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Arbeitskräftewanderung zur Stabilisierung des Euroraums?


16.1.2015
Die Gründung der europäischen Währungsunion kann als das bislang größte Experiment der Etablierung eines Währungszusammenschlusses ansonsten weiterhin souveräner Staaten gelten. Historisch war die Festlegung einer einheitlichen Währung so gut wie immer die Folge von Staatenbildung und setzte daher eine politische Union zwischen einzelnen Mitgliedsregionen sowie das Vorhandensein einer Zentralregierung voraus, die neben anderen Aufgaben insbesondere über einen eigenen Haushalt von nennenswertem Ausmaß und entsprechende Möglichkeiten der Steuererhebung verfügte.[1] Gerade dieser Unterschied zwischen der Eurozone und sonstigen Währungsräumen macht sie – unromantisch ausgedrückt – zu einer einmaligen Versuchsanordnung.[2] Aber nicht diese Besonderheit allein, sondern ihr Zusammenwirken mit der lang anhaltenden Krise des Euroraums insgesamt und dem besonders tiefen wirtschaftlichen Einbruch einiger Mitgliedstaaten haben zur Folge, dass alte theoretische Ansätze wiederentdeckt werden, die unter dem Oberbegriff "Theorie optimaler Währungsräume" zusammengefasst werden können. Ursprüngliches Ziel dieser Ansätze, die bis in die 1960er-Jahre zurückreichen, war es, einen analytischen Rahmen zu entwickeln, mit dessen Hilfe die Kosten und der Nutzen der Bildung oder des Beitritts zu einer Währungsunion gegeneinander abgewogen werden können. Diese Frage stellt sich aus heutiger Sicht nur noch für Beitrittskandidaten zur Eurozone. Aber auch für die bereits bestehende Währungsunion liefert die Theorie optimaler Währungsräume Anhaltspunkte für eine künftig bessere Funktionsfähigkeit und – insbesondere – Kritikpunkte an ihrer bisherigen Ausgestaltung.

Die Rolle, die grenzüberschreitender Arbeitsmobilität als Stabilisierungsfaktor einer Währungsunion in diesem Diskussionsprozess zugemessen wird, ist zumeist positiv, wenn auch mit wichtigen Einschränkungen. Als Konsens hat sich herausgebildet, dass Arbeitsmobilität keineswegs das bedeutendste Element einer funktionierenden Währungsunion ist, sondern dann eine wichtigere Rolle spielt, wenn die vorrangige institutionelle Gestaltung Schwachpunkte aufweist.[3] Dieser Konsens galt jedoch nicht immer. Im Gegenteil war eine hohe Arbeitsmobilität für den "Gründungsvater" der Theorie, den kanadischen Ökonomen und Wirtschaftsnobelpreisträger des Jahres 1999, Robert Mundell, das Schlüsselelement für eine funktionsfähige Währungsunion.[4] Im Folgenden werden daher zunächst seine Überlegungen geschildert, die sich bestens dazu eignen, nicht nur die potenziell stabilisierende Funktion von Arbeitsmobilität in einer Währungsunion zu verdeutlichen, sondern auch auf wichtige Vorbehalte einzugehen, die im weiteren Verlauf der wissenschaftlichen Diskussion dazu führten, dass andere Eigenschaften einer funktionsfähigen Währungsunion in den Vordergrund rückten, ohne dass dabei Arbeitsmobilität völlig aus den Augen verloren wurde.[5]

Grenzüberschreitende Arbeitsmobilität in einer Währungsunion



Obwohl vor dem Hintergrund des nach dem zweiten Weltkrieg installierten Bretton-Woods-Systems bereits in den 1950er-Jahren ausgiebig über die Vor- und Nachteile fixierter Wechselkurse zwischen den Währungen einzelner Staaten diskutiert wurde,[6] lieferte erst Robert Mundell 1961 unter dem Titel "Eine Theorie optimaler Währungsräume" den Analyserahmen für die ökonomische Bewertung eines Arrangements, das über die Festlegung von Wechselkursen weit hinausgeht: Den Zusammenschluss von Staaten zu einer Währungsunion. Das von ihm entworfene Modell ist dabei denkbar einfach.

