Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Siegmar Schmidt

Entwicklungszusammenarbeit als strategisches Feld deutscher Außenpolitik

Entwicklungspolitik ist Teil der Außenpolitik. Somit ist sie in deren normativen Kontext aus Werten, Prinzipien und Zielen eingebettet. Die außenpolitischen Ziele und Präferenzen Deutschlands haben sich in den vergangenen 60 Jahren gewandelt und erzeugten damit Veränderungen auch in der deutschen Entwicklungspolitik. Da mit dem Begriff "Entwicklung" stets unterschiedliche Dimensionen erfasst werden – etwa wirtschaftliches Wachstum oder technologischer Fortschritt – umfasst Entwicklungspolitik ein sehr breites Themenspektrum, was sie zu einer "Querschnittsaufgabe" verschiedener Institutionen und Akteure macht.

Neben der vom Auswärtigen Amt und der Bundeskanzlerin definierten Außenpolitik beeinflussen daher auch andere Ressorts mit ihren spezifischen Interessen die Entwicklungspolitik: Bei der finanziellen, technischen und personellen Unterstützung von Projekten, Programmen oder direkt von Regierungen ist stets auch das Finanzministerium involviert. Die von Beginn an starke Orientierung am wirtschaftlichen Nutzen der Beziehungen zu Entwicklungsländern für die deutsche Wirtschaft bedingt die Einbindung des Wirtschaftsministeriums. Daneben haben teils auch andere Ministerien wie das Verteidigungs-, Umwelt-, Landwirtschafts- oder Bildungsministerium Interessen an Beziehungen zu Entwicklungsländern. Hinzu kommen die Interessen nichtstaatlicher und parastaatlicher "Durchführungsorganisationen", die in den Kooperationsländern die entwicklungspolitischen Ziele in Form von Projekten und Programmen umsetzen und dabei durchaus eine gewisse Autonomie besitzen. Je nach Partnerland variieren die Interessen der staatlichen und nichtstaatlichen Akteure jedoch stark. Während für das Wirtschaftsministerium vor allem Schwellenländer von Bedeutung sind, sind es für das Verteidigungsministerium eher sicherheitsrelevante Regionen und Länder wie zum Beispiel derzeit Nordafrika.

Vor diesem Hintergrund lässt sich Entwicklungspolitik als "Mehrzweckinstrument" verstehen, mit dem sehr unterschiedliche Interessen verfolgt werden.[1] Diese Interessenvielfalt, die durch die Entwicklungspolitik der EU[2] noch vermehrt wird, kann in der Praxis durchaus zu Ziel- und Interessenkonflikten führen. Dies erfordert einen erheblichen Aufwand, um Kohärenz herzustellen – die Voraussetzung für eine weitgehend widerspruchsfreie und damit für Partnerländer sowie die deutsche Öffentlichkeit glaubwürdige Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Hinter den hier skizzierten unterschiedlichen Interessen droht aus Sicht von Entwicklungspolitikerinnen und -praktikern das eigentliche Ziel der EZ, einen Beitrag zur Entstehung einer Welt zu leisten, "in der alle Menschen selbstbestimmt und in Freiheit ihr Leben gestalten können, eine Welt ohne Armut, gewaltsame Konflikte und ökologische Zerstörung",[3] zweitrangig zu werden. Die deutsche Entwicklungspolitik verfolgt sowohl politische und menschenrechtliche Ziele als auch die Absicht, einen Beitrag zur Hebung des materiellen Lebensniveaus einer möglichst großen Zahl von Menschen zu leisten. Die Aspekte Sicherheit und Umweltschutz sind vergleichsweise neue Oberziele.

Im Folgenden wird zunächst auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) als die wichtigste Institution der deutschen Entwicklungspolitik und einige Charakteristika der EZ Deutschlands eingegangen, bevor ein historischer Überblick[4] den Wandel von Zielen und Interessen in der deutschen Entwicklungspolitik veranschaulicht. Dies ist für das Verständnis auch der konkreten EZ wichtig, denn die jeweiligen politischen Ziele determinierten zu einem hohen Grad die Vergabepraxis: Welche Länder erhalten wie viel Unterstützung? Dabei wird deutlich, dass mit Entwicklungspolitik zwar immer gleichzeitig mehrere Interessen verfolgt wurden, das "Mischungsverhältnis" jedoch in einzelnen Phasen unterschiedlich war. Schließlich sollen die aktuellen Entwicklungen im Fokus stehen: Entwicklungspolitik ist zu einem wichtigen Teil der Sicherheitspolitik geworden und damit enger an die Außenpolitik angelehnt als zuvor. Dabei wird einerseits ein Beitrag der EZ zur Konfliktprävention erwartet sowie andererseits eine Schlüsselrolle bei Wiederaufbauprozessen von Staaten und Gesellschaften.

