Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.
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6.2.2015 | Von:
Siegmar Schmidt

Entwicklungszusammenarbeit als strategisches Feld deutscher Außenpolitik

Entwicklungspolitik ist Teil der Außenpolitik. Somit ist sie in deren normativen Kontext aus Werten, Prinzipien und Zielen eingebettet. Die außenpolitischen Ziele und Präferenzen Deutschlands haben sich in den vergangenen 60 Jahren gewandelt und erzeugten damit Veränderungen auch in der deutschen Entwicklungspolitik. Da mit dem Begriff "Entwicklung" stets unterschiedliche Dimensionen erfasst werden – etwa wirtschaftliches Wachstum oder technologischer Fortschritt – umfasst Entwicklungspolitik ein sehr breites Themenspektrum, was sie zu einer "Querschnittsaufgabe" verschiedener Institutionen und Akteure macht.

Neben der vom Auswärtigen Amt und der Bundeskanzlerin definierten Außenpolitik beeinflussen daher auch andere Ressorts mit ihren spezifischen Interessen die Entwicklungspolitik: Bei der finanziellen, technischen und personellen Unterstützung von Projekten, Programmen oder direkt von Regierungen ist stets auch das Finanzministerium involviert. Die von Beginn an starke Orientierung am wirtschaftlichen Nutzen der Beziehungen zu Entwicklungsländern für die deutsche Wirtschaft bedingt die Einbindung des Wirtschaftsministeriums. Daneben haben teils auch andere Ministerien wie das Verteidigungs-, Umwelt-, Landwirtschafts- oder Bildungsministerium Interessen an Beziehungen zu Entwicklungsländern. Hinzu kommen die Interessen nichtstaatlicher und parastaatlicher "Durchführungsorganisationen", die in den Kooperationsländern die entwicklungspolitischen Ziele in Form von Projekten und Programmen umsetzen und dabei durchaus eine gewisse Autonomie besitzen. Je nach Partnerland variieren die Interessen der staatlichen und nichtstaatlichen Akteure jedoch stark. Während für das Wirtschaftsministerium vor allem Schwellenländer von Bedeutung sind, sind es für das Verteidigungsministerium eher sicherheitsrelevante Regionen und Länder wie zum Beispiel derzeit Nordafrika.

Vor diesem Hintergrund lässt sich Entwicklungspolitik als "Mehrzweckinstrument" verstehen, mit dem sehr unterschiedliche Interessen verfolgt werden.[1] Diese Interessenvielfalt, die durch die Entwicklungspolitik der EU[2] noch vermehrt wird, kann in der Praxis durchaus zu Ziel- und Interessenkonflikten führen. Dies erfordert einen erheblichen Aufwand, um Kohärenz herzustellen – die Voraussetzung für eine weitgehend widerspruchsfreie und damit für Partnerländer sowie die deutsche Öffentlichkeit glaubwürdige Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Hinter den hier skizzierten unterschiedlichen Interessen droht aus Sicht von Entwicklungspolitikerinnen und -praktikern das eigentliche Ziel der EZ, einen Beitrag zur Entstehung einer Welt zu leisten, "in der alle Menschen selbstbestimmt und in Freiheit ihr Leben gestalten können, eine Welt ohne Armut, gewaltsame Konflikte und ökologische Zerstörung",[3] zweitrangig zu werden. Die deutsche Entwicklungspolitik verfolgt sowohl politische und menschenrechtliche Ziele als auch die Absicht, einen Beitrag zur Hebung des materiellen Lebensniveaus einer möglichst großen Zahl von Menschen zu leisten. Die Aspekte Sicherheit und Umweltschutz sind vergleichsweise neue Oberziele.

Im Folgenden wird zunächst auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) als die wichtigste Institution der deutschen Entwicklungspolitik und einige Charakteristika der EZ Deutschlands eingegangen, bevor ein historischer Überblick[4] den Wandel von Zielen und Interessen in der deutschen Entwicklungspolitik veranschaulicht. Dies ist für das Verständnis auch der konkreten EZ wichtig, denn die jeweiligen politischen Ziele determinierten zu einem hohen Grad die Vergabepraxis: Welche Länder erhalten wie viel Unterstützung? Dabei wird deutlich, dass mit Entwicklungspolitik zwar immer gleichzeitig mehrere Interessen verfolgt wurden, das "Mischungsverhältnis" jedoch in einzelnen Phasen unterschiedlich war. Schließlich sollen die aktuellen Entwicklungen im Fokus stehen: Entwicklungspolitik ist zu einem wichtigen Teil der Sicherheitspolitik geworden und damit enger an die Außenpolitik angelehnt als zuvor. Dabei wird einerseits ein Beitrag der EZ zur Konfliktprävention erwartet sowie andererseits eine Schlüsselrolle bei Wiederaufbauprozessen von Staaten und Gesellschaften.

Institutionalisierung und Organisation der deutschen EZ

Das BMZ feierte 2011 sein 50-jähriges Bestehen. Mit der Gründung des Ministeriums 1961 und einer Reihe sogenannter Durchführungsorganisationen[5] in den folgenden Jahren wurde die deutsche EZ institutionalisiert. Die Einrichtung eines eigenen Ministeriums lässt sich auf mindestens drei Ursachen zurückführen: Für die FDP, den Koalitionspartner der Regierung von Bundeskanzler Konrad Adenauer, benötigte man erstens ein weiteres Ressort. Zweitens nahm der innenpolitische Druck zu, ein eigenes Ministerium zu schaffen: Der Bundesrechnungshof und der Deutsche Bundestag forderten dies schon länger. Drittens setzten die USA als wichtigster Verbündeter die Bundesregierung unter Druck, sich stärker zu engagieren und mehr Mittel bereitzustellen.

Begonnen hatte die EZ bereits, als 1953 eine halbe Million D-Mark aus Mitteln des Marshall-Plans "für die Förderung des Erfahrungsaustausches mit weniger entwickelten Gebieten" bereitgestellt wurde. Im Vergleich zu klassischen Ressorts war Entwicklungspolitik also ein relativ junges Politikfeld. Während der organisatorische Aufbau trotz einiger Hindernisse Fortschritte machte, war es für das neue Ministerium weitaus schwieriger, eigenständige Kompetenzen zu erhalten. Die etablierten Ministerien, insbesondere das Außen- und Wirtschaftsministerium, widersetzten sich anfangs der Abgabe von Zuständigkeiten. Erst Mitte der 1970er Jahre war das Ringen um Einfluss und Ressourcen für die kommenden zwei Jahrzehnte beendet. Dabei wurde das BMZ auch durch zivilgesellschaftliche Gruppen und die beiden großen christlichen Kirchen, die beständig mehr Aufmerksamkeit und Hilfe für die "Dritte Welt" forderten, von Beginn an unterstützt. Auch innerhalb des Bundestages und der politischen Parteien formierte sich schon bald eine bis heute existente parteiübergreifende "informelle Koalition" für die Belange der Entwicklungspolitik.

Das BMZ ist heute etabliert. Für das Ministerium, dessen erster Dienstsitz nach wie vor Bonn ist, arbeiten mittlerweile über 800 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Hinzugerechnet werden können rund 20000 "indirekte" Mitarbeiter – deutsche und einheimische Fachkräfte, die in den Kooperationsländern für die Durchführungsorganisationen und damit vor allem für das BMZ tätig sind. Der Etat, der sogenannte Einzelplan 23, betrug 2014 rund 6,4 Milliarden Euro und liegt damit über dem Etat des Landwirtschaftsministeriums mit rund 5,1 Milliarden Euro. Dennoch werden auch über 50 Jahre nach seiner Gründung von Zeit zu Zeit Rufe nach einer Angliederung des BMZ beispielsweise an das Auswärtige Amt laut.[6]