Betrachtet werden zwei Staaten, in denen jeweils ein – allerdings unterschiedliches – Produkt hergestellt wird. Beide Staaten treiben Handel miteinander, aber mit keinem anderen Land. In einer gedachten Ausgangssituation befinden sich beide Staaten in einem internen Gleichgewicht, das sich durch geringe Arbeitslosigkeit und geringe Inflation auszeichnet, und in einem externen Gleichgewicht, dessen Merkmal eine ausgeglichene Handelsbilanz ist, sodass sich Exporte und Importe in beiden Staaten jeweils wertmäßig entsprechen. In dieser Situation kommt es nun zu einem Nachfrageschock, das heißt zu einer unvorhergesehenen Zunahme der Nachfrage nach den Produkten des einen und einem Einbruch der Nachfrage nach dem Produkt des anderen Landes. Ein sich in dieser Form unterschiedlich auf verschiedene Staaten auswirkender Schock wird auch asymmetrischer Schock genannt, ein Begriff, auf den immer wieder zurückzukommen sein wird. Sind nun die Löhne in den beiden Ländern kurzfristig "rigide", passen sich also den neuen Gegebenheiten nicht sofort an, kommt es in dem einen Land zu Arbeitslosigkeit, während das andere Land einen Boom erlebt, der mittelfristig auch Preise und Löhne erhöhen und somit Inflation erzeugen wird. Beide Länder befinden sich nun offensichtlich nicht mehr im internen Gleichgewicht. Aber auch das externe Gleichgewicht ist gestört. Der boomende Staat erwirtschaftet einen Handelsbilanzüberschuss, der andere Staat ein entsprechendes Defizit. Bei flexiblen Wechselkursen wird dieser Zustand jedoch nicht lange anhalten. Die Währung des boomenden Staates wird aufwerten, sodass sein Produkt relativ teuer und weniger nachgefragt wird, für den anderen Staat gilt das Gegenteil. Am Ende des automatischen Anpassungsprozesses befinden sich beide Staaten wieder im Gleichgewicht.

Bilden beide Staaten aber nun eine Währungsunion, so ist eine Auf- beziehungsweise Abwertung der Währung nicht mehr möglich und die beschriebene Anpassung an den asymmetrischen Schock ausgeschlossen. Nach Robert Mundell ergibt sich daraus jedoch dann kein Problem, wenn Arbeitskräfte vollkommen mobil zwischen den beiden Staaten sind. Die Arbeitslosen des Krisenstaates wandern in den boomenden Staat, der dringend neue Arbeitskräfte benötigt. Dadurch sinkt im Krisenstaat die Arbeitslosigkeit, während der andere Staat von einem sinkenden Lohndruck profitiert, der inflationäre Entwicklungen verhindert. Und auch die Handelsbilanzungleichgewichte werden ausgeglichen. Denn die in den boomenden Staat ausgewanderten Arbeitskräfte kaufen auch Produkte des Krisenstaates, wodurch dieser seine Exporte erhöht. Und die zahlenmäßig dezimierten Arbeitskräfte des Krisenstaates kaufen weniger Produkte des boomenden Staates, sodass auch die Importe sinken. Im boomenden Staat ergeben sich gegenläufige Entwicklungen, sodass die Handelsbilanzen beider Staaten schließlich wieder ausgeglichen sind.

