Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Theo Rauch

Zur Reform der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Die anhaltende globale Armut wird gerne als Beleg für die Wirkungslosigkeit der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) gewertet. Jenseits einschlägiger Diskussionen um die Erhöhung des Finanzvolumens der bereitgestellten staatlichen Hilfe oder gar die Abschaffung der EZ sind sich viele entwicklungspolitische Fachleute einig, dass die Massenarmut in den Ländern des globalen Südens nur durch grundlegende Reformen der EZ zu beseitigen sei.

An zwei großen Reformbaustellen wird seit über zehn Jahren intensiv gearbeitet. Die eine wird mit dem Schlagwort "globale Strukturpolitik" umschrieben und sieht in einer stärkeren Entwicklungsorientierung der globalen und nationalen Rahmenbedingungen die wirksamere Alternative zu den oft weder breitenwirksamen noch nachhaltigen basisnahen Entwicklungsprojekten, die die EZ der vergangenen Jahrzehnte bestimmten. Die andere firmiert unter dem Motto aid effectiveness. Unter diesem Etikett soll die Wirksamkeit der EZ durch eine Veränderung der Modalitäten der Zusammenarbeit erhöht werden. Dabei soll vor allem die Eigenverantwortlichkeit (ownership) der Regierungen der Partnerländer gestärkt und die Koordination zwischen den Geberländern verbessert werden.

Hierbei spielt auch die Reform der EZ-Institutionen eine wichtige Rolle. Diesbezüglich galt die deutsche Entwicklungspolitik mit ihrer vielfältigen und oft verwirrenden Institutionenlandschaft lange als beispielhafter Problemfall. Seitens des Entwicklungsausschusses der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) mit seinen Geberplattformen und Peer-review-Mechanismen geriet die deutsche Entwicklungspolitik seit 2000 zunehmend unter Reformdruck. Die in diesem Kontext umgesetzten Reformen der deutschen EZ-Institutionen stehen im Zentrum dieses Artikels.

Problembereiche der deutschen EZ

Die Bestrebungen der vergangenen 15 Jahre, die deutsche EZ zu reformieren, setzen bei drei miteinander verknüpften Problembereichen der Vergabepraxis von EZ an: der sogenannten Projektitis, sprich der Hilfe in Form einer Vielzahl von lokalen und zeitlich begrenzten Einzelprojekten, die oft nur zu weder nachhaltigen noch breitenwirksamen Insellösungen führen und einen erheblichen Verwaltungsaufwand bedeuten; der mangelnden Einbettung der Hilfe in die politischen und administrativen Strukturen der Partnerländer, was zur oft beklagten Entmündigung und Korrumpierung der Regierungen der Partnerländer führt, die nicht der eigenen Bevölkerung beziehungsweise ihren Parlamenten gegenüber Rechenschaft ablegen, sondern einer Vielzahl externer Geber; und schließlich dem spezifisch deutschen Problem der Vielzahl der mit der Abwicklung von EZ betrauten Institutionen.

Die deutsche EZ zeichnet(e) sich durch folgende besondere institutionelle Merkmale aus:[1]
  • Mit dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) gibt es in Deutschland ein eigenes Ministerium für EZ. Dies erhöht zwar die Eigenständigkeit der Entwicklungspolitik gegenüber Außen- und Wirtschaftspolitik, führt aber zu mühseligen interministeriellen Abstimmungsprozessen und dem Problem einer Stimmenvielfalt auf internationalen Bühnen.
  • Die politische Verantwortung für EZ ist getrennt von der sogenannten Durchführungsverantwortung: Letztere ist an eine Vielzahl von organisatorisch eigenständigen Durchführungsorganisationen delegiert. Da das BMZ zentralistisch organisiert ist und in den Partnerländern nur relativ schwach durch seine "EZ-Referenten" an den deutschen Botschaften vertreten ist, die zwar vom BMZ entsandt, aber dem Botschafter und damit dem Auswärtigen Amt verantwortlich sind, fällt die Rolle der Außenvertretung de facto den vor Ort stark präsenten, aber nicht mit einem politischen Mandat versehenen Durchführungsorganisationen zu.
  • Die finanzielle und die technische Zusammenarbeit (FZ und TZ) sind institutionell voneinander getrennt: Die für FZ überwiegend zuständige Entwicklungsbank der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) leistet finanzielle Unterstützung durch Kredite oder Zuschüsse und zum Teil auch in Form von Budgethilfe.[2] Für die TZ, deren Ziel die Überwindung von Kapazitätsdefiziten der Partnerländer durch technische Beratung sowie Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen ist, waren lange Zeit vier verschiedene Organisationen zuständig. Diese Trennung von FZ und TZ folgt der Logik, dass Finanzierungs- und Beratungsleistungen unterschiedliche Bedarfssituationen zugrunde liegen und somit auch unterschiedliche Kompetenzen erfordern. Ihr Nachteil besteht darin, dass dort, wo sowohl Finanzierung als auch Beratung nötig ist, der Abstimmungsaufwand höher ist.
  • Wie bereits erwähnt verteilte sich die Zuständigkeit für TZ lange auf vier Organisationen: Die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) war für die Beratung im Rahmen von Entwicklungsprojekten zuständig; das Centrum für Internationale Migration (CIM) übernahm die Vermittlung von integrierten Fachkräften für die Besetzung vakanter Stellen in Partnerländern; der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) entsandte Entwicklungshelferinnen und -helfer, die als Freiwillige ohne Erwerbsabsicht zeitlich befristet ins Ausland gingen, um anschließend wieder nach Deutschland in ihren Beruf zurückzukehren; und schließlich war InWEnt (Internationale Weiterbildung und Entwicklung) zuständig für die Weiterbildung von Fach- und Führungskräften aus Partnerländern, die überwiegend in Weiterbildungszentren in Deutschland im Rahmen von international zusammengesetzten Gruppen stattfand. Diese Vielfalt an TZ-Organisationen erlaubte zwar eine bedarfsgerechte, maßgeschneiderte Kooperation mit den Partnern. Wo aber nur der kombinierte Einsatz dieser Formen von TZ zum Ziel führen konnte, bedeutete die organisatorische Zersplitterung einen hohen zusätzlichen Koordinations- und Verwaltungsaufwand.
International gilt die deutsche EZ durch die hohe fachliche Präsenz ihrer Durchführungsorganisationen vor Ort zwar als besonders gut vertraut mit den lokalen Verhältnissen der Partnerländer. Aber zugleich war sie lange berüchtigt für die verwirrende Vielzahl der in diesem Feld agierenden Organisationen. Wo andere Länder auf Gebertreffen mit einer Stimme sprachen, trat für Deutschland meist ein Team aus Vertreterinnen und Vertretern des BMZ und der großen Durchführungsorganisationen GTZ und KfW auf, die sich untereinander nicht immer einig waren und sich ferner nicht strikt an die Grenzen ihrer Zuständigkeitsbereiche hielten.

Fußnoten

1.
Vgl. Theo Rauch, Entwicklungspolitik. Theorien, Strategien, Instrumente, Braunschweig 2009.
2.
Bei der Budgethilfe fließen EZ-Mittel in den Staatshaushalt des Partnerlandes, das gemäß dem einheimischen Prozess der Haushaltsverabschiedung entscheidet, wie das Geld verwendet wird, was wiederum der einheimische Rechnungshof kontrolliert.
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Autor: Theo Rauch für bpb.de
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