Die Großskulptur "Der Zauberlehrling" der Künstlergruppe Inges Idee aus Berlin steht am 21.06.2013 in Oberhausen (Nordrhein-Westfalen) auf einer Wiese. Bevor die «Emscherkunst.2013» am 22.06.2013 eröffnet wird, wurden einige Objekte auf dem Areal, das sich von Dinslaken bis Gelsenkirchen erstreckt, vorab der Presse präsentiert.

27.1.2014 | Von:
Thomas Saretzki

Entstehung und Status der Technikfolgenabschätzung

Sucht man nach einer Antwort auf die Frage nach dem Wo und Warum der Anfänge der Technikfolgenabschätzung (TA), stößt man auf sehr spezifische Bedingungen und Bestrebungen zur Reform der Beziehungen zwischen Kongress und Präsident in den USA Ende der 1960er und Anfang der 1970er Jahre. Die Entstehung der TA sowie ihre Verbreitung in anderen Ländern wird aber erst verständlich, wenn man auch den Wandel des gesellschaftlichen und kulturellen Kontextes beachtet, in dem vorhandene Techniken genutzt, neue Technologien entwickelt und nach Meinung ihrer Befürworter auch politisch gefördert werden sollten. Seit den späten 1960er Jahren wuchs in nahezu allen Industriegesellschaften der Zweifel, ob die alte Gleichung noch gilt, der zufolge einfach davon auszugehen ist, dass jeder technische Fortschritt immer auch einen gesellschaftlichen Fortschritt darstellt. Das Schwinden eines "naiven" Fortschrittsglaubens und die Verbreitung einer eher ambivalenten Einstellung zum technischen Fortschritt haben nicht zuletzt mit dem zunehmenden Bewusstsein über die negativen Folgen der Industrialisierung für Natur und Umwelt zu tun.

Anfänge in den USA

Die Vermutung, bei TA könnte es sich um eine besondere Form "typisch deutscher Bedenkenträgerei" handeln, geht fehl; vielmehr wurde das Konzept zuerst in den USA formuliert und institutionalisiert. Am Anfang der Entwicklung steht die Erfahrung vieler Abgeordneter des US-Kongresses, ihrer politischen Verantwortung bei der Meinungs- und Willensbildung über technologiepolitische Programme angesichts des raschen wissenschaftlich-technischen Fortschritts und seiner zunehmenden Folgen für Gesellschaft, Politik und Umwelt nicht (mehr) in dem Maße gewachsen zu sein, wie es die Erwartungen der Öffentlichkeit verlangten. Daraus erwuchs in der zweiten Hälfte der 1960er Jahre die Erkenntnis, dass der Kongress selbst seine Fähigkeiten zu einer technikbezogenen Meinungs- und Willensbildung strukturell verbessern und eine eigene Beratungskapazität aufbauen müsse, um die Machtbalance im Rahmen der checks and balances im US-amerikanischen Regierungssystem zu wahren. Die Erfahrungen, die zu dieser Schlussfolgerung führten, hatten die Abgeordneten Anfang der 1960er Jahre insbesondere in Kontroversen über politische Programme zur Förderung des Luftverkehrs mit Überschallflugzeugen (Supersonic Transport, SST) gemacht. Weitere Streitfragen ergaben sich aus Plänen zur Entwicklung von Raketen- und Raketenabwehrtechnologien in Verbindung mit Verhandlungen über Rüstungsbegrenzungsverträge mit der Sowjetunion. Hinzu kamen Debatten über negative Folgen von neuen oder breiter eingesetzten Technologien für die Umwelt, etwa bei dem geplanten Bau einer Ölpipeline in Alaska.

