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6.2.2015 | Von:
Theo Rauch

Zur Reform der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Die anhaltende globale Armut wird gerne als Beleg für die Wirkungslosigkeit der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) gewertet. Jenseits einschlägiger Diskussionen um die Erhöhung des Finanzvolumens der bereitgestellten staatlichen Hilfe oder gar die Abschaffung der EZ sind sich viele entwicklungspolitische Fachleute einig, dass die Massenarmut in den Ländern des globalen Südens nur durch grundlegende Reformen der EZ zu beseitigen sei.

An zwei großen Reformbaustellen wird seit über zehn Jahren intensiv gearbeitet. Die eine wird mit dem Schlagwort "globale Strukturpolitik" umschrieben und sieht in einer stärkeren Entwicklungsorientierung der globalen und nationalen Rahmenbedingungen die wirksamere Alternative zu den oft weder breitenwirksamen noch nachhaltigen basisnahen Entwicklungsprojekten, die die EZ der vergangenen Jahrzehnte bestimmten. Die andere firmiert unter dem Motto aid effectiveness. Unter diesem Etikett soll die Wirksamkeit der EZ durch eine Veränderung der Modalitäten der Zusammenarbeit erhöht werden. Dabei soll vor allem die Eigenverantwortlichkeit (ownership) der Regierungen der Partnerländer gestärkt und die Koordination zwischen den Geberländern verbessert werden.

Hierbei spielt auch die Reform der EZ-Institutionen eine wichtige Rolle. Diesbezüglich galt die deutsche Entwicklungspolitik mit ihrer vielfältigen und oft verwirrenden Institutionenlandschaft lange als beispielhafter Problemfall. Seitens des Entwicklungsausschusses der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) mit seinen Geberplattformen und Peer-review-Mechanismen geriet die deutsche Entwicklungspolitik seit 2000 zunehmend unter Reformdruck. Die in diesem Kontext umgesetzten Reformen der deutschen EZ-Institutionen stehen im Zentrum dieses Artikels.

Problembereiche der deutschen EZ

Die Bestrebungen der vergangenen 15 Jahre, die deutsche EZ zu reformieren, setzen bei drei miteinander verknüpften Problembereichen der Vergabepraxis von EZ an: der sogenannten Projektitis, sprich der Hilfe in Form einer Vielzahl von lokalen und zeitlich begrenzten Einzelprojekten, die oft nur zu weder nachhaltigen noch breitenwirksamen Insellösungen führen und einen erheblichen Verwaltungsaufwand bedeuten; der mangelnden Einbettung der Hilfe in die politischen und administrativen Strukturen der Partnerländer, was zur oft beklagten Entmündigung und Korrumpierung der Regierungen der Partnerländer führt, die nicht der eigenen Bevölkerung beziehungsweise ihren Parlamenten gegenüber Rechenschaft ablegen, sondern einer Vielzahl externer Geber; und schließlich dem spezifisch deutschen Problem der Vielzahl der mit der Abwicklung von EZ betrauten Institutionen.

Die deutsche EZ zeichnet(e) sich durch folgende besondere institutionelle Merkmale aus:[1]
  • Mit dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) gibt es in Deutschland ein eigenes Ministerium für EZ. Dies erhöht zwar die Eigenständigkeit der Entwicklungspolitik gegenüber Außen- und Wirtschaftspolitik, führt aber zu mühseligen interministeriellen Abstimmungsprozessen und dem Problem einer Stimmenvielfalt auf internationalen Bühnen.
  • Die politische Verantwortung für EZ ist getrennt von der sogenannten Durchführungsverantwortung: Letztere ist an eine Vielzahl von organisatorisch eigenständigen Durchführungsorganisationen delegiert. Da das BMZ zentralistisch organisiert ist und in den Partnerländern nur relativ schwach durch seine "EZ-Referenten" an den deutschen Botschaften vertreten ist, die zwar vom BMZ entsandt, aber dem Botschafter und damit dem Auswärtigen Amt verantwortlich sind, fällt die Rolle der Außenvertretung de facto den vor Ort stark präsenten, aber nicht mit einem politischen Mandat versehenen Durchführungsorganisationen zu.
  • Die finanzielle und die technische Zusammenarbeit (FZ und TZ) sind institutionell voneinander getrennt: Die für FZ überwiegend zuständige Entwicklungsbank der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) leistet finanzielle Unterstützung durch Kredite oder Zuschüsse und zum Teil auch in Form von Budgethilfe.[2] Für die TZ, deren Ziel die Überwindung von Kapazitätsdefiziten der Partnerländer durch technische Beratung sowie Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen ist, waren lange Zeit vier verschiedene Organisationen zuständig. Diese Trennung von FZ und TZ folgt der Logik, dass Finanzierungs- und Beratungsleistungen unterschiedliche Bedarfssituationen zugrunde liegen und somit auch unterschiedliche Kompetenzen erfordern. Ihr Nachteil besteht darin, dass dort, wo sowohl Finanzierung als auch Beratung nötig ist, der Abstimmungsaufwand höher ist.
  • Wie bereits erwähnt verteilte sich die Zuständigkeit für TZ lange auf vier Organisationen: Die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) war für die Beratung im Rahmen von Entwicklungsprojekten zuständig; das Centrum für Internationale Migration (CIM) übernahm die Vermittlung von integrierten Fachkräften für die Besetzung vakanter Stellen in Partnerländern; der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) entsandte Entwicklungshelferinnen und -helfer, die als Freiwillige ohne Erwerbsabsicht zeitlich befristet ins Ausland gingen, um anschließend wieder nach Deutschland in ihren Beruf zurückzukehren; und schließlich war InWEnt (Internationale Weiterbildung und Entwicklung) zuständig für die Weiterbildung von Fach- und Führungskräften aus Partnerländern, die überwiegend in Weiterbildungszentren in Deutschland im Rahmen von international zusammengesetzten Gruppen stattfand. Diese Vielfalt an TZ-Organisationen erlaubte zwar eine bedarfsgerechte, maßgeschneiderte Kooperation mit den Partnern. Wo aber nur der kombinierte Einsatz dieser Formen von TZ zum Ziel führen konnte, bedeutete die organisatorische Zersplitterung einen hohen zusätzlichen Koordinations- und Verwaltungsaufwand.
International gilt die deutsche EZ durch die hohe fachliche Präsenz ihrer Durchführungsorganisationen vor Ort zwar als besonders gut vertraut mit den lokalen Verhältnissen der Partnerländer. Aber zugleich war sie lange berüchtigt für die verwirrende Vielzahl der in diesem Feld agierenden Organisationen. Wo andere Länder auf Gebertreffen mit einer Stimme sprachen, trat für Deutschland meist ein Team aus Vertreterinnen und Vertretern des BMZ und der großen Durchführungsorganisationen GTZ und KfW auf, die sich untereinander nicht immer einig waren und sich ferner nicht strikt an die Grenzen ihrer Zuständigkeitsbereiche hielten.

