Umbau des Landtages in Düsseldorf
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Über das Politikmanagement einer modernen Opposition


9.9.2014
Die Qualität unserer parlamentarischen Demokratie ist abhängig von der Balance aus Dezision und Deliberation. Informiertes Entscheiden und beratendes Überzeugen gehören zusammen. Doch Hochgeschwindigkeitsregieren mit Krisenentscheidungen im Minutentakt lassen dafür wenig Spielraum. Die Mehrheit der Parlamentarier entscheidet im arbeitsteiligen Vertrauen auf die Richtungsvorgabe durch die Regierung. Auch Routineentscheidungen setzen ein Bündnis aus belastbaren Mehrheitsfraktionen voraus.[1] Doch Entscheidungen ohne ausreichende Erklärungen gegenüber den Mehrheitsfraktionen verbrauchen sich schnell. Wenn die Kommunikation nach innen zum Weisungsrecht verkommt, schwindet die Unterstützungsbereitschaft. Die Opposition hingegen muss nicht überzeugt werden. Sie hat die Entscheidungen der Mehrheit zunächst in der parlamentarischen Arena zu akzeptieren. Das ist für oppositionelle Abgeordnete nur zu ertragen, wenn sie sich ihrer Chance bewusst sind, bei der kommenden Wahl eine eigene Mehrheit zu stellen. Doch wie groß sind dazu derzeit die Chancen? Bei vier Fraktionen im Bundestag deutet vieles auf die Große Koalition als Dauerregierungsformat hin.[2] Der Parteienwettbewerb, der Wählermarkt und die sich gegenseitig überbietenden Messungen der Bürgerzufriedenheit deuten auf stabile Zeiten für die "GroKo" der bürgerlichen Mitte auch über den Wahltag hinaus. Will die Minderheit nicht nur auf den harten Bänken der Opposition verharren, muss sie modernde Instrumente, Stile und Techniken des Politikmanagements einsetzen. Das ist durchaus voraussetzungsvoll. Denn es setzt das Wissen über formale Rechte ebenso voraus wie ein spezifisches Problembewusstsein und die Fähigkeiten, Deutungsmacht auszuüben.[3] Moderne Opposition heißt in diesem Kontext, sich durch Reflexion zu immunisieren: Unabhängig von parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen Überzeugungsarbeit leisten, die am Ende von einer Mehrheit bei Wahlen belohnt wird. Die nachfolgenden Thesen sollen diese Konturen des Neuen für oppositionelle Profilierungen[4] aufzeigen. Das Terrain wird also sondiert.

Opponieren unter erschwerten Bedingungen



Die Opposition unterliegt im nationalstaatlichen Rahmen Deutschlands den gleichen Strukturmerkmalen wie die Regierung.[5] Und diese Strukturmerkmale sind unter Druck geraten. Die Transformation von Staatlichkeit erweitert automatisch Government zu Governance, bringt somit neue, diffus legitimierte Akteure im modernen Steuerungsprozess nationaler Regierungen und Parlamente hervor.[6] Klassische Staatlichkeit erodiert, wenn Problemstrukturen nicht mehr mit Entscheidungsstrukturen übereinstimmen. Nationalstaatliche Regierungen werden von entgrenzten Märkten herausgefordert, während die Gesetzgebungskompetenzen zunehmend europäisiert oder internationalen Verhandlungsregimen überantwortet werden. Gleichzeitig verändern sich die Rahmenbedingungen des politischen Wettbewerbs: Die gesellschaftliche Verankerung der ehemals großen intermediären Organisationen, insbesondere der Parteien, erodiert. Im Gegenzug sind politische Entscheidungsprozesse immer stärker mediatisiert. Die neue Qualität der politischen Herausforderungen besteht zum einen in den immer kürzer werdenden Phasen von Erwartungssicherheit und in der Geschwindigkeit, in der angesammelte Erfahrungen ihren Nutzen für gegenwärtige Krisen verlieren. In Zeiten des Gewissheitsschwundes wachsen die Entscheidungszumutungen für politische Akteure. Die neue formative Phase des politischen Entscheidens ist geprägt von wachsender Komplexität, zunehmender Unsicherheit, potenziell steigendem Nichtwissen, dynamischen Zeitbeschleunigungen und exponentiellen Risikoerwartungen.[7] Das alles gilt sowohl für Regierungs- wie auch für Oppositionsakteure. Wenn sich Transparenz, Zuordnung und Verantwortung für politische Entscheidungen verflüssigen, wo bleibt dann die verlässliche Angriffsfolie für die Opposition innerhalb und außerhalb des Parlaments?