Entwicklungspolitik im Zeichen des Kalten Krieges

Bis Ende der 1960er Jahre dominierten strategische und deutschlandpolitische Interessen die westdeutsche Entwicklungspolitik. Bereits seit den 1950er Jahren forderten die Verbündeten, vor allem die USA und Großbritannien, eine Beteiligung an den Kosten für die Eindämmung des Kommunismus. Im Sinne der Truman-Doktrin waren die USA entschlossen, allen "freien Völkern" mit Wirtschafts- und Militärhilfe gegen "äußeren Druck" – die mögliche Einflussnahme der Sowjetunion – beizustehen. Die Bundesregierung gab diesem Druck in der Erwartung nach, dass die Verbündeten ihre deutschlandpolitische Position unterstützten. Strategisch und ideologisch motivierte Hilfszusagen erhielten Anfang der 1960er Jahre beispielsweise Ghana und Indonesien.

Neben der Eindämmungspolitik der westlichen Staaten gegenüber der Sowjetunion und den Ostblockstaaten instrumentalisierte die Bundesrepublik die Entwicklungspolitik auch für deutschlandpolitische Ziele. Die Bundesregierung vertrat damals einen völkerrechtlichen Alleinvertretungsanspruch gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik (DDR). Im Rahmen der nach dem Staatssekretär im Auswärtigen Amt und ersten Präsidenten der Europäischen Kommission Walter Hallstein benannten "Hallstein-Doktrin" bewertete die Bundesregierung die Anerkennung der DDR durch Drittstaaten als "unfreundlichen Akt". In der Praxis bedeutete dies die Drohung mit dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen und letztlich auch die Einstellung der EZ. Bis 1969 war die Hallstein-Doktrin dem Politikwissenschaftler Jürgen Wolff zufolge "erstaunlich erfolgreich",[7] da es der DDR nicht gelang, diplomatische Beziehungen zu nichtkommunistischen Regierungen aufzunehmen. Die ökonomische Attraktivität der Bundesrepublik war für viele der im Zuge der Entkolonialisierung entstandenen neuen Staaten ausschlaggebend. Aus entwicklungspolitischer Sicht, die auch Unterstützung im Bundestag erhielt, war die Hallstein-Doktrin jedoch ein Fehler, da durch sie sinnvolle Projekte verhindert und außenpolitische Erwägungen über humanitäre Motive gestellt wurden. Auch die deutsche Wirtschaft war ihr gegenüber eher kritisch eingestellt, da sie negative Auswirkungen auf den Handel befürchtete.

Die großzügige Mittelvergabe in den ersten Jahrzehnten nach Kriegsende diente auch dazu, das Ansehen Deutschlands sowohl bei den Verbündeten als auch generell in der Welt vor dem Hintergrund der NS-Gewaltherrschaft wiederherzustellen. In der entwicklungspolitischen Praxis führte die Dominanz verschiedener politischer Ziele zum "Gießkannenprinzip", der häufig kritisierten Verzettelung des Mitteleinsatzes auf möglichst viele Empfängerländer.[8] Erst Ende der 1990er Jahre erklärte die damalige Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD, 1998–2009), die Zahl auf 70 Partnerländer reduzieren zu wollen.

Bereits die Frühphase der deutschen Entwicklungspolitik war also von einer Vielfalt an Interessen und Motivationen charakterisiert.[9] Neben außenpolitischen Zielen bestand immer auch ein wirtschaftliches Interesse an Handelspartnern und Absatzmärkten für deutsche Exportprodukte in den Entwicklungsländern. So wurde bereits 1962 die nach privatwirtschaftlichen Kriterien arbeitende Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) geschaffen, die einerseits der Förderung der Privatwirtschaft in den Entwicklungsländern dient und andererseits gezielt privatwirtschaftliche Kooperationen mit deutschen Unternehmen vermittelt. Ökonomische Interessen wurden damals offen benannt und dienten dazu, die Akzeptanz der Entwicklungspolitik in einer Zeit zu erhöhen, in der der Wohlstand in Deutschland zwar wuchs, doch weit unter den heutigen Verhältnissen lag.