In diesen technikbezogenen Kontroversen waren die Kongressabgeordneten dem klassischen Bild einer verantwortlichen parlamentarischen Vertretung des ganzen Volkes nicht immer gerecht geworden. Dafür gab es strukturelle Ursachen, die über die genannten Streitfragen selbst hinausreichten. So wuchs die Einsicht, dass der technologische Fortschritt die Bedingungen insgesamt veränderte, unter denen das Parlament seine politische Verantwortung wahrnehmen konnte, was sich auch in klassischen Politikfeldern wie der Haushalts- oder der Außenpolitik zeigte. So hatte etwa im Falle der SST-Debatte die Regierung – unterstützt von einschlägig tätigen Experten – vom Kongress immer wieder Erhöhungen der Fördermittel verlangt, denen die Abgeordneten über viele Jahre wiederholt zugestimmt hatten. Am Ende wurde das Programm aber eingestellt, ohne die ursprünglich angestrebten Ziele zu erreichen – und die Abgeordneten mussten sich fragen lassen, warum sie das nicht früher erkannt hatten.

In diesen Kontroversen verfestigte sich der Eindruck, dass die Abgeordneten in wissenschaftlich-technischen Fragen dem Übergewicht der Exekutive ausgeliefert waren und ihrer Aufgabe der Kontrolle der Regierung nicht mehr gerecht werden konnten. Neben diesem für die Balance im präsidentiellen Regierungssystem der USA spezifischen Problem der Gewaltenteilung machten die Abgeordneten weitere Erfahrungen, die sich bald auch andernorts in parlamentarischen Regierungssystemen einstellten: Wenn die politisch Verantwortlichen versuchten, ausgewiesene Experten zu ihrer Beratung hinzuzuziehen, mussten sie feststellen, dass diese insbesondere bei Fragen der Technikförderung oft nicht ohne Eigeninteressen waren. Auch bei Fragen der Technikregulierung sprachen sie nicht mit einer Stimme, sondern wirkten zerstritten. Die Parlamentarier konnten den Aussagen der Wissenschaftler also nicht ungeprüft Glauben schenken – andernfalls würden sie als Repräsentanten erscheinen, die dem Einfluss von Interessengruppen in technikbezogenen Fragen nichts entgegenzusetzen hatten. Die Legitimation des Parlaments wurde fraglich, wenn es sich bei technikbezogenen Fragen einfach auf Aussagen von Experten berief, die ein eigenes Interesse an den anstehenden Problemen der Technikförderung oder -regulierung hatten.[1]

Karriere eines Konzepts

Die Prägung des Begriffs technology assessment wird dem Vorsitzenden des Unterausschusses für Wissenschaft, Forschung und Entwicklung des Repräsentantenhauses Emilio Daddario zugeschrieben. Dieser hatte 1967 einen ersten Gesetzentwurf in den US-Kongress eingebracht, der darauf zielte, eine Methode bereitzustellen, um Implikationen und Effekte angewandter Forschung und Technologie zu identifizieren, zu bewerten, publik zu machen und zu behandeln.[2] In einem mehrjährigen Diskussionsprozess innerhalb der Ausschüsse des Kongresses und mit den nationalen Akademien für Wissenschaft und Technologie entstand dann das erste systematisch ausgearbeitete TA-Konzept, das im Nachhinein als "klassisch" gilt. Seine Institutionalisierung in Form eines eigenen Office of Technology Assessment (OTA) beim US-Kongress wurde 1972 per Gesetz beschlossen. Die "Grundaufgabe" des OTA sollte es danach sein, "frühzeitig Hinweise auf die wahrscheinlichen nützlichen und negativen Auswirkungen von Technikanwendungen zu geben sowie weitere Informationen, die den Kongreß unterstützen könnten, zu generieren und zu koordinieren."[3]