Regieren unter den Bedingungen einer Großen Koalition fordert eine Opposition zusätzlich. Folgt man klassischen Typologien, dann ist kooperative Opposition im deutschen parlamentarischen System hoch funktional.[8] Die Opposition entwickelt nicht nur Alternativen, sondern bringt sich aktiv ein, um Einfluss zu nehmen. Ressortorientierte Ausschüsse binden die Opposition in jedem Stadium des parlamentarischen Entscheidungsgangs in die Verantwortung mit ein und eröffnen ihr faktische Mitsteuerungsmöglichkeiten.[9] Diese kooperative Opposition verflüssigt sich allerdings unter Angela Merkels (CDU) Kanzlerschaft. Sie agierte als Kanzlerpräsidentin von Beginn an meist präsidentiell-überparteilich,[10] organisierte vor allem bei Entscheidungen über Eurokrisen lagerübergreifende (Fast-)Allparteienmehrheiten im Bundestag, erschien in Finanzfragen als Krisenlotsin und zeigte sich pragmatisch in der Aneignung von Lösungsideen aus dem parteipolitisch gegnerischen Lager. Opposition unter solchen Bedingungen wirkt wie issue-orientierte Ad-hoc-Profilierung, die eher aus präsidentiellen Systemen bekannt ist. So ein Regierungs- und Oppositionsstil hängt auch mit Zeitläufen des Politikmanagements zusammen, in denen "Sofortismus" statt strategischer Planung den politischen Alltag prägt. Das "auf Sicht fahren" ist bei den Bürgern populär, weil das ein adäquater Regierungsstil in beschleunigten Krisenzeiten zu sein scheint[11]. Wenn Gewissheitsschwund in der Politik das Risiko zum Regelfall macht, muss das Politikmanagement tagesorientiert pragmatisch daherkommen. Wo bleibt bei diesem dynamischen Pragmatismus der Spielraum für eine themenorientierte Opposition?

Malus in der Konsensdemokratie



Deutschland ist eine verhandelnde Wettbewerbsdemokratie,[12] die sich politisch-kulturell als Schlichtungs- und Konsensdemokratie präsentiert. Verhandelnde Wettbewerbsdemokratien sind eine Kombination aus parlamentarischen Strukturen (Parteienwettbewerb mit Mehrheitsprinzip) und Verhandlungssystemen (föderale und konsensuale Aushandlung). Wahlen werden in der politischen Mitte gewonnen. Konfliktscheu und parteienkritisch zeigen sich viele Deutsche.[13] Und favorisieren die Überparteilichkeit. Statt leidenschaftlich kontroverser Diskurse wird Harmonie belohnt. Das ist ein veritabler Malus für die Opposition. Machtworte und Sehnsucht nach "Durchregieren" sind in der Bevölkerung ebenso populär wie präsidentielle Würde. Diese Spielarten politischer Romantik haben in Deutschland eine große Tradition. Sie finden sich auch als Erklärungsmuster für das Ergebnis der Bundestagswahl 2013.[14] Zum Politisch-Romantischen am Wahlergebnis gehört letztlich auch der immerwährende Wunsch nach einer Großen Koalition als dem Abbild eines heiligen Grals in der Mitte der Gesellschaft. Gefragt nach der wichtigsten Rolle einer Opposition im Bundestag, antworten im Jahr 2000 über zwei Drittel der Befragten: die Mitarbeit an der Regierung.[15]