Hohe Arbeitsmobilität ist daher nach Mundell das entscheidende Kriterium für eine funktionierende Währungsunion. Und obwohl die Annahmen seines Modells hochabstrakt sind, wird es heute so gut wie immer angeführt, wenn für eine höhere Arbeitsmobilität im Euroraum als Mittel zur Abmilderung der Krise geworben wird.[7] Dabei hat es durchaus einige schwerwiegende Schwachpunkte, die für die Eurozone hohe Bedeutung haben:
  1. Obwohl Mundell annimmt, dass in beiden Staaten jeweils ein unterschiedliches Produkt mit entsprechend unterschiedlicher Technologie hergestellt wird, geht er davon aus, dass Arbeitskräfte kein Problem haben, nach erfolgreicher Wanderung in den neuen Arbeitsmarkt eingegliedert zu werden. Sie sind somit nicht nur räumlich, sondern auch beruflich vollkommen mobil, sodass strukturelle Arbeitslosigkeit ausgeschlossen wird. Der kanadische Wirtschaftswissenschaftler Ronald McKinnon, ein weiterer Urvater der Theorie optimaler Währungsräume, wies daher bereits 1963 darauf hin, dass unter der realistischen Bedingung, dass in Staaten eine Vielzahl von Produkten und Dienstleistungen hergestellt wird, berufliche wichtiger als räumliche Mobilität ist.[8] Wie wir noch sehen werden, entspricht allerdings die Annahme vollkommener beruflicher Mobilität für das Gros der Beschäftigten der Eurozone ohnehin nicht der Realität und strukturelle Arbeitslosigkeit spielt eine große Rolle. Damit wird aber zugleich auch räumlicher Mobilität eine Grenze gesetzt.
  2. Bereits aus dem Grundmodell von Mundell lassen sich durchaus ambivalente Auswirkungen von Arbeitsmobilität ableiten. Denn zwar befinden sich beide Staaten nach Beendigung der Migrationsbewegungen wieder im Gleichgewicht. Aber das Erreichen eines Gleichgewichts bedeutet auch, dass der negativ vom asymmetrischen Schock betroffene Staat seine Arbeitskräfte für immer verloren hat. Anders ausgedrückt: Nicht nur Arbeitskräfte, auch Jobs emigrieren.[9] Das ist dann kein Problem, wenn im Zeitverlauf mal der eine, mal der andere Staat negativ von einem begrenzten Schock betroffen ist. Mit der Einseitigkeit, der Größe und der Länge asymmetrischer Schocks nehmen jedoch auch einseitige Migrationsbewegungen im Ausmaß und an Dauerhaftigkeit zu und können zu erheblichen Bevölkerungsverlusten führen, die negative Auswirkungen auf die fiskalische Situation und das Wachstumspotenzial des negativ betroffenen Staates haben. Der US-amerikanische Ökonom Peter Kenen, dritter Urvater der Theorie optimaler Währungsräume, verwies daher in einem 1969 veröffentlichten Beitrag darauf, dass eine funktionierende Währungsunion ein hinreichend großes föderales Budget benötigt, das über automatische Transfers das Ausmaß asymmetrischer Schocks in negativ betroffenen Regionen ebenso abmildert wie die Auswirkung des dauerhaften Verlustes von Arbeitskräften – und damit Steuerzahlern – auf die fiskalische Situation einzelner Mitgliedstaaten.[10] Eine "Fiskalunion" dient somit zum einen – im Sinne einer Versicherung auf Gegenseitigkeit – der Abschwächung asymmetrischer Schocks, zum anderen – im Sinne solidarischer Transfers – der langfristigen Umverteilung von Ressourcen zwischen den Mitgliedstaaten einer Währungsunion.
  3. Robert Mundell geht in seinem Modell – jedenfalls implizit – davon aus, dass die von ihm betrachteten Staaten ein ähnliches Entwicklungs- und Einkommensniveau aufweisen. Er kann damit ausschließen, dass Arbeitskräfte nicht nur aufgrund von Arbeitslosigkeit, sondern auch wegen starker Einkommensunterschiede zwischen den verschiedenen Staaten wandern. Langfristige Krisen können jedoch auch zum Entstehen erheblicher Lohnunterschiede zwischen Mitgliedstaaten einer Währungsunion führen und somit zusätzlichen Migrationsdruck erzeugen. Gleiches gilt, wenn Staaten mit sehr unterschiedlichem Entwicklungsniveau in eine Währungsunion aufgenommen werden.
  4. Die Modellwelt von Robert Mundell kennt nicht nur keinen Handel mit Staaten außerhalb der Währungsunion, es gibt auch keine Migrationsbewegungen zwischen der Währungsunion und Drittstaaten. Für die Eurozone ist diese Modellwelt denkbar ungeeignet, denn Arbeitnehmerfreizügigkeit gilt in der gesamten EU. Wie wir noch sehen werden, haben die Wanderungsbewegungen von EU-Bürgern, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Eurozone besitzen, erheblichen Einfluss auf die Anpassung der Eurozonen-Arbeitsmärkte an wirtschaftliche Booms und Krisen.
In einer Reihe von Veröffentlichungen wurden in den Jahren nach Mundells Beitrag weitere Eigenschaften herausgearbeitet, die eine funktionsfähige Währungsunion besitzen sollte, um asymmetrische Schocks abfedern zu können und die Kosten der Aufgabe einer eigenen Währung für die Mitgliedstaaten möglichst klein zu halten. Nach Ronald McKinnon sollten Mitglieder einer Währungsunion möglichst offene Volkswirtschaften sein. Peter Kenen betonte neben der bereits erwähnten Notwendigkeit eines ausreichenden föderalen Budgets, dass Staaten dann Kandidaten für eine Währungsunion sind, wenn sie ähnliche Produktionsstrukturen aufweisen – denn nur dann bieten sich für Arbeitskräfte tatsächlich Gelegenheiten, im Falle von Arbeitslosigkeit durch Wanderung in einen anderen Staat einen ihrer Ausbildung und Erfahrung entsprechenden Job zu finden. Ähnliche Produktionsstrukturen setzen voraus, dass die Mitgliedstaaten einer Währungsunion nicht übermäßig auf die Produktion bestimmter Güter spezialisiert sind. Der australische Ökonom Warner Max Corden vertrat die Ansicht, dass die wichtigsten Eigenschaften der Mitglieder einer Währungsunion flexible Löhne und Preise sind, die nach dem Eintreten asymmetrischer Schocks eine schnelle Anpassung an die neuen Gegebenheiten ermöglichen.[11] Im Falle eines negativen ökonomischen Schocks bedeuten flexible Löhne, dass betroffene Volkswirtschaften einen Prozess der "internen Abwertung" – also genereller Lohnsenkungen zur Wiedergewinnung von Wettbewerbsfähigkeit – durchlaufen müssen. Robert Mundell selbst griff 1973 noch einmal in die Diskussion ein und stellte die Theorie auf, dass finanzielle Integration der Mitgliedstaaten einer Währungsunion asymmetrische Schocks abfedern könne.[12] Er dachte dabei daran, dass in einer finanziell integrierten Währungsunion Bürger, Unternehmen und Banken einzelner Mitgliedstaaten nicht nur Forderungen gegenüber heimischen Unternehmen und Banken erheben, sondern auch am Kapital anderer Mitgliedstaaten beteiligt sind. Kommt es dann zu einem asymmetrischen Schock, wird seine Wirkung ähnlich wie in einer Fiskalunion zwischen den Mitgliedstaaten geteilt. Robert Mundells Hintergedanke war, dass Kapital mobiler als Arbeit ist und entsprechend eine geringe Arbeitsmobilität ausgleichen kann.