Basierend auf dem christlichen Grundverständnis spielten ethische und humanitäre Motive in der Entwicklungspolitik vor allem für die Kirchen und Nichtregierungsorganisationen (NROs), aber auch für viele Entwicklungspolitiker eine wichtige Rolle. EZ wurde dabei als Entwicklungshilfe verstanden, die sich aus gemeinsamen Werten und einer Solidarität beziehungsweise Verantwortung für Bedürftige in aller Welt ergibt. Der erste Minister im BMZ, Walter Scheel (FDP, 1961–1966), führte aus: "Entwicklungspolitik ist eine Art Sozialpolitik im weltweiten Ausmaß. Es geht darum, die Kluft zwischen reichen und armen Völkern zu beseitigen."[10] Aus dieser Perspektive soll Entwicklungspolitik von letztlich christlich geprägter Solidarität geleitet werden. Bis heute kommt der ethisch-moralischen Begründung sowohl für die Rechtfertigung der Entwicklungspolitik in der Öffentlichkeit als auch für die Motivation der in der EZ Beschäftigten hohe Bedeutung zu.

Mit der Durchsetzung der Ostpolitik und der Aufnahme beider deutscher Staaten in die Vereinten Nationen 1973 verlor die Hallstein-Doktrin an Bedeutung und wurden deutschlandpolitische Interessen in der Entwicklungspolitik immer unwichtiger. Auch die strategische Bedeutung der Entwicklungspolitik für die Eindämmung des Kommunismus nahm zumindest etwas ab. Durch die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1957/58 besaß die deutsche Entwicklungspolitik von Beginn an eine europäische Dimension: Trotz einer eher kritischen Haltung des Auswärtigen Amtes und des Bundeswirtschaftsministeriums unterstützte Bundeskanzler Adenauer den französischen Wunsch nach einem EWG-Entwicklungsfonds mit substanzieller deutscher Beteiligung im Gegenzug für Fortschritte in der europäischen Integration.[11] In den folgenden Jahrzehnten überließ die deutsche Regierung im Rahmen der EWG das Feld weitgehend den europäischen Partnern und ehemaligen Kolonialmächten, insbesondere Frankreich. Das starke wirtschaftliche und politische Interesse Frankreichs sowie Großbritanniens nach dessen EG-Beitritt 1973 bremsten das deutsche Engagement in Afrika, das auf bestimmte Bereiche begrenzt blieb. Mit Ausnahme der Hallstein-Doktrin besaß Deutschland keine politische Strategie gegenüber Afrika, dem Kontinent, auf den sich die internationale EZ zunehmend konzentrierte. Dies lag auch an der vergleichsweise geringfügigen Kolonialvergangenheit, was sich allerdings positiv auf das Ansehen Deutschlands und seiner EZ bei den afrikanischen Empfängerstaaten auswirkte.

Bedeutung wirtschaftlicher Interessen

Gegenwärtig hängen circa 25 Prozent der Arbeitsplätze in Deutschland direkt oder indirekt von der Exportwirtschaft ab. Auch wenn die Exportabhängigkeit in den vorigen Jahrzehnten nicht derart stark war, war Deutschland bereits seit Mitte der 1950er Jahre ein Exportland. Daher ist es wenig überraschend, dass außenwirtschaftliche Interessen in der EZ von Beginn an eine wichtige Rolle spielten: Entwicklungsländer galten zunächst als zukünftige Märkte und EZ wurde als Instrument angesehen, Länder in die Lage zu versetzen, Produkte aus Deutschland zu importieren. Dem internationalen Trend folgend betrachtete man privatwirtschaftliche Investitionen unkritisch als Teil der EZ.

Vor allem in Zeiten schwacher Konjunktur und wirtschaftlicher Krisen spielten außenwirtschaftliche Motive eine zentrale Rolle: etwa Mitte der 1960er Jahre, als die Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik kurzfristig die Marke von zwei Prozent überschritt, sowie nach den beiden Ölkrisen 1974 und 1979/80. Neben den allgemeinen Instrumenten der Exportförderung wurde außenwirtschaftlichen Interessen dadurch Rechnung getragen, dass die Kreditvergabe an Regierungen und Unternehmen von deren Bereitschaft abhängig gemacht wurde, Produkte in Deutschland zu kaufen. Diese keineswegs nur von Deutschland praktizierte "Lieferbindung" wurde jahrelang scharf von NROs kritisiert.