Reformpläne und ihre Umsetzung

Die von den wichtigsten Geberorganisationen im Rahmen der Paris Declaration on Aid Effectiveness 2005 vereinbarte Agenda zur Verbesserung der Wirksamkeit der EZ forderte von der Geberseite unter anderem, ihre EZ über die Systeme der Partnerländer abzuwickeln, den Anteil der Budgethilfe an ihrer gesamten EZ zu erhöhen sowie eine verbesserte Koordination der Geber untereinander. Dadurch sollte die demokratische Verantwortlichkeit in den Partnerländern gestärkt und die Wirksamkeit der EZ verbessert werden. Die deutschen Bundesregierungen seit 1998 machten sich die Reformagenda in unterschiedlicher Weise und mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung zu eigen.[3]

Die elfjährige Amtszeit von Bundesentwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD) während der rot-grünen und der Großen Koalition von 1998 bis 2009 prägte das Schlagwort der globalen Strukturpolitik. Durch eine Verlagerung von der Mikro- zur Makroebene in der EZ sollte die "Projektitis" einer Konzentration auf die Schaffung entwicklungsförderlicher Rahmenbedingungen für die Länder des globalen Südens und insbesondere für ärmere und benachteiligte Bevölkerungsgruppen weichen. Auf globaler Ebene sollten durch die entwicklungsförderliche Ausgestaltung internationaler Abkommen im Bereich der Handels-, Umwelt-, Klima- sowie der Menschenrechtspolitik Bedingungen für eine global nachhaltige Entwicklung geschaffen werden. Ziel war – in Abgrenzung zu einer reinen Freihandelspolitik – die sozial- und umweltverträgliche Regulierung globaler Märkte. Auf nationaler Ebene sollte gute Regierungsführung (good governance) gefördert werden, um die politischen und administrativen Rahmenbedingungen für Entwicklung in einem Partnerland zu verbessern. Für die entwicklungspolitische Praxis bedeutete dies eine Verlagerung weg von lokalen Projekten hin zur Unterstützung bei der Formulierung, Finanzierung und Umsetzung nationaler Politiken und Programme wie etwa Armutsminderungs-, Wirtschaftsförderungs- und Umweltprogramme. Die FZ wurde teilweise auf Budgethilfe umgestellt. EZ wurde als Beitrag zur Umsetzung internationaler Vereinbarungen und damit als Teil eines angestrebten Global-governance-Systems verstanden.[4]

Zwar stand eine Fusion der Durchführungsorganisationen seit 1998 auf der Agenda. Die Prioritäten der Ministerin lagen zunächst jedoch bei den Themen globale Strukturpolitik und Politikkohärenz. So gelang es dem BMZ beispielsweise im Rahmen des vom Kabinett 2001 verabschiedeten "Aktionsprogramms 2015", alle Ministerien auf die Millenniumsentwicklungsziele der Vereinten Nationen zu verpflichten. Doch unter dem sanften Druck der OECD sowie des Bundestages und des Bundesrechnungshofs wurden auch Schritte in Richtung einer Harmonisierung der deutschen EZ vor Ort in die Wege geleitet – mithilfe zweier Maßnahmen: Zum einen setzte das BMZ eine stärkere regionale Fokussierung auf eine geringere Zahl von Partnerländern durch, die bis 2012 von 120 auf 50 reduziert wurde, zum anderen eine sektorale Fokussierung auf wenige Schwerpunktsektoren pro Partnerland. Beides kam dem OECD-Ziel der Geberharmonisierung entgegen. Außerdem wurde eine verbesserte Koordination der Durchführungsorganisationen im Rahmen der Schwerpunkte angestrebt: GTZ, KfW, DED und InWEnt blieben zwar noch eigenständige Organisationen, waren aber dazu angehalten, im Rahmen von Schwerpunktprogrammen zusammenzuarbeiten. Doch dieses Idealbild einer "EZ aus einem Guss" ließ sich angesichts der schwerfälligen Koordination und des institutionellen Eigenwillens der Akteure oft nicht realisieren.

So versuchte das BMZ, die sogenannte große Institutionenreform voranzutreiben: die Zusammenlegung von GTZ und KfW. Doch bald zeigten sich die enormen rechtlichen und politischen Schwierigkeiten einer derartigen Fusion zweier sehr ungleicher Organisationen. Die KfW ist eine Großbank und betreibt den überwiegenden Anteil ihres Geschäfts in Deutschland. Die GTZ ist ein Beratungsunternehmen mit Arbeitsschwerpