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Die Europäische Union auf dem Weg zur parlamentarischen Demokratie?


9.9.2014
Die achten Direktwahlen zum Europäischen Parlament (EP), die zwischen dem 22. und 25. Mai 2014 stattfanden, stellen in mehrerlei Hinsicht eine Zäsur dar. Vor allem zwei Aspekte verdienen hervorgehoben zu werden. Auf der einen Seite ist es zu einem deutlichen Stimmenzuwachs der euroskeptischen und -feindlichen Parteien gekommen. Auch wenn dieser nicht ganz so stark ausfiel wie zunächst befürchtet, wird es für die pro-europäisch aufgestellten Parteien dadurch schwieriger, die Vertiefung und Erweiterung der Integration in den kommenden Jahren voranzutreiben.[1] Vor diesem Hintergrund ist es bemerkenswert, dass die Wahlen auf der anderen Seite tatsächlich zu einer Vertiefung der Integration beigetragen haben, nämlich in institutioneller Hinsicht. Nachdem die großen Parteienfamilien zum ersten Male bereit waren, mit EU-weiten Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten anzutreten, ist es dem Europäischen Parlament gelungen, dem Europäischen Rat das Bestellungsrecht der europäischen Exekutivspitze faktisch zu entwinden. Damit wurde eine Verfassungspraxis etabliert, hinter der die Union auch bei künftigen Wahlen kaum mehr zurückfallen dürfte – selbst wenn einige Mitglieder des Europäischen Rates (wie Kanzlerin Angela Merkel) das heute noch nicht wahrhaben wollen.

Wer bestellt den Kommissionspräsidenten?



Wie epochal der Vorgang ist, lässt sich daran ablesen, dass er von den einen als "Kriegserklärung"[2] (Merkel) und von anderen als "kleine Revolution" bezeichnet wurde.[3] In Wahrheit handelt es sich bestenfalls um eine "Selbstermächtigung", die in vollem Einklang mit dem Wortlaut des Lissabonner Vertrages steht. Mit ihr schreibt das Parlament den kontinuierlichen Machtzuwachs fort, den es im Verhältnis zu Rat und Kommission in der Vergangenheit erfahren hat. Dieser Machtzuwachs ist gemeint, wenn von der "Parlamentarisierung" des EU-Regierungssystems gesprochen wird. Er lässt sich zum einen an den legislativen Kompetenzen festmachen, die das EP in weiten Teilen zum gleichberechtigten Gesetzgeber gemacht haben, zum anderen an seinen Mitwirkungsrechten bei der Bestellung der Kommission.

Bis 1994 wurde der Kommissionspräsident "im gegenseitigen Einvernehmen" der mitgliedsstaatlichen Regierungen vom Europäischen Rat ernannt. Danach ist das Verfahren schrittweise an mehreren Stellen verändert worden, um die demokratische Legitimation des Amtes zu stärken:[4]
  • Zunächst führte man im Maastricht-Vertrag (1992) die Investiturabstimmung ein; die Benennung durch die Staats- und Regierungschef bedurfte fortan der Zustimmung des Europäischen Parlaments. Gleichzeitig wurde eine Regelung aufgenommen, welche die Amtsdauer des Kommissionspräsidenten, die bis dahin vier Jahre betragen hatte, mit der fünfjährigen Wahlperiode des EP verknüpfte.
  • Im Nizza-Vertrag (2001) wurde bestimmt, dass die Nominierung des Kommissionspräsidenten durch den Europäischen Rat nicht mehr einstimmig erfolgen sollte, sondern mit qualifizierter Mehrheit. Dies gelangte bei der Installierung der Barroso-Kommission 2004 erstmals zur Anwendung.
  • Im Lissabon-Vertrag (2009) wurde schließlich ein Passus neu aufgenommen, wonach bei der Nominierung die Ergebnisse der Wahlen zum Europäischen Parlament "zu berücksichtigen" seien. Außerdem wertete man die Investiturabstimmung zu einer förmlichen "Wahl" des Kommissionspräsidenten durch das Parlament auf (Artikel 17 Absatz 7 EUV).[5]
Die Bestimmungen des Lissabon-Vertrages änderten am Grundcharakter des Bestellungsverfahrens allerdings erst einmal nichts. Weil die Nominierung des Kommissionspräsidenten im Konsens erfolgte (auch wenn sie formal nur eine qualifizierte Mehrheit verlangte), konnte sich der Rat bei seinem Vorschlag auf eine hohe Legitimation stützen. Dies machte es dem Parlament praktisch unmöglich, den Kandidaten abzulehnen. Bei Lichte betrachtet handelte es sich also nicht um eine "Wahl", wie der Vertrag sagt, sondern weiterhin nur um ein Bestätigungsrecht. Die eigentliche Bestellungsfunktion verblieb bei den Staats- und Regierungschefs, die durch das Wahlergebnis lediglich auf die parteipolitische Zugehörigkeit des Kandidaten festgelegt waren, nicht aber auf eine konkrete Person.