Institutionalisierung und Organisation der deutschen EZ

Das BMZ feierte 2011 sein 50-jähriges Bestehen. Mit der Gründung des Ministeriums 1961 und einer Reihe sogenannter Durchführungsorganisationen[5] in den folgenden Jahren wurde die deutsche EZ institutionalisiert. Die Einrichtung eines eigenen Ministeriums lässt sich auf mindestens drei Ursachen zurückführen: Für die FDP, den Koalitionspartner der Regierung von Bundeskanzler Konrad Adenauer, benötigte man erstens ein weiteres Ressort. Zweitens nahm der innenpolitische Druck zu, ein eigenes Ministerium zu schaffen: Der Bundesrechnungshof und der Deutsche Bundestag forderten dies schon länger. Drittens setzten die USA als wichtigster Verbündeter die Bundesregierung unter Druck, sich stärker zu engagieren und mehr Mittel bereitzustellen.

Begonnen hatte die EZ bereits, als 1953 eine halbe Million D-Mark aus Mitteln des Marshall-Plans "für die Förderung des Erfahrungsaustausches mit weniger entwickelten Gebieten" bereitgestellt wurde. Im Vergleich zu klassischen Ressorts war Entwicklungspolitik also ein relativ junges Politikfeld. Während der organisatorische Aufbau trotz einiger Hindernisse Fortschritte machte, war es für das neue Ministerium weitaus schwieriger, eigenständige Kompetenzen zu erhalten. Die etablierten Ministerien, insbesondere das Außen- und Wirtschaftsministerium, widersetzten sich anfangs der Abgabe von Zuständigkeiten. Erst Mitte der 1970er Jahre war das Ringen um Einfluss und Ressourcen für die kommenden zwei Jahrzehnte beendet. Dabei wurde das BMZ auch durch zivilgesellschaftliche Gruppen und die beiden großen christlichen Kirchen, die beständig mehr Aufmerksamkeit und Hilfe für die "Dritte Welt" forderten, von Beginn an unterstützt. Auch innerhalb des Bundestages und der politischen Parteien formierte sich schon bald eine bis heute existente parteiübergreifende "informelle Koalition" für die Belange der Entwicklungspolitik.

Das BMZ ist heute etabliert. Für das Ministerium, dessen erster Dienstsitz nach wie vor Bonn ist, arbeiten mittlerweile über 800 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Hinzugerechnet werden können rund 20000 "indirekte" Mitarbeiter – deutsche und einheimische Fachkräfte, die in den Kooperationsländern für die Durchführungsorganisationen und damit vor allem für das BMZ tätig sind. Der Etat, der sogenannte Einzelplan 23, betrug 2014 rund 6,4 Milliarden Euro und liegt damit über dem Etat des Landwirtschaftsministeriums mit rund 5,1 Milliarden Euro. Dennoch werden auch über 50 Jahre nach seiner Gründung von Zeit zu Zeit Rufe nach einer Angliederung des BMZ beispielsweise an das Auswärtige Amt laut.[6]

Fußnoten

1.
Vgl. Franz Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, Bonn 20045, S. 437–446.
2.
Die EU-Entwicklungspolitik ist auch Teil der deutschen Entwicklungspolitik, die im Rahmen dieses Beitrages nicht weiter verfolgt werden kann. Für eine Gesamtdarstellung der EU-Beziehungen zur Dritten Welt vgl. Martin Holland, The European Union and the Third World, Basingstoke 2002.
3.
Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Was wir machen: Grundsätze und Ziele, http://www.bmz.de/de/was_wir_machen/ziele/index.html« (8.1.2015).
4.
Vgl. hierzu auch Sebastian Harnisch/Siegmar Schmidt/Rolf Steltemeier und BMZ, Auf Augenhöhe. 50 Jahre Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 1961–2011, Baden-Baden 2012 sowie Wolfgang Gieler (Hrsg.), Deutsche Entwicklungsminister von 1961 bis 2008, Bonn 2011.
5.
Beispielsweise wurde 1963 der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) gegründet, der Entwicklungshelfer und -helferinnen entsandte. 2011 ging er in der neugegründeten Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) auf.
6.
Zuletzt forderte dies Dirk Niebel (FDP), bevor er 2009 Minister im BMZ wurde. Entwicklungspolitiker aller Parteien und NROs lehnen eine Anlehnung an andere Ministerien strikt ab. Wie das Beispiel Großbritanniens zeigt, kann EZ jedoch auch wirkungsvoll ohne eigenes Ministerium bestehen.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Siegmar Schmidt für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.