Die lang anhaltende wirtschaftliche Krise in den 1980er Jahren führte zwar nicht zu einem substanziellen Rückgang der Mittel wie etwa in den 1990er Jahren die Wiedervereinigung. Das BMZ machte jedoch deutlich, dass bei der Mittelvergabe jeweils die "Beschäftigungswirksamkeit" für den deutschen Arbeitsmarkt geprüft werden sollte. Unter dem Eindruck der Energie- und Rohstoffkrisen wurde Entwicklungspolitik auch als strategische Politik zur Rohstoffsicherung verstanden und demzufolge versucht, die Kontakte zu Rohstoffexporteuren zu intensivieren. Wirtschaftliche Begründungen sollten auch in Krisenzeiten die Unterstützung der Öffentlichkeit für die EZ sichern und Kritik aus dem Wirtschaftsministerium begegnen.

Diese phasenweise Dominanz wirtschaftlicher Interessen führte zu einer stärkeren Konzentration der Mittelvergabe auf die wirtschaftlich stärkeren Schwellenländer und weniger auf die ärmsten und damit bedürftigsten Länder. Eine erneute Betonung primär wirtschaftlicher Interessen fand unter Entwicklungsminister Dirk Niebel (FDP, 2009–2013) statt. In seiner ihm eigenen provokanten Art führte er aus: "Ich interpretiere das Z im Namen des BMZ darum so, wie es von Anfang an gemeint war: als wirtschaftliche Zusammenarbeit, nicht als wiederholte Zuzahlung."[12] In der Folge unternahm das BMZ Anstrengungen, die Privatwirtschaft stärker einzubinden: Es erhöhte die Mittel für Kooperationsprojekte zwischen Privatwirtschaft und EZ (Public-private-Partnerships) und strebte eine engere Zusammenarbeit mit den regionalen Führungsmächten Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika (BRICS) an. Aufgrund langer Projektlaufzeiten in der EZ änderte das jedoch wenig an der konkreten Arbeit des BMZ, sodass von einer Ökonomisierung der deutschen EZ nicht gesprochen werden kann.

Dominanz der Entwicklungsinteressen

Das Verblassen der mit EZ verknüpften deutschland- und außenpolitischen Interessen seit den 1970er Jahren bedeutete eine größere inhaltliche Autonomie für die Entwicklungspolitik, die sich erstmals in der Amtszeit von Entwicklungsminister Erhard Eppler (SPD, 1968–1974) zeigte. Damals wurde die von den Vereinten Nationen propagierte Grundbedürfnisstrategie, die in Abkehr von bisherigen Industrialisierungsstrategien eine Konzentration der EZ auf Armutsbekämpfung, die Befriedigung elementarer Bedürfnisse und die Förderung der Landwirtschaft forderte, zum Leitprinzip auch der deutschen EZ. Gleichzeitig brachte Eppler stärker ethische und humanitäre Begründungen in die bis dahin stark technokratisch und administrativ geprägte EZ ein.

Die deutsche EZ folgte nicht nur im Hinblick auf die Grundbedürfnisstrategie den strategischen und inhaltlichen Schwerpunkten, die der Internationale Währungsfonds und der Entwicklungsausschuss der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) definierten. Im bi- und multilateralen Kontext trug sie sowohl die seit den 1980er Jahren propagierte ökonomische Konditionalität als auch das Paradigma der politischen Konditionalität der 1990er Jahre mit. Die ökonomische Konditionalität knüpfte vor dem Hintergrund der Schuldenkrise vieler Entwicklungsländer die Mittelvergabe an wirtschaftliche Liberalisierungsmaßnahmen, sogenannte Strukturanpassungsprogramme. Mit der politischen Konditionalität erhöhte sich nach dem Zusammenbruch des Ostblocks der Stellenwert politischer und menschenrechtlicher Kriterien bei der Vergabe der Mittel allerdings deutlich. Staaten mit systematischen Menschenrechtsverletzungen und Verstößen gegen demokratische Prinzipien drohten die westlichen Geber mit dem teilweisen oder völligen Entzug von Mitteln – außer im rein humanitären und Nothilfebereich. Die aktive Förderung von demokratischen Institutionen und der Zivilgesellschaft entwickelten sich zu neuen Aktionsfeldern der Durchführungsorganisationen und der politischen Stiftungen. Eigene Akzente setzte das BMZ am ehesten auf der technischen Ebene, indem es beispielsweise besondere Anstrengungen im (Aus-)Bildungssektor unternahm. Eine klare Verbindung von EZ und eigenen politischen Zielen unterblieb. Dies stärkte die Rolle der Durchführungsorganisationen, die relativ große Handlungsspielräume genossen.

Aktuelle Trends

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts ergaben sich erstmals Chancen, Stellvertreterkonflikte in der Dritten Welt zu beenden und sogar direkt mittels humanitärer Interventionen auf Konflikte einzuwirken, da die strategische Bedeutung von Entwicklungsländern als Verbündete beider Blöcke nicht mehr gegeben war. Die Hoffnung auf eine friedlichere Welt währte jedoch nicht lange: Mit Beginn der 1990er Jahre stieg die Anzahl der Kriege und bewaffneten Konflikte unerwartet stark an. Die vom Politikwissenschaftler Herfried Münkler als "neue Kriege" bezeichneten Konflikte, wie sie sich in Jugoslawien, Ruanda oder Somalia abspielten, waren nicht nur extrem brutal, sondern führten in einigen Fällen zu Bürgerkriegen und Staatszerfall. Gegenwärtig ist die Fragilität von Staaten eine der größten außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen.[13] Der teilweise oder sogar völlige Kontrollverlust von Regierungen über ihr Territorium ist ein Faktor, der auch die zweite große Bedrohung – den internationalen Terrorismus – zumindest begünstigt. Krieg und Gewalt führen zu unsäglichem Leid für die Bevölkerung, machen alle bisherigen Entwicklungsfortschritte zunichte und werfen Länder in ihrer Entwicklung zurück. Kein Bürgerkriegsland erreichte die im Jahr 2000 aufgestellten Millenniumsentwicklungsziele der Vereinten Nationen.

Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr von 1994 war der Weg für ein stärkeres Engagement Deutschlands frei. Fortan beteiligte sich die Bundeswehr an Militäreinsätzen auf dem Balkan, in Afrika und in Afghanistan. Bei den Einsätzen zeigte sich bald, dass nach dem Ende der Kampfhandlungen massive Mittel zum Wiederaufbau, zum Aufbau einer friedlichen Ordnung und zur gesellschaftlichen Versöhnung erforderlich waren. Damit war die deutsche EZ gefordert. Bereits in den 1970er Jahren hatte das BMZ sie zur Friedenspolitik erklärt, ohne dass dies zu spürbaren konzeptionellen oder erst recht zu konkreten Veränderungen geführt hatte. Erst Ende der 1990er Jahre begann die deutsche EZ, sich stärker auf Konfliktprävention zu konzentrieren. Seit 1998 ist das BMZ mit einem Sitz im Bundessicherheitsrat vertreten.