Mit der Vorabfestlegung auf die Spitzenkandidaten haben Rat und Parlament ihre Rollen bei der Bestellung jetzt getauscht.[6] Die bisherige förmliche Wahl des Kommissionspräsidenten durch das Parlament wird zur faktischen Wahl aufgewertet, während die bisherige faktische Nominierung durch den Rat auf ein förmliches Vorschlagsrecht absinkt. Befürworter dieser Entwicklung weisen darauf hin, dass sich die Emanzipation der Parlamente in den nationalen Demokratien Europas historisch ähnlich vollzogen habe und das förmliche Vorschlags- oder Ernennungsrecht des Regierungschefs dort bis heute bei den jeweiligen Staatsoberhäuptern liege.[7] Auch wenn man die Parallele nicht überstrapazieren sollte,[8] befindet sich der Europäische Rat gegenüber Parlament und Kommission in einer vergleichbaren Position.[9] Im Unterschied zu den Präsidenten und Monarchen in den nationalstaatlichen Demokratien bleiben die Staats- und Regierungschefs der EU bei der Bestellung aber nicht ganz außen vor, da sie als Vorsitzende der großen nationalen Parteien an der Nominierung der gemeinsamen europäischen Kandidaten unmittelbar beteiligt sind.

Heißt das nun, dass die EU mit den Europawahlen einen weiteren, vielleicht sogar den entscheidenden Schritt hin zu einer parlamentarischen Demokratie gemacht hat? Um diese Frage zu beantworten ist es notwendig, zwischen der Demokratisierung und Parlamentarisierung des Regierungssystems zu unterscheiden. Demokratie bedeutet, dass die Bürger eines Staates bzw. politischen Systems die Möglichkeit haben (müssen), in Wahlen über das Regierungspersonal und die Grundrichtung der Regierungspolitik zu entscheiden. Die Demokratisierung wird dabei durch die gemeinschaftlichen Bande einer sprachlich, kulturell und ethnisch zusammengehörenden Nation erleichtert, ist aber nicht zwingend an diese gebunden.[10] Unter Parlamentarismus versteht man, dass ein gewähltes Parlament im Rahmen einer gewaltenteiligen Struktur über substanzielle (Mit)Regierungsbefugnisse verfügt. Diese Befugnisse umfassen in jedem Falle die Gesetzgebung, sie können – müssen aber nicht zwingend – auch das Recht umfassen, die Regierung zu bestellen und abzuberufen. Im ersten Fall liegt ein präsidentielles, im zweiten ein parlamentarisches Regierungssystem vor. Zu beantworten sind demnach zwei Fragen: Ist die europäische Politik durch den Übergang der Bestellungsfunktion vom Europäischen Rat auf das Europäische Parlament demokratischer geworden? Und hat sie sich institutionell in Richtung der parlamentarischen Regierungsform weiterentwickelt?


Fußnoten

1.
Vgl. Frank Decker, Vereint gegen Europa, in: Berliner Republik, 15 (2014) 2, S. 26–28.
2.
Vgl. Lupenreine Demokraten, in: Der Spiegel vom 2.6.2014.
3.
So der Vorsitzende der sozialistischen Fraktion im Europäischen Parlament, Gianni Pittella.
4.
Vgl. Jared Sonnicksen, Ein Präsident für Europa. Zur Demokratisierung der Europäischen Union, Wiesbaden 2014, S. 121ff.
5.
Der Lissabonner Vertrag besteht aus dem "Vertrag über die Europäische Union" (EUV) und dem "Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union" (AEUV), die zusammen anstelle des vorherigen "Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft" (EGV) getreten sind.
6.
Vgl. Torsten Oppelland, Institutionelle Neuordnung und Demokratisierung, in: Olaf Leiße (Hrsg.), Die Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, Wiesbaden 2009, S. 89f.
7.
Über ein faktisches Ernennungs- und Entlassungsrecht verfügt einzig der Präsident in Frankreich, allerdings auch dies nur unter der Voraussetzung, dass er im Parlament eine Mehrheit hinter sich weiß.
8.
Vgl. Frank Schimmelpfennig, Mit Kandidaten an die Spitze, in: Berliner Republik, 15 (2014) 3–4, S. 85.
9.
Vgl. Manuel Müller, Mut vor den Fürsten, in: Süddeutsche Zeitung vom 23.6.2014, S. 2. Dem Europäischen Rat obliegt laut Artikel 17 Absatz 7 EUV auch die förmliche Ernennung der Kommission (mit qualifizierter Mehrheit), nachdem diese als Kollegium die Zustimmung des Parlaments erhalten hat.
10.
Diese These kann hier aus Platzgründen nicht vertieft werden. Vgl. z.B. Winfried Thaa, Weder Ethnos noch Betroffenheit: Repräsentationsbeziehungen konstituieren einen handlungsfähigen Demos, in: Hubertus Buchstein (Hrsg.), Die Versprechen der Demokratie, Baden-Baden 2013, S. 105–124.
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Autor: Frank Decker für bpb.de
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