Was die wissenschaftlich abzusichernde, analytische Seite angeht, so enthielt der Auftrag des OTA zwei Ziele, die das "klassische" TA-Konzept rasch als "Ideal" erscheinen ließen. TA-Analysen sollten möglichst alle relevanten Folgen einer technologischen Anwendung erfassen, in sachlicher Hinsicht also möglichst umfassend angelegt sein (comprehensiveness), und sie sollten dies möglichst frühzeitig tun, in zeitlicher Hinsicht also Wissen über antizipierbare Folgen so früh bereitstellen, dass die handelnden Akteure diese Folgen rechtzeitig erkennen und mit politischen Maßnahmen darauf reagieren können (early warning). In der Praxis zeigte sich aber rasch, dass diese Ziele der Vollständigkeit und Frühwarnung schon im Hinblick auf Umfang, Art und Zeitpunkt der Bereitstellung des angestrebten Folgenwissens schwerlich zu erreichen waren. Jenseits dieser Ansprüche erscheint das "klassische" TA-Konzept aber auch deshalb als keineswegs widerspruchsfreies "Ideal", weil es darüber hinaus von der politischen Seite weitere Anforderungen an die Verwendbarkeit der Ergebnisse und die Verfahren der Herstellung von TA-Analysen enthielt: So sollte TA "entscheidungsorientiert" in dem Sinne sein, dass auf der Basis der Analyse antizipierbarer Folgen und Wirkungszusammenhänge alternative Handlungsoptionen identifiziert und diese wiederum im Hinblick auf ihre möglichen Folgewirkungen vergleichend untersucht werden sollten. Über diese gesetzlich festgelegten Ziele und Vorgaben hinaus ergab sich im Kontext der veränderten politischen Kultur die vielfach auch in den Parlamentsdebatten angesprochene Erwartung, dass betroffene Interessengruppen und die interessierte Öffentlichkeit bei der Analyse und der Bewertung umstrittener Technologien einbezogen werden sollten (Partizipation).[4]

Schließlich waren die Abgeordneten sehr darauf bedacht, dass ihre neue Beratungskapazität zwar das Parlament als Ganzes gegenüber dem Präsidenten stärken sollte, das OTA im Hinblick auf die beiden im Kongress vertretenen Parteien aber überparteilich beziehungsweise "neutral" sein müsse. Das bedeutete nicht nur möglichst weitreichende Transparenz und Nachprüfbarkeit im Hinblick auf alle Aussagen der Berichte, das hieß auch, dass sich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des OTA jeder eigenen Initiative bei der Formulierung von Themen und bei der Bewertung von Optionen enthalten sollten. Ob und in welchem Umfang das OTA dem "klassischen" TA-Konzept in seiner Praxis tatsächlich gerecht geworden ist, in welcher Hinsicht jeweils Abweichungen der TA-Praxis von den Ansprüchen des "Ideals" einer umfassenden, frühzeitigen, entscheidungsorientierten und partizipativen TA-Analyse sowie von der Erwartung einer "neutralen" Politikberatung festzustellen sind und wie diese erklärt werden können, wird von beteiligten Akteuren in der Rückschau und von externen Studien zu Theorie und Praxis der TA am OTA unterschiedlich beurteilt.[5] So gut wie keine Differenzen gibt es aber in der Einschätzung, dass das Modell des OTA im Hinblick auf die angestrebte Arbeitsteilung und Rollenverteilung von Politik und Wissenschaft bei der TA den Aspekten einer instrumentellen Politikberatung von parlamentarischen Auftraggebern und Adressaten institutionell eindeutig Priorität eingeräumt hat: "Das OTA wurde konsequent als eine unter der Regie der Politik stehende dienende wissenschaftliche Einrichtung konzipiert."[6]

Ebenso wie das Konzept selbst wurde auch die Kritik an TA zuerst in den USA formuliert: So äußerten etwa die Sprecher großer US-amerikanischer Industrieunternehmen noch vor den Beschlüssen zur Errichtung des OTA die Befürchtung, technology assessment werde sich vielfach nicht als rationale Bewertung, sondern als Belästigung und Schikanierung von Wissenschaft und Technik (technology harassment), wenn nicht gar als deren Verhaftung (technology arrestment) erweisen.[7] Bedenken gegen die mit TA geforderte Form des Be-Denkens von Technikfolgen und die damit einhergehende grundsätzliche Ablehnung von TA als überflüssig und nutzlos für den technischen Fortschritt oder gar schädlich für die technologische Wettbewerbsfähigkeit hat es früher oder später in fast allen demokratischen Industriestaaten gegeben. Die Kritik hat die Verbreitung der TA-Idee als Grundlage für verantwortungsbewusstes politisches Handeln im Umgang mit Technologien allerdings nicht aufhalten können – auch wenn das OTA selbst 1995 wieder abgeschafft wurde. Bemerkenswerte nationale Unterschiede in Bezug auf TA gab und gibt es weniger bei der grundsätzlichen Begründung und Kritik dieser Idee, sondern eher bei der Frage nach der Interpretation des TA-Konzeptes und seiner praktischen Umsetzung.[8]

Fußnoten

1.
Vgl. Franz Büllingen, Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung beim amerikanischen Kongreß, in: APuZ, (1987), 19–20, S. 26–39.
2.
Vgl. Norman J. Vig/Herbert Paschen, Technology Assessment in Comparative Perspective, in: dies. (Hrsg.), Parliaments and Technology, New York 2000, S. 3f. Daddario wurde 1974 Direktor des Office of Technology Assessment, das schließlich aus seinen Bemühungen um den Aufbau einer eigenen parlamentarischen Beratungskapazität hervorging.
3.
Deutsche Übersetzung zit. nach: Jeffrey Schewitz, Einige Aspekte der Geschichte und der Arbeit des United States Office of Technology Assessment (OTA), in: Thomas Petermann (Hrsg.), Technikfolgenabschätzung als Technikforschung und Politikberatung, Frankfurt/M.–New York 1991, S. 227.
4.
Zum "klassischen" TA-Konzept als "Ideal" vgl. Herbert Paschen/Thomas Petermann, Technikfolgen-Abschätzung. Ein strategisches Rahmenkonzept für die Analyse und Bewertung von Techniken, in: T. Petermann (Anm. 3), S. 26–35; auch die kritische Rekonstruktion von Armin Grunwald, Technikfolgenabschätzung. Eine Einführung, Berlin 2010², S. 87–91.
5.
Vgl. etwa die Darstellung des dritten OTA-Direktors John Gibbons und seiner Mitarbeiterin Holly G. Gwin, Technik und parlamentarische Kontrolle, in: Meinolf Dierkes/Thomas Petermann/Volker von Thienen (Hrsg.), Technik und Parlament, Berlin 1986, S. 239–275; Barry M. Casper, Anspruch und Wirklichkeit der Technikfolgenabschätzung beim US-amerikanischen Kongress, in: ebd., S. 205–237; Gregory C. Kunkle, New Challenge or Past Revisited? The Office of Technology Assessment in Historical Context, in: Technology in Society, 17 (1995), S. 175–196; Bruce Bimber, The Politics of Expertise in Congress. The Rise and Fall of the Office of Technology Assessment, New York 1996.
6.
Thomas Petermann, Technikfolgen-Abschätzung – Konstituierung und Ausdifferenzierung eines Leitbildes, in: Stephan Bröchler/Georg Simonis/Karsten Sundermann (Hrsg.), Handbuch Technikfolgenabschätzung, Bd. 1, Berlin 1999, S. 20.
7.
Vgl. zum Beispiel Leon Green Jr., Technology Assessment or Technology Harassment: The Attacks on Science and Technology, in: Raphael G. Kasper (Hrsg.), Technology Assessment. Understanding the Social Consequences of Technological Applications, New York–London, S. 198f.
8.
Vgl. Rolf Meyer, Eine kurze Geschichte der TA-Konzepte, in: TAB-Brief Nr. 17, Dezember 1999, S. 4–11.
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Autor: Thomas Saretzki für bpb.de
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