Armut und Not, Unterdrückung und Misswirtschaft gelten als strukturelle Konflikt- und Kriegsursachen. Mit dem Zivilen Friedensdienst (ZFD) schuf das BMZ ein neues Instrument der Konfliktbearbeitung. In enger Kooperation mit NROs und dem damaligen Deutschen Entwicklungsdienst wurden ausgebildete Friedensfachkräfte entsandt, um auf der lokalen Ebene zu vermitteln und Versöhnungsprozesse einzuleiten. Die Arbeit des ZFD konzentrierte sich auf die Vorphase und damit auf die Prävention von Konflikten sowie auf die Waffenstillstands- oder Friedensphase nach einem Konflikt.[14] Schwerpunktmäßig betreut das BMZ allerdings Maßnahmen zur Konfliktnachsorge, wie etwa das Beispiel Afghanistan zeigt: Dort konzentriert sich die Arbeit der Durchführungsorganisationen auf die Bereiche Bildung, Gesundheit, Energie und Wasserwirtschaft sowie Wirtschaftsentwicklung. In der Praxis bedeutet dies eine enge Kooperation mit der Bundeswehr und dem Militär anderer Akteure. Trotz unterschiedlicher "Kulturen" der beteiligten Institutionen verläuft die Zusammenarbeit weitgehend problemlos. Vor dem Hintergrund ihres Selbstverständnisses wird die Entwicklung der EZ zu einem Teil der Sicherheitspolitik von zivilen EZ-Akteuren und besonders von NROs jedoch nach wie vor kritisch betrachtet. Sie befürchten, im Falle einer engen Kooperation mit der Bundeswehr von den Konfliktparteien nicht mehr als neutral angesehen zu werden und fürchten daher um die Sicherheit ihrer Mitarbeiter. Die zivile Komponente von Auslandseinsätzen wird im Unterschied zur militärischen von der deutschen Öffentlichkeit generell akzeptiert. Sie entspricht der außenpolitischen Kultur Deutschlands, die vom Bild einer friedlichen Zivilmacht geprägt wird. Dies erklärt auch, warum der Bundeswehreinsatz in Afghanistan von der Bundesregierung lange Zeit primär als Wiederaufbaumission präsentiert wurde.

Wie die Strategiepapiere des BMZ der vergangenen Jahre zeigen, ist die Arbeit in fragilen Staaten zu seinem Schwerpunkt geworden.[15] Regional bedeutet dies eine Konzentration auf Afrika und zukünftig wahrscheinlich auf den Nahen Osten, wenn sich die Lage in der Region beruhigt hat. Die Ausrichtung der deutschen EZ auf Konfliktbearbeitung in den verschiedenen Konfliktphasen bedingt eine enge Abstimmung mit der Außen- und Verteidigungspolitik.[16] Eine Vereinbarung zwischen BMZ und Auswärtigem Amt, die häufig um Zuständigkeiten konkurrieren, von November 2011 sieht vor, dass die humanitäre Hilfe und Nothilfe in die Zuständigkeit des Auswärtigen Amtes fällt und die Katastrophenprävention und Maßnahmen zur Ernährungssicherheit vom BMZ verantwortet werden.

Die Forderung des Bundespräsidenten Joachim Gauck im Januar 2014, Deutschland solle mehr Verantwortung in der Welt übernehmen, die auch von der Bundesregierung ausdrücklich unterstützt wird, könnte tendenziell zu einer Stärkung der EZ als Teil der Sicherheitspolitik führen. Inwieweit die sicherheitspolitische Ausrichtung der EZ die Akzeptanz der Entwicklungspolitik und der Außenpolitik erhöht oder eher verringert, muss gegenwärtig offenbleiben. Wie schon im Falle vorhergehender strategischer Ausrichtungen an der Außenpolitik verfolgt die EZ auch eine eigene, genuin entwicklungspolitische Agenda. Der derzeitige Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU, seit 2013) führt die Verzahnung mit der Außen- und Sicherheitspolitik kontinuierlich weiter. Daneben kommt traditionellen Zielen wie der Armutsbekämpfung und der Rolle der Landwirtschaft im Entwicklungsprozess wieder eine erhöhte Aufmerksamkeit zu.[17] Abzuwarten bleibt, inwieweit das BMZ stärker in die Migrationspolitik einbezogen wird, da hier der neue Minister dezidiert Stellung bezogen hat und eine größere Offenheit in der Flüchtlingspolitik fordert.
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Fußnoten

