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Vietnamesische Matrosen auf den Spratly-Inseln, Vietnam

22.9.2014 | Von:
Alfred Gerstl

Menschliche und staatliche Sicherheit – ein ungelöstes Spannungsverhältnis

Ende 2015 wird der Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) die ASEAN Community aus der Taufe heben. Bestehend aus einer (sicherheits-)politischen, wirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Gemeinschaft, möchte der Verband die zwischenstaatliche Zusammenarbeit in der Region konsolidieren. Bis zur Erfüllung der ambitionierten Ziele werden indes noch etliche Jahre verstreichen, und wie in Europa sind Rückschläge wahrscheinlich. Zudem wird eine supranationale Kooperation wie in der Europäischen Union (EU) wegen der in Südostasien anhaltend hohen Bedeutung staatlicher Souveränität bis auf weiteres offiziell ausgeschlossen.

Die rechtliche Basis der ASEAN Community ist die Charta des Verbandes, die Ende 2008 in Kraft trat.[1] Zentrales Anliegen von ASEAN ist demnach der Aufbau einer stärker menschenzentrierten Gemeinschaft. Bereits bei der Gründung der Organisation lautete das Fernziel, die nicht näher definierte Einheit Südostasiens zu verwirklichen. Formal gelang dies 1999, als mit Kambodscha das zehnte Land der Assoziation beitrat.[2] Von einer wahren Gemeinschaft, in der die Bevölkerungen Werte und Einstellungen teilen würden, ist das ethnisch, kulturell, religiös und politisch extrem vielfältige Südostasien jedoch weit entfernt. Seit den späten 1950er Jahren haben Politiker(innen) und Wissenschaftler(innen) die Idee der südostasiatischen Einheit zwar vorangetrieben, doch blieb das Gefühl von Gemeinsamkeit zumeist auf Eliten beschränkt.[3]

Die Ursache für die hohe Wertschätzung staatlicher Souveränität liegt in der Geschichte begründet, die von jahrhundertelanger Fremdherrschaft geprägt ist. Angesichts der Notwendigkeit nach dem Zweiten Weltkrieg, in der frisch erlangten Unabhängigkeit sowohl die Wirtschaft zu entwickeln als auch die pluralen Gesellschaften zu einem funktionierenden Gemeinwesen zu formen, bildeten sich in Südostasien starke Staaten heraus.[4] Sicherheit und wirtschaftliche Entwicklung bedingen einander nicht nur in Südostasien; doch ist hier der sicherheitspolitische Einfluss außerregionaler Akteure traditionell besonders groß. Um diesen zu begrenzen, gründeten Indonesien, Malaysia, die Philippinen, Singapur und Thailand 1967, also auf dem Höhepunkt des Vietnamkrieges, die prowestliche und strikt antikommunistische ASEAN (Brunei Darussalam trat 1984 bei). Souveränität und territoriale Integrität sollten indes nicht nur gegenüber den führenden Großmächten (USA, Sowjetunion, China) verteidigt werden, sondern durch zwischenstaatliche Kooperation auch gegenüber den unmittelbaren Nachbarn, mit denen es häufig ideologische Konflikte und Grenzstreitigkeiten gab.

Regionale Zusammenarbeit ist für ASEAN von jeher ein Mittel zum Zweck der Stärkung nationaler Souveränität, insbesondere da die Prozesse der sozioökonomischen Entwicklung und der Nationsbildung aufgrund der ethnischen und religiösen Vielfalt immer noch nicht abgeschlossen sind. Abgesehen von Singapur sind sämtliche Staaten Südostasiens Schwellen- oder Entwicklungsländer. Erst 1976 vertiefte ASEAN ihre sicherheitspolitische Kooperation; der Grund war die Furcht vor einem aggressiven außenpolitischen Agieren des unter kommunistischer Führung wiedervereinten Vietnam. Der in diesem Jahr geschlossene Freundschafts- und Kooperationsvertrag normierte die Grundprinzipien der Assoziation, den sogenannten ASEAN Way. Seine zentralen Elemente sind friedliche Konfliktbeilegung, Verbot der Androhung und Anwendung von Gewalt, Nichteinmischung in innere Angelegenheiten sowie eine auf Dialog und Konsens beruhende Entscheidungsfindung. Dadurch sind jedoch langwierige Einigungen auf den kleinsten gemeinsamen Nenner programmiert. Ebenso gravierend ist, dass ASEAN nach wie vor der politische Konsens fehlt, rechtliche Mechanismen zu etablieren, um Mitglieder zu sanktionieren, die sich nicht an vertragliche Verpflichtungen halten.[5]

Intensivierte Kooperation seit 1989

Das Ende der Ost-West-Konfrontation bedeutete auch für Südostasien einen markanten Einschnitt. Ähnlich der damaligen Europäischen Gemeinschaft (EG) stellte sich für ASEAN ab 1989 die Frage nach der weiteren Existenzberechtigung und internationalen Relevanz. Genau wie Brüssel setzte ASEAN spätestens nach 1991 auf die Doppelstrategie von Vertiefung und Erweiterung (1995 trat Vietnam bei, 1997 Myanmar/Burma und Laos, 1999 Kambodscha). Mit der Aufnahme Myanmars handelte sich ASEAN aufgrund der Menschenrechtsverletzungen der Junta internationale Kritik ein. Zudem erhöhte sich aufgrund der Erweiterungen die politische und wirtschaftliche Heterogenität der Organisation, wodurch die interne Meinungsbildung noch komplizierter wurde.

