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Architektur und Rolle der Nachrichtendienste in Deutschland


25.4.2014
Geheimdienste bezeichnen in den meisten Staaten eigene, von den regulären Polizeibehörden mehr oder weniger verselbstständigte Dienststellen zur Aufklärung und Bekämpfung vergangener oder zukünftiger Bestrebungen gegen Bestand, Sicherheit oder Grundelemente der politischen Ordnung eines Staates. Nachrichtendienste hingegen beschränken sich darauf, solche Bestrebungen aufzuklären, überlassen deren Bekämpfung aber anderen Stellen. Sie sind also ausschließlich auf Beschaffung und Verarbeitung von Informationen gerichtet.

Diese nicht unumstrittene, aber doch weithin akzeptierte Terminologie ist erkennbar darauf gerichtet, die Nachrichtendienste der Bundesrepublik von früheren und ausländischen Geheimdiensten, etwa der Gestapo oder der Stasi, abzugrenzen. Tatsächlich gibt es in den allermeisten Staaten neben den zentralen Säulen der Gewährleistung von Sicherheit – Armee und Polizei – geheim arbeitende Sicherheitsdienste. Sie sind auch regelmäßig von den anderen Sicherheitsbehörden in irgendeiner Form verselbstständigt. Ob und wie sie agieren, hängt von der Grundordnung ab, die sie schützen sollen, also von der bestehenden "Verfassung". Charakteristika der Geheimdienste sind also weniger ihre Ziele, welche zwischen den politischen Systemen stark divergieren, als vielmehr ihre Mittel. Ihre Aufklärungsmaßnahmen sind – im Unterschied zu ihrer Existenz – vielfach geheim. Geheimdienste sind Instrumente – aber wozu?[1] Verschiedene Staaten weisen ihren Diensten unterschiedliche Aufgaben zu. Vergleichend und typübergreifend lassen sich einige Grundelemente feststellen:

1. Trennung nach äußerer und innerer Sicherheit: Auslandsaufklärung unterliegt anderen Perspektiven und Handlungslogiken als Inlandsaufklärung. Da das Militär, jedenfalls in Friedenszeiten, auf das eigene Staatsgebiet begrenzt ist und die meisten Staaten im Ausland bis auf diplomatische Vertretungen kaum offizielle Stellen unterhalten, liegt es nahe, Aufklärung als Konfliktvorbereitung oder -vermeidung geheim, eben durch Geheimdienste, zu betreiben. Im Inland stehen dagegen solche Dienste regelmäßig in Konkurrenz zu anderen Sicherheitsbehörden.

2. Diese Konkurrenz dient aus der Sicht von Regierenden und Regierten der Verhinderung einer übermächtigen Machtkonzentration in der Exekutive durch Zusammenführung von Informationen und Zwangsmitteln bei einzelnen Stellen. Diese kann nicht nur für die Bürger, sondern auch für das politische System bedrohlich werden.

3. Der Gedanke wechselseitiger Kontrolle der Sicherheitsbehörden untereinander: Mehrere konkurrierende Stellen können nicht nur Informationen über potenzielle Gefahren beschaffen, sondern sich auch gegenseitig beobachten und kontrollieren. Dadurch kann Gefahren nicht nur von Seiten potenzieller Gegner des Systems vorgebeugt werden, sondern auch von Seiten illoyaler oder allzu machtbewusster Verteidiger.

Aus vergleichender Perspektive kommt der jeweiligen Sicherheitsarchitektur demnach eine Vielzahl unterschiedlicher, einander bisweilen widersprechender Aufgaben zu. Einerseits soll der Sicherheitsapparat gegen ausländische Armeen, Terroristen und andere gewaltbereite Verfassungsfeinde gut ausgebaut sein. Zugleich darf er aber nicht übermächtig werden und sich der Kontrolle durch die Organe des Staates entziehen können, dessen Ordnung er schützen und nicht gefährden soll. Schließlich darf er auch das politische System gegenüber der eigenen Bevölkerung nicht delegitimieren. Informationen kommen zu spät, wenn sie erst vorliegen, wenn der Krieg oder der Umsturz beginnt. Informationsbeschaffung muss im Vorfeld ansetzen: Es geht nicht um die Aufklärung des Umsturzes, sondern der Gefahr oder besonderer Risiken gewaltsamer Beseitigung eines Staates oder einer Staatsform.