Fußnoten

1.
Vgl. Charles A.E. Goodhart, Two Concepts of Money: Implications for the Analysis of Optimal Currency Areas, in: European Journal of Political Economy, (1998) 14, S. 407–432.
2.
In der Zwischenzeit wird jedoch über weitere Währungszusammenschlüsse nachgedacht, vgl. J.M.C. Santos Silva/Silvana Tenreyro, Currency Unions in Prospect and Retrospect, in: Annual Review of Economics, (2010) 2, S. 51–74.
3.
Vgl. Barry Eichengreen, The Eurozone Crisis: The Theory of Optimum Currency Areas Bites Back, Notenstein Academy White Paper Series, St. Gallen 2014. Robert M.C. Beyer/Frank Smets, Labour Market Adjustments and Migration in Europe and the United States: How Different?, Arbeitspapier, vorgestellt beim 60. Panel Meeting of Economic Policy, Rom 2014.
4.
Vgl. Robert A. Mundell, A Theory of Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, 51 (1961) 4, S. 657–665.
5.
Der Stellenwert, der Arbeitsmobilität immer noch zugemessen wird, zeigt sich an der aktuell zu verzeichnenden Zunahme empirischer Untersuchungen des Ausmaßes der Arbeitsmobilität in Europa und in den USA als Vergleichsmaßstab, vgl. die in Anm. 25 aufgeführte Literatur.
6.
Vgl. beispielsweise Milton Friedman, The Case for Flexible Exchange Rates, in: Milton Friedman (Hrsg.), Essays in Positive Economics, Chicago 1953, S. 157–203.
7.
Vgl. beispielsweise OECD, Matching Economic Migration with Labour Markets Needs in Europe, Paris 2014, S. 8.
8.
Vgl. Ronald I. McKinnon, Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, (1963) 53, S. 717–725.
9.
Dass asymmetrische Schocks zu einem dauerhaften Verlust an Beschäftigten führen, wurde von Olivier Blanchard und Lawrence Katz nachgewiesen, vgl. Olivier Blanchard/Lawrence Katz, Regional Evolutions, in: Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1992), S. 1–77. Vgl. hierzu auch Paul Krugman, Lessons of Massachusetts for EMU, in: Francisco Torres/Francesco Giavazzi (Hrsg.), Adjustment and Growth in the European Monetary Union, New York. S. 241–261, sowie Paul Krugman, Revenge of the Optimum Currency Area, 24.6.2012, http://krugman.blogs.nytimes.com/2012/06/24/revenge-of-the-optimum-currency-area/?_r=0« (15.12.2014).
10.
Vgl. Peter B. Kenen, The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View, in: Robert A. Mundell/Alexander K. Swoboda (Hrsg.), Monetary Problems of the International Economy, Chicago 1969, S. 41–60.
11.
Vgl. Warner Max Corden, Monetary Integration, in: Princeton Essays in International Finance, 93 (1972), International Finance Section, Princeton University, New Jersey.
12.
Vgl. Robert A. Mundell, Uncommon Arguments for Common Currencies, in: Harry J. Johnson/Alexander K. Swoboda (Hrsg.), The Economics of Common Currencies, London 1973, S. 114–132.
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Autor: Andreas Mayert für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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