Da Pläne für eine engere sicherheitspolitische Partnerschaft aufgrund widerstreitender nationaler Interessen nicht realisiert werden konnten, entschieden sich die ASEAN-Mitglieder aus politischen Gründen für eine stärkere handelspolitische Zusammenarbeit. Die ASEAN Free Trade Area (AFTA), auf dem Singapurer Gipfel 1992 beschlossen, steht modellhaft für den Ansatz eines inklusiven Regionalismus und der Ausweitung des eigenen Einflusses auf die weitere Region – im vergangenen Jahrzehnt folgten Freihandelsabkommen mit China, Japan, Indien und Australien. Insgesamt gelang es ASEAN seit dem Ende des Kalten Krieges, schrittweise einen friedlichen, stabilen Rahmen für Südost- und Ostasien generell aufzubauen, der die sozioökonomische Entwicklung erst ermöglicht. Entscheidend dafür ist die Einbindung der Großmächte USA, China, Japan, Indien und Australien. Da keines dieser Länder die Dominanz einer einzigen Macht wünscht, haben sie die zentrale Stellung der Organisation in Ostasien bereitwillig akzeptiert. Diese stützt sich auf ASEANs Rolle als Brückenbauerin und ehrliche Maklerin – aber auch den Umstand, dass das Regionalbündnis für die Großmächte weder politisch noch militärisch bedrohlich ist. ASEAN vermochte daher seit Mitte der 1990er Jahre eine Reihe von Institutionen in verschiedenen Politikfeldern aufzubauen, die sich netzwerkartig auf Südost- und Nordostasien und zunehmend den gesamten asiatisch-pazifischen Raum erstrecken.[6]

Im besonders sensiblen Bereich der Sicherheitspolitik gab es seit Mitte der 1990er Jahre signifikante Fortschritte. ASEAN vertritt das Konzept kooperativer Sicherheit: Diese soll gemeinsam, nicht gegen eine bestimmte Macht erreicht werden.[7] Das 1994 gegründete ASEAN Regional Forum (ARF) ist das größte sicherheitspolitische Forum der Welt, gehören ihm doch neben den ASEAN-Staaten unter anderem China, Japan, Nord- und Südkorea, die USA, Russland, Indien, Australien und die EU an. Es symbolisiert damit den offenen, inklusiven Charakter von ASEANs Regionalismus und seinen pragmatisch-evolutionären Charakter: Durch die Förderung von Kooperation im politisch weniger strittigen Bereich nichttraditioneller Sicherheit – dazu zählen unter anderem organisierte Kriminalität, illegale Migration, maritime Sicherheit, Terrorismus, Energiesicherheit und Umweltkatastrophen – soll Vertrauen aufgebaut werden, um schrittweise auch militärische Bedrohungen multilateral zu lösen.[8] Zum Leidwesen der westlichen Mitglieder und Japans befindet sich das ARF immer noch in der Phase von Dialog und Vertrauensbildung.[9] So verhält sich das ARF etwa in den zentralen Krisen auf der koreanischen Halbinsel und im Südchinesischen Meer sehr zurückhaltend. Für kollektive Sicherheit wie in der NATO fehlt das Vertrauen.[10]

Die Geschichte zeigt, dass die entscheidenden Impulse für ASEANs interne oder transregionale Vertiefung meist von außen kamen. Um etwa die gravierenden wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Asien-Finanzkrise von 1997/1998 für zahlreiche ostasiatische Staaten gemeinsam zu bekämpfen, gründete ASEAN mit China, Japan und Südkorea ASEAN+3. Die ursprünglich rein finanzpolitische Zusammenarbeit bewährte sich – nicht zuletzt aufgrund Pekings konstruktiver Rolle –, weshalb sie rasch auf weitere Politikfelder ausgedehnt wurde.[11] Um weitere Schlüsselpartner wie die USA, Indien, Australien und Russland noch stärker in die regionale Architektur einzubinden und damit Gegengewichte zu China aufzubauen, wurde 2005 der East Asia Summit (EAS) als Forum der Staats- und Regierungschefs ins Leben gerufen.[12]

Trotz anhaltender Konflikte haben all diese Institutionen bislang zu einer relativen Sicherheit in Südost- und Nordostasien beigetragen. Der wirtschaftliche und machtpolitische Aufstieg Chinas könnte die bestehende Regionalordnung jedoch von Grund auf verändern und ASEANs Rolle als neutrale Vermittlerin zwischen den Großmächten hinfällig werden lassen. Auch wenn China im zurückliegenden Jahrzehnt zum wichtigsten Handelspartner der meisten ostasiatischen Länder und Australiens aufgestiegen ist, so müssen die USA aufgrund ihrer materiellen und soft power immer noch als die hegemoniale Macht gelten.[13] Mit der strategischen Refokussierung auf den asiatisch-pazifischen Raum untermauerte US-Präsident Barack Obama diese Position. Gleichzeitig wächst in China die Furcht vor einer amerikanischen Eindämmungspolitik im Stile des Kalten Krieges.[14]

Ein militärischer Konflikt zwischen China und den USA wäre das strategische Horrorszenario für die Assoziation, sähe sie sich doch zu einer Wahl zwischen Washington und Peking gezwungen. ASEAN würde darüber angesichts der unterschiedlichen Loyalitäten ihrer Mitglieder wohl zerbrechen. Ihre Einigkeit wird ferner durch den Konflikt im Südchinesischen Meer untergraben, in den China, Vietnam, die Philippinen, Malaysia und Brunei direkt involviert sind. Hanoi und Manila verfolgen aufgrund der Passivität ASEANs eine eigenständige Internationalisierungspolitik, indem sie ihre Beziehungen mit den USA, Japan und Indien vertiefen. ASEANs Einfluss im Konflikt – und damit generell ihre zentrale Rolle in der Region – wird so untergraben.[15] Der Streit hat jedoch noch weitere dramatische Auswirkungen: Er droht angesichts seiner potenziell verheerenden Folgen, den Trend zu umfassender und menschlicher Sicherheit umzukehren und zu einer Wiederaufwertung von traditioneller militärischer und staatlicher Sicherheit in Südostasien zu führen.

Fußnoten

1.
Vgl. ASEAN Secretariat, The ASEAN Charter, Jakarta 2008.
2.
Osttimor ist der einzige südostasiatische Staat, der noch nicht Mitglied im Regionalbündnis ist. Der Unabhängigkeit 2002 ging 1999 eine humanitäre Intervention der Vereinten Nationen unter Führung Australiens voraus, die einen kurzen, aber blutigen Krieg mit der Okkupationsmacht Indonesien beendete.
3.
Vgl. Amitav Acharya, The Making of Southeast Asia. International Relations of a Region, Ithaca u.a. 2012.
4.
Vgl. Damodar SarDesai, Southeast Asia. Past & Present, Boulder 2013.
5.
Vgl. Rizal Sukma, ASEAN Beyond 2015. The Imperatives for Further Institutional Changes, ERIA Discussion Paper Series, Jakarta 2014.
6.
Vgl. Mely Caballero-Anthony, Understanding ASEAN’s Centrality: Bases and Prospects in an Evolving Regional Architecture, in: The Pacific Review, 27 (2014) 4, S. 563–584.
7.
Vgl. A. Acharya (Anm. 3), S. 4.
8.
Vgl. Jürgen Haacke, The ASEAN Regional Forum and Transnational Challenges. Little Collective Securitization, Some Practical Cooperation, in: ders./Noel M. Morada (Hrsg.), Cooperative Security in the Asia-Pacific. The ASEAN Regional Forum, New York 2010, S. 124–149.
9.
Vgl. Ralf Emmers (Hrsg.), ASEAN and the Institutionalization of East Asia, Abingdon–New York 2012.
10.
Dies gilt selbst für einige ASEAN-Mitglieder untereinander: Malaysia teilte Vietnam erst einige Tage nach dem mysteriösen Verschwinden von Flug MH370 mit, dass die Maschine nicht die Route über das Südchinesische Meer genommen hatte, wo die vietnamesische Marine bereits nach dem Flugzeug suchte.
11.
Vgl. Richard Stubbs, ASEAN Plus Three: Emerging East Asian Regionalism?, in: Asian Survey, 42 (2002) 3, S. 440–455.
12.
Voraussetzung für die Mitgliedschaft im EAS ist ein Beitritt zum Freundschafts- und Kooperationsvertrag von 1976. Die USA unterzeichneten ihn erst 2009, also unter Präsident Obama. Sein Vorgänger Bush hatte die Unterschrift verweigert, um nicht auf das selbstdeklarierte Recht auf Präventivschläge gegen vermutete Terroristenbasen verzichten zu müssen.
13.
Vgl. Mark Beeson, Can China Lead?, in: Third World Quarterly, 34 (2013) 2, S. 233–250.
14.
Vgl. Joseph S. Nye, Work With China, Don’t Contain It, in: New York Times vom 26.1.2013, S. A19.
15.
Vgl. Alfred Gerstl, To Act or Not to Act: ASEAN’s Strategic Dilemma in the South China Sea Dispute, in: Petra Andélová/Mária Strasáková (Hrsg.), South China Sea Dispute in International Relations, Prag 2013, S. 103–125.
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