In diesem aufzuklärenden Vorfeld der Gefahr lässt sich zumeist noch gar nicht absehen, wer später einmal zum Risiko für die politische Ordnung werden kann und wer nicht. Frühzeitige Aufklärungstätigkeit erfasst also notwendig immer auch Personen, von denen nie eine besondere Gefahr ausgehen wird. Je breiter die Überwachung angelegt ist, desto höher wird der Anteil an der Gesamtzahl der Überwachten. Nachrichtendienstliche Aufklärung erfasst so – aus der Rückschau betrachtet – vielfach überwiegend Ungefährliche und Unverdächtige. Hier beginnt die Delegitimationsgefahr: indem entweder überwachte Personen durch die Überwachung zu Widerstandsaktivitäten gedrängt werden – hier "macht" der Geheimdienst potenzielle Staatsfeinde selbst – oder aber indem nicht betroffene "Normalbürger" die übermäßige Überwachungsaktivität ablehnen und daher gegen die politische Ordnung opponieren. In diesen Fällen entzieht sich der Geheimdienst seine eigene Legitimation, auf die er etwa aus Gründen der Informationsbeschaffung durch Anzeigen, Zeugenaussagen oder Denunziationen angewiesen ist. Die Kunst geheimdienstlicher Tätigkeit besteht so länder- und verfassungsübergreifend nicht in der Maximierung der Überwachung, sondern in ihrer Optimierung. Diese gebietet für die Dienste auch Beschränkung, nämlich Selbstbeschränkung.

Braucht eine funktionierende Demokratie mit einer stabilen Verfassung wie die Bundesrepublik solche Instrumente überhaupt? Jüngere Forderungen nach Abschaffung etwa des Verfassungsschutzes haben gezeigt: Unumstritten ist deren Existenz und Wirken nicht mehr. Geheimdienste sind wesentlich älter als der demokratische Rechtsstaat. Abschaffungsversuche hat es jedoch sowohl in Deutschland als auch in der übrigen westlichen Staatenwelt nur vereinzelt gegeben. Offenbar wollten die neuen und neu legitimierten Staatsformen auf ihren Schutz durch geheim arbeitende Dienste nicht völlig verzichten; und zwar auch dann nicht, wenn deren Vorgänger, wie in Deutschland, völlig diskreditiert waren. Das galt nach 1945 für die Gestapo des NS-Staates ebenso wie nach 1989 für die Stasi der DDR. Demokratie und Verfassung kamen, Nachrichtendienste blieben, wenn auch neu organisiert, unter neuer Leitung und mit zum Teil neuem Personal sowie unter neuen rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen.

Aber aller Erneuerung zum Trotz: Warum verlassen sich demokratische Staaten nicht auf die freiwillige Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger, motiviert durch die Überlegenheit des eigenen Systems und politische Aufklärung darüber? Interessanterweise haben hierüber in der Bundesrepublik keine grundsätzlichen Debatten in den zuständigen Entscheidungsorganen stattgefunden, weder im Parlamentarischen Rat bei der Schaffung des Grundgesetzes noch in den Gesetzgebungsverfahren, welche – zum Teil erst im Jahr 1990 – die Rechtsgrundlagen für die gegenwärtige Tätigkeit der Dienste schufen. Vielleicht waren es das Gefühl der Instabilität und die besondere Schutzbedürftigkeit der Demokratie in Neugründungsprozessen kurz nach dem Ende des NS-Regimes beziehungsweise der Überwindung der SED-Diktatur durch die demokratische Revolution in Ostdeutschland, welche die Frage nach einer Republik ohne nachrichtendienstlichen Schutz damals gar nicht erst aufkommen ließen. Wer den Gegner eben erst mühsam überwunden hat, möchte vielleicht selbst nicht schutzlos dastehen.

Die Selbstvergewisserungsdiskussion in der Bundesrepublik über ihren nachrichtendienstlichen Schutz hatte also in den Gründungsphasen nicht stattgefunden. Inzwischen hatten sich die Dienste in einem Zustand zwischen administrativer Hinnahme und parlamentarisch-politischem Stillschweigen eingerichtet. Letzteres wurde am ehesten durch einzelne Skandale und Untersuchungsausschüsse durchbrochen. So blieb die Legitimationsfrage vorläufig, historisch belastet und fragil.