Faktisch kann die Opposition in Deutschland an vielen Stellen mitregieren. Denn Regieren in Deutschland bedeutet immer Interdependenzmanagement:[16] In der deutschen Schlichtungsdemokratie verfügen zahlreiche Vetospieler und Nebenregierungen über formal gesicherte Mitspracherechte: Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, die Institutionen der Europäischen Union und organisierte Interessengruppen entscheiden bei vielen Fragen mit. All das macht die Große Koalition zu einem gefesselten Riesen. Die derzeitige 80-Prozent-Mehrheit von Union und SPD im Bundestag hat keine machtpolitische Entsprechung im Bundesrat. Anders als die Großen Koalitionen 1966 und 2005 verfügt die Berliner Regierung über keine eigene Bundesratsmehrheit.[17] Ohne die Zustimmung von Landesregierungen mit grüner Beteiligung kann sie keine qualifizierte Mehrheit im Bundesrat erreichen. Es lohnt sich insofern für die Oppositionsparteien im Bund, flexibel zwischen kooperativen und kompetitiven Formen des Opponierens zu wechseln. Totalopposition hat es angesichts öffentlicher Konsenssehnsucht schwer. Kooperative Angebote können hingegen den Einfluss von Grünen und Linken im Bundesrat deutlich erweitern.[18] Regierungsmehrheiten antizipieren bei der Gesetzgebung potenzielle Gegenmehrheiten. Hier liegt der große Einflussbereich von Opposition, auch in Zeiten der Großen Koalition. Konkrete Änderungen an Gesetzentwürfen auf Grund oppositioneller Anträge im Ausschuss gehören allerdings eher zur Ausnahme.[19]