1.
Vgl. Franz Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, Bonn 20045, S. 437–446.
2.
Die EU-Entwicklungspolitik ist auch Teil der deutschen Entwicklungspolitik, die im Rahmen dieses Beitrages nicht weiter verfolgt werden kann. Für eine Gesamtdarstellung der EU-Beziehungen zur Dritten Welt vgl. Martin Holland, The European Union and the Third World, Basingstoke 2002.
3.
Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Was wir machen: Grundsätze und Ziele, http://www.bmz.de/de/was_wir_machen/ziele/index.html« (8.1.2015).
4.
Vgl. hierzu auch Sebastian Harnisch/Siegmar Schmidt/Rolf Steltemeier und BMZ, Auf Augenhöhe. 50 Jahre Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 1961–2011, Baden-Baden 2012 sowie Wolfgang Gieler (Hrsg.), Deutsche Entwicklungsminister von 1961 bis 2008, Bonn 2011.
5.
Beispielsweise wurde 1963 der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) gegründet, der Entwicklungshelfer und -helferinnen entsandte. 2011 ging er in der neugegründeten Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) auf.
6.
Zuletzt forderte dies Dirk Niebel (FDP), bevor er 2009 Minister im BMZ wurde. Entwicklungspolitiker aller Parteien und NROs lehnen eine Anlehnung an andere Ministerien strikt ab. Wie das Beispiel Großbritanniens zeigt, kann EZ jedoch auch wirkungsvoll ohne eigenes Ministerium bestehen.
7.
Vgl. Jürgen H. Wolff, Zur Rechtfertigung von Entwicklungshilfe. Skeptische Überlegungen nach vierzig Jahren Orthodoxie, in: Helga Dickow/Theodor Hanf/Peter Molt (Hrsg.), Kulturen und Konflikte im Vergleich, Baden-Baden 2007, S. 820–840.
8.
Vgl. die Darstellung des ehemaligen Staatssekretärs im BMZ ab 1969, Karl-Heinz Sohn, Entwicklungspolitik, Theorie und Praxis der Deutschen Entwicklungshilfe, München 1972, S. 14ff.; 1971 erhielten bereits 107 Länder und Gebiete finanzielle Leistungen.
9.
Vgl. K.-H. Sohn (Anm. 8); zur Entwicklung der EU vgl. auch Klaus Bodemer, Programmentwicklung in der Entwicklungspolitik der Bundesrepublik Deutschland, in: Franz Nuscheler (Hrsg.), Dritte Welt Forschung, PVS-Sonderheft 16, Opladen 1985, S. 278–307.
10.
Vgl. Walter Scheel, Konturen einer neuen Welt, Düsseldorf 1965, S. 39.
11.
Zu diesem Ergebnis kommt auf der Basis von Dokumentenstudien Peter Molt, Ein Rückblick auf die (west-)deutschen Beziehungen zu den Entwicklungsländern in Afrika südlich der Sahara, in: KAS-Auslandsinformationen 11/2014, S. 47–69.
12.
Dirk Niebel, Die Zukunft der deutschen Entwicklungspolitik, in: S. Harnisch/S. Schmidt/R. Steltemeier (Anm. 4), S. 11.
13.
Vgl. hier den von der US-Stiftung Fund for Peace herausgegebenen Fragile State Index (http://ffp.statesindex.org«). 2014 finden sich unter den 24 fragilsten Staaten 18 subsaharische Länder.
14.
Für den ZFD werden 2015 39 Millionen Euro zur Verfügung gestellt; vgl. für mehr Informationen zu seinen Aktivitäten http://www.ziviler-friedensdienst.org«.
15.
Vgl. hier grundlegend BMZ, Entwicklung für Frieden und Sicherheit. Entwicklungspolitisches Engagement im Kontext von Konflikt, Fragilität und Gewalt, BMZ-Strategiepapier 4/2013, http://www.bmz.de/de/mediathek/publikationen/reihen/strategiepapiere/
Strategiepapier328_04_2013.pdf
(8.1.2015).
16.
Vgl. Siegmar Schmidt, Entwicklungszusammenarbeit im Kontext der deutschen Sicherheitspolitik, in: Stephan Böckenförde/Sven Gareis (Hrsg.), Deutsche Sicherheitspolitik, Baden-Baden 20142, S. 245–265.
17.
Vgl. BMZ, Zukunftscharta. Eine Welt – unsere Verantwortung, Bonn 2014, http://www.zukunftscharta.de/ecm-politik/zukunftscharta/de/home/file/fileId/2864« (8.1.2015).
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Autor: Siegmar Schmidt für bpb.de
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