Deren Beantwortung kann also nicht nach historischen Wurzeln fragen nach dem Motto: Wie wollten es Verfassung und Verfassungsgeber? Die Frage muss sich darauf richten: Wie können Existenz und Wirken von Nachrichtendiensten in der politischen und rechtlichen Gegenwart gerechtfertigt werden? Aus einer solchen Perspektive basiert deren Existenz auf zwei rechtspolitischen Vorentscheidungen, die möglicherweise nie bewusst getroffen wurden, wohl aber dem Grundgesetz und dem geltenden Gesetzesrecht zugrunde liegen.

1. Die Polizei soll auf die Aufklärung rechtswidriger Handlungen und Zustände beschränkt bleiben. Legales Verhalten soll sie nicht ermitteln dürfen. Wo keine rechtwidrigen Handlungen, insbesondere Straftaten, begangen worden sind oder absehbar bevorstehen, darf demnach die Polizei nicht ermitteln. Ihr Instrumentarium an Aufklärungs- und Zwangsmitteln soll sich demnach auf die Aufklärung begangener und die Verhinderung bevorstehender Straftaten beschränken. So richtig und wichtig diese Grundentscheidung ist, entsteht allerdings eine Folgefrage: Die Rechtsordnung kennt bestimmte Fälle, in denen Verhaltensweisen als legal eingestuft werden, die auf den Umsturz der Verfassungsordnung gerichtet sein können. Politische Parteien, welche gegen Freiheit und Demokratie agieren, gelten als legal, solange sie nicht vom Bundesverfassungsgericht verboten sind (Art. 21 Abs. 2 GG). Und so lange darf die Polizei ihre Aktivitäten nicht aufklären oder verhindern. Die Grundrechte dürfen auch zum Kampf gegen Freiheit und Demokratie missbraucht werden, solange sie nicht vom Bundesverfassungsgericht für verwirkt erklärt worden sind (Art. 18 GG). Bei Religionsgemeinschaften gibt es zumindest eine Grauzone zwischen grundrechtlich garantierter Freiheit und fundamentalistischer Unterwanderung demokratischer Organisationen und Strukturen. Solche verfassungsrechtlichen Garantien begrenzen dann zugleich die Ermittlungstätigkeit der Polizei.

2. Die Polizei soll erst dann gegen rechtswidrige Handlungen tätig werden können, wenn im Einzelfall erkennbar ist, dass eine solche Tat begangen worden ist ("Anfangsverdacht") oder bevorsteht ("Gefahrverdacht"). Wo ein solcher Verdacht nicht besteht, soll sie auch unter der Prämisse, dass Kriminalität überall stattgefunden haben oder stattfinden könnte, keine Ermittlungskompetenzen ausüben dürfen. Insbesondere soll die Polizei nicht flächendeckend in kriminogenen oder kriminalistisch auffälligen, gefährlichen oder gefährdeten Milieus Ermittlungstätigkeit betreiben dürfen.

Beide Grundentscheidungen lassen Lücken. Sollen Umtriebe radikaler Parteien oder Verfassungsgegner, Vorbereitungshandlungen fundamentalistischer Gruppierungen unter dem Vorwand der Religion oder auch getarnte, von außen nicht erkennbare Spionagetätigkeit anderer Nachrichtendienste unbeobachtet und unermittelt bleiben oder nicht? Wer hier ermittlungsfreie Zonen hinzunehmen bereit ist, braucht keine Nachrichtendienste. Wer sie hingegen vermeiden möchte und die Ermittlungen zugleich nicht der Polizei überlassen will, braucht dafür eine andere Stelle. Das sind in Deutschland die Nachrichtendienste. Ihre Legitimation basiert also auf den Grundentscheidungen, dass einerseits die Polizei auf die Aufklärung rechtswidriger, insbesondere strafbarer Handlungen beschränkt sein soll, andererseits bestimmte, dadurch polizeifrei bleibende Risiken nicht völlig unbeobachtet bleiben, sondern durch andere Stellen aufgeklärt werden sollen. Man kann beide Grundsätze auch neu diskutieren und anders formulieren. Wenn man dies will, kann man entweder zu einer Ausweitung polizeilicher Zuständigkeiten in den legalen Bereich hinein oder aber zur Schaffung einiger ermittlungsfreier Risikoquellen für Staat und Verfassung gelangen. Wenn man beides nicht will, liegt die Entscheidung für nachrichtendienstliche Gefahraufklärung nahe.

