung stützte sich auf regionale Integrationsabkommen, die Aktivitäten der WTO, oft aber auch auf bilaterale Handels- und Investitionsabkommen, über die sich viele Entwicklungs- und Schwellenländer verpflichten, ein für die TNKs vorteilhaftes Wirtschafts- und Investitionsklima zu schaffen. In der politökonomischen Diskussion begreifen kritische Autorinnen und Autoren diese Prozesse einer zunehmenden Verrechtlichung und Institutionalisierung als Ausdruck eines "neuen Konstitutionalismus".[11] Dieser beschreibt die Genese einer markt- und wettbewerbszentrierten Form inter- beziehungsweise transnationaler Rechtsstaatlichkeit, die Effizienz, Disziplin und Investorenvertrauen betont, gleichzeitig aber derartige wirtschaftliche Kernfragen einer demokratischen politischen Kontrolle und Einflussnahme tendenziell entzieht.

Der neu-konstitutionalistische Dreiklang aus Marktförderung, Eigentumssicherung und Entdemokratisierung realisierte sich allerdings keineswegs gleichförmig, sondern war vielfach gebrochen und umkämpft. Angesichts des unterschiedlichen Entwicklungsstands der involvierten Ökonomien und der betroffenen Wirtschaftszweige mussten immer wieder oftmals komplizierte Kompromisse ausgehandelt werden; und nicht selten haben die TNKs über inzwischen zahlreiche Foren und Netzwerke der wirtschaftlichen Kooperation – von der OECD über die G7/8 und G20 bis hin zum Weltwirtschaftsforum oder European Services Forum (ESF) – die Kompromissstruktur in ihrem Sinne zu beeinflussen versucht.[12] Wie die jüngeren Entwicklungen zeigen, stießen sie dabei allerdings auch an Grenzen.


Fußnoten

1.
Vgl. Hans-Jürgen Bieling, Internationale Politische Ökonomie. Eine Einführung, Wiesbaden 20112; Theodore H. Cohn, Global Political Economy, New York u.a. 20116, S. 51ff.
2.
Modellplatonismus bezeichnet die Immunisierung abstrakter Modelle gegenüber erfahrungsgesättigten empirischen Einwänden.
3.
Vgl. Benjamin Cohen, The political economy of international trade, in: International Organization, 44 (1990) 2, S. 275.
4.
Vgl. Peter Dicken, Global Shift, Los Angeles u.a. 20116, S. 20f.
5.
Alasdair R. Young/John Peterson, The EU and the new trade politics, in: Journal of European Public Policy, 13 (2006) 6, S. 796; vgl. auch: Hans-Jürgen Bieling, Die Globalisierungs- und Weltordnungspolitik der Europäischen Union, Wiesbaden 2010, S. 135ff.
6.
Vgl. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) (Hrsg.), World Investment Report 2010, New York–Genf 2010, S. 16ff.; P. Dicken (Anm. 4), S. 31ff.
7.
Vgl. Leslie Sklair, The Transnational Capitalist Class, Oxford 2001; William I. Robinson, A Theory of Global Capitalism, Baltimore–London 2004, S. 85ff.
8.
Vgl. Manuela Spindler, Regionalismus im Wandel, Wiesbaden 2005; Rick Fawn, "Regions" and their study, in: Review of International studies, 35 (2009) 1, S. 5–34; H.-J. Bieling (Anm. 1), S. 182ff.
9.
Vgl. William K. Tabb, Economic Governance in the Age of Globalization, New York 2004, S. 398ff.
10.
Vgl. UNCTAD (Anm. 6), S. 77.
11.
Vgl. Stephen Gill, Power and Resistance in the New World Order, New York 2003, S. 131ff.
12.
Vgl. H.-J. Bieling (Anm. 5), S. 126ff.
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Autor: Hans-Jürgen Bieling für bpb.de
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