Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.
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Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit


6.2.2015
Derzeit finden Debatten über die Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) statt, die sich deutlich von früheren Diskussionen unterscheiden. EZ war von Beginn an mit der Herausforderung konfrontiert, Nutzen und Wirkung demonstrieren zu müssen. In politischen und wissenschaftlichen Auseinandersetzungen wurde die Sinnhaftigkeit von EZ vielfach infrage gestellt, während ihre Befürworterinnen und Befürworter einerseits die entwicklungspolitische Bedeutung für ärmere Länder und andererseits oft auch die Eigeninteressen der Geber betonten.

Neuere Debatten nehmen eine andere Perspektive ein: Angesichts tiefgreifender Veränderungen in den internationalen Beziehungen, weltweiter Machtverschiebungen und des sich verändernden Charakters globaler Herausforderungen bedarf es neuer Kooperationsansätze. Die damit verbundenen Herausforderungen für die EZ beziehen sich sowohl auf ihre Ziele als auch auf die Umsetzung der Kooperation. Sind beispielsweise die klassischen armutsbezogenen Ziele der EZ mittel- und langfristig noch eine ausreichende Begründung? Ist EZ angesichts von wirtschaftlich oftmals starken Entwicklungsländern noch ein sinnvoller Kooperationsansatz mit allen Entwicklungsregionen? Diese Fragen werden vor dem Hintergrund der derzeit laufenden Prozesse zur Vorbereitung einer neuen globalen Entwicklungsagenda, die den Millenniumsentwicklungszielen der Vereinten Nationen nach 2015 folgen soll, verstärkt diskutiert.

Der vorliegende Beitrag nähert sich dem Thema in drei Schritten. Zunächst wird skizzenhaft der Wandlungsprozess der Interessen in der Entwicklungspolitik diskutiert. Darauf aufbauend erfolgt aus unterschiedlichen Perspektiven eine Analyse des Anpassungsdrucks, dem die EZ gegenwärtig ausgesetzt ist. Schließlich werden Reformoptionen für die EZ dargelegt.

Motive und Interessen im Wandel



Die Kooperationsbeziehungen zwischen den weiter fortgeschrittenen Ländern, die sich in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zusammengeschlossen haben, und Entwicklungsländern war über Jahrzehnte hinweg in großen Teilen durch EZ geprägt. Das tragende Muster lautete: Arme Länder werden in ihren Anstrengungen unterstützt, Fortschritte bei der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung zu erreichen. Dies sollte allerdings, so die Grundprämisse, ebenso Zielen auf der Geberseite dienen. Lange Zeit war EZ damit ein Instrument, um außenpolitische Allianzen im Kalten Krieg zu pflegen. So drohte etwa die Bundesrepublik Deutschland im Zuge der sogenannten Hallstein-Doktrin solchen Ländern zeitweilig mit dem Ende der bilateralen Förderung, die diplomatische Beziehungen zur Deutschen Demokratischen Republik aufnahmen. Andere Interessen – etwa zur Unterstützung außenpolitischer und wirtschaftlicher Interessen der Geber – kamen hinzu. Beispielsweise nutzten ehemalige Kolonialmächte wie Frankreich, Großbritannien und Belgien nach der Dekolonisation EZ zur Pflege besonderer Beziehungen zu ihren ehemaligen Kolonien.

Nicht nur in konjunkturschwachen Zeiten diente EZ dazu, die Geberökonomien zu stützen. Hierzu wurden EZ-Leistungen an die Bedingung geknüpft, auf Waren, Dienstleistungen und Beratungsleistungen des Gebers zurückzugreifen. Unterschiedliche Formen dieser liefergebundenen EZ werden von Gebern bis heute genutzt, obwohl die Nachteile wie höhere Kosten, gegebenenfalls eine niedrigere Qualität der Leistungen oder angebotsorientiertes Vorgehen gegenüber ungebundener EZ hinreichend dokumentiert sind.

Nach der Überwindung des Ost-West-Konflikts boten die 1990er Jahre eine Chance, EZ aus den Begrenzungen der Eigeninteressen der Geber zu befreien. Erstmals schien es möglich, globale Probleme durch verbesserte internationale Kooperationsansätze bearbeiten zu können. Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung 1992, die sogenannte Rio-Konferenz, wurde zu einem Meilenstein der gemeinsamen Bearbeitung beider Themen und nährte die Hoffnung, globalen Herausforderungen im Rahmen von Verhandlungsprozessen effektiv begegnen zu können. Mit dem Ende des Kalten Krieges löste sich auch die EZ von den eindeutigen außenpolitischen "Freund-Feind-Schemata". Geber stellten bei ihren Partnerländern verstärkt Aspekte der "guten Regierungsführung" (good governance) in den Vordergrund. Gefördert wurde dieser Trend durch eine einflussreiche Weltbankstudie, die aufzeigte, dass EZ wirtschaftliches Wachstum befördern könne – und zwar unter der Voraussetzung, dass Länder "gute Politiken" verfolgen.[1] Diese Feststellung lieferte zu Beginn der 2000er Jahre wichtige Argumente für Debatten unter Geberländern zugunsten ausreichender EZ-Budgets.

Die acht zur Jahrtausendwende von den Vereinten Nationen verabschiedeten Millenniumsentwicklungsziele waren insbesondere auf armutsbezogene beziehungsweise soziale Ziele in ärmeren Ländern fokussiert und damit eine überwiegend entwicklungspolitische Agenda. Zur Erreichung der inhaltlichen Ziele setzte das achte Ziel auf eine globale Partnerschaft, die neben der Bereitstellung von Mitteln für EZ Aspekte des Marktzugangs von Entwicklungsländern und der Tragfähigkeit ihrer Schulden umfasste.

Nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 bildete sich darüber hinaus ein starker entwicklungspolitischer Fokus auf das Thema Sicherheit und Frieden heraus: Fragilität avancierte zu einem Kernthema in der EZ. So ist die erste Präsidentendirektive zur entwicklungspolitischen Strategie der USA, die US-Präsident Barack Obama im September 2010 unterzeichnete, wesentlich daran ausgerichtet, EZ zur Unterstützung der nationalen Sicherheitsstrategie einzusetzen. Ablesbar ist die verstärkte sicherheitspolitische Ausrichtung der EZ verschiedener Geber (einschließlich Deutschlands) auch an der hohen Ausgabenpriorität für zentrale Krisenländer wie Afghanistan und Pakistan. Neu sind daneben vor allem Ansätze zur Förderung regionaler Akteure mit einer sicherheitspolitischen Relevanz. So wird beispielsweise die Afrikanische Union unter anderem bei der Vorbereitung und Durchführung von Friedensmissionen auf dem afrikanischen Kontinent mit EZ-Mitteln unterstützt.

Die Motive und Eigeninteressen der Geber in der EZ sind also insgesamt nicht konstant, sondern unterliegen fortwährend Veränderungen. Ein ausschließlich auf die Förderung von Entwicklungsländern bezogenes Vorgehen lässt sich in der Geschichte der EZ nicht erkennen, was mit Blick auf anstehende EZ-Reformdebatten wichtig bleiben dürfte.


Fußnoten

1.
Ob EZ tatsächlich nachweislich wirtschaftliches Wachstum befördert, zählt zu den klassischen und noch andauernden Kontroversen in der EZ. Einen Überblick hierzu liefert beispielsweise Owen Barder, Can Aid Work? Written Testimony Submitted to the House of Lords, Center for Global Development Essay, July 2011.
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Autor: Stephan Klingebiel für bpb.de
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