Fußnoten

1.
Vgl. Helmar Schöne, Steuerung und Fraktionsmanagement von Regierungsfraktionen, in: Karl-Rudolf Korte/Timo Grunden (Hrsg.), Handbuch Regierungsforschung, Wiesbaden 2013, S. 381–390.
2.
Zum "Lindenstraßen-Paradoxon" vgl. Karl-Rudolf Korte, Die Bundestagswahl 2009. Konturen des Neuen. Problemstellungen der Regierungs-, Parteien-, Wahl- und Kommunikationsforschung, in: ders. (Hrsg.), Die Bundestagswahl 2009, Wiesbaden 2010, S. 9–34, hier: S. 22; ders., Verschlafen bürgerlich, in: Regierungsforschung.de vom 3.7.2014, http://regierungsforschung.de/verschlafen-buergerlich-essay-von-karl-rudolf-korte-in-die-welt/« (14.7.2014).
3.
Vgl. zu den Mechanismen der demokratischen Kontrolle Astrid Lorenz, Schutz vor der Mehrheitstyrannei? Parlamentarische Opposition, Bundesverfassungsgericht und Bundespräsident als Kontrolleure der Zweidrittelmehrheit, in: Sebastian Bukow/Wenke Seemann (Hrsg.), Die Große Koalition 2005–2009, Wiesbaden 2010, S. 59–84.
4.
Einen Überblick zur spärlichen Oppositionsforschung bietet Ludger Helms, Politische Opposition, Opladen 2002; klassisch auch Robert Dahl, Patterns of Opposition, in: ders. (Hrsg.), Political Oppositions in Western Democracies, New Haven–London 1966, S. 332–345.
5.
Zu den Strukturmerkmalen des Regierens vgl. Karl-Rudolf Korte/Manuel Fröhlich, Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn u.a. 20093, S. 73–102.
6.
Vgl. Michael Zürn, Perspektiven des demokratischen Regierens und die Rolle der Politikwissenschaft im 21. Jahrhundert, in: Politische Vierteljahresschrift, 52 (2011) 4, S. 603–635; ebenso Timo Grunden/Karl-Rudolf Korte, Über die Regierung. Gegenstände der Regierungsforschung und neue Konturen des Regierens, in: ders./T. Grunden (Anm. 1), S. 11–32.
7.
Vgl. dazu Uwe Schimank, Nur noch Coping?, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 21 (2011) 3, S. 455–464; ebenso Karl-Rudolf Korte, Risiko als Regelfall. Über Entscheidungszumutungen in der Politik, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 21 (2011) 3, S. 465–478.
8.
Entwickelt nach Heinrich Oberreuter (Hrsg.), Parlamentarische Opposition, Hamburg 1975.
9.
Vgl. dazu Martin Sebaldt, Oppositionsstrategien im Vergleich, in: Gerhard Hirscher/Karl-Rudolf Korte (Hrsg.), Aufstieg und Fall von Regierungen, München 2001, S. 113–146, hier: S. 117; ebenso Bernhard Miller/Christian Stecker, Consensus by Default? Interaction of Government and Opposition Parties in the Committees of the German Bundestag, in: German Politics, 17 (2008) 3, S. 305–322.
10.
Zum präsidentiellen Stil vgl. Guy Peters/Ludger Helms, Executive Leadership in Comparative Perspective, in: Ludger Helms (Hrsg.), Comparative Political Leadership, Basingstoke 2012, S. 25–55; außerdem Karl-Rudolf Korte, Präsidentielles Zaudern. Der Regierungsstil von Angela Merkel in der Großen Koalition 2005–2009, in: S. Bukow/W. Seemann (Anm. 3), S. 102–119; ders., Ruhige Stärke, forcierte Passivität. Das Politikmanagement der Bundeskanzlerin in der Kritik der Beobachter, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 10.6.2013.
11.
Vgl. Henning Laux/Hartmut Rosa, Zeithorizonte des Regierens, in: K.-R. Korte/T. Grunden (Anm. 1), S. 83–92.
12.
K.-R. Korte/M. Fröhlich (Anm. 5.), S. 75–81.
13.
Zur politischen Kulturforschung und den Befunden für Deutschland vgl. K.-R. Korte/M. Fröhlich (Anm. 5), S. 106–120; zudem exemplarisch Susanne Pickel, Vom Totalitarismus zur Demokratie – zwei Transformationen in Deutschland. Die Bundesrepublik Deutschland nach dem zweiten Weltkrieg (1949 bis 1956) und die neuen Bundesländer nach der deutschen Vereinigung (1990 bis 1996), in: dies./Gert Pickel/Dieter Walz (Hrsg.), Politische Einheit – kultureller Zwiespalt? Die Erklärung politischer und demokratischer Einstellungen in Ostdeutschland nach der Bundestagswahl 1998, Frankfurt/M. u.a., S. 19–58.
14.
Eckhard Jesse/Roland Sturm (Hrsg.), Bilanz der Bundestagswahl 2013, Baden-Baden 2014; Karl-Rudolf Korte (Hrsg.), Die Bundestagswahl 2013. Analysen der Wahl-, Parteien-, Kommunikations- und Regierungsforschung, Wiesbaden (i.E.).
15.
Wilhelm Bürklin/Christian Jung, Deutschland im Wandel. Ergebnisse einer repräsentativen Meinungsumfrage, in: Karl-Rudolf Korte/Werner Weidenfeld (Hrsg.), Deutschland-Trend Buch. Fakten und Orientierungen, Bonn 2001, S. 675–711.
16.
Vgl. K.-R. Korte/M. Fröhlich (Anm. 5), S. 80.
17.
Zum Rückblick vgl. Klaus Stüwe, Der Bundesrat in Zeiten Großer Koalitionen, in: APuZ, (2008) 16, S. 24–31.
18.
Dies gilt auch für die FDP, die allerdings nur noch in Sachsen an der Regierung beteiligt ist.
19.
Vgl. M. Sebaldt (Anm. 9), S. 118–125; auch Wolfgang Ismayr, Der Deutsche Bundestag, Wiesbaden 2012, S. 446f.
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