Mit jenen Aufgaben waren die Dienste in der alten Bundesrepublik weithin ausgelastet: Die Sicherung gegen ein Wiederaufleben der nationalsozialistischen Vergangenheit einerseits und der aus der Sowjetunion gesteuerten Gefährdungen der jungen Republik andererseits waren ebenso dringende wie offensichtliche Aufgaben. Die zunehmende zeitliche Distanz zum "Dritten Reich" und der Zusammenbruch des ehemaligen Ostblocks haben jene Aufgaben weniger vordringlich werden lassen. Partiell traten neue Herausforderungen an ihre Stelle: der "alte" deutsche Terrorismus der RAF und seine "neue" internationale Variante, welche erhebliche Konkurrenz zwischen nachrichtendienstlicher und polizeilicher Aufklärungstätigkeit begründeten; religiöser Fundamentalismus nicht allein im Gewand des Islam und gewalttätiger Fremdenhass durch "Neue Rechte". Und dennoch: Die Herausbildung der nachrichtendienstlichen "Sicherheitsarchitektur" war im Kern eine Folge historischer Vorbedingungen und Zufälle; ihre Gegenwart ist eine nachträgliche Beschreibung vorgefundener Gegebenheiten und Rechtszustände.

Verfassungsschutz. "Der" Verfassungsschutz ist eine Sammelbezeichnung für 17 Behörden des Bundes (Bundesamt für Verfassungsschutz, BfV) und aller Bundesländer (Landesämter für Verfassungsschutz, LfV). Er betreibt die nachrichtendienstliche Aufklärungsarbeit im und über das Inland. Seine Entstehung war von zwei "Lehren" geprägt: der Ablehnung der Gefahr einer allzu großen Zusammenballung von Informations- und Zwangsbefugnissen in einzelnen Behörden, also dem Trauma des nationalsozialistischen Sicherheitsdienstes (SD) und der Gestapo; ferner der Ablehnung der Alliierten gegen eine zu starke Zentralisierung nachrichtendienstlicher Tätigkeiten beim Bund. Daher sollte der Verfassungsschutz Landesaufgabe sein, die in Kooperation mit dem Bund erfüllt werden sollte und für welche der Bund eine "Zentralstelle" errichten durfte. Solche Zentralstellen gab es schon in der Weimarer Republik: Sie koordinierten andere Behörden, auf deren Informationen sie angewiesen waren; eigene Überwachungsrechte gegenüber Bürgern standen ihnen damals nicht zu.

Von jenen historischen Wurzeln hat sich die Gegenwart weit entfernt. Geblieben ist aber die Trennung von Verfassungsschutz und Polizei, die jüngst vom Bundesverfassungsgericht im Grundsatz bestätigt worden ist. Hier bildet sich die beschriebene Legitimationsbasis nachrichtendienstlicher Aufgaben linear ab: Wenn die Polizei von legalen Handlungen ferngehalten werden soll, dann darf eine andere Stelle, welche solche Handlungen aufklärt, ihr nicht angegliedert oder unterstellt werden. Doch dürfen und müssen sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben funktionsgerecht und im Rahmen der Gesetze zusammenarbeiten.

Gewandelt hat sich hingegen der föderalistische Aufbau: Längst nimmt das Bundesamt nicht mehr allein Zentralstellenaufgaben wahr. Es sammelt nicht nur Informationen der Landesämter und koordiniert deren Tätigkeit. Im Jahr 1972 wurde ihm auch das Recht zur heimlichen oder verdeckten Informationserhebung mit "nachrichtendienstlichen Mitteln" zugesprochen. Stärkster Indikator einer Zentralisierung ist allerdings der Personalbestand: Im Bundesamt für Verfassungsschutz sind gegenwärtig etwa 2750 Personen beschäftigt, etwa so viele wie in allen Landesämtern zusammen. Zugleich hat sich das professionelle Niveau durch eigene Ausbildungsgänge und die Möglichkeit der Abwerbung qualifizierter Bewerber partiell erheblich verbessert, leidet aber namentlich in den operativen Abteilungen nach wie vor unter einer geringeren Attraktivität als vergleichbare Positionen bei der Polizei.


Fußnoten

1.
Vgl. Kurt Graulich/Wolf-Rüdiger Schenke/Josef Ruthig (Hrsg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2014 (i.E.); Wolbert Smidt et al. (Hrsg.), Geheimhaltung und Transparenz, Münster 2007; ders. et al. (Hrsg.), Fehlbare Staatsgewalt, Münster 2009.
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Autor: Christoph Gusy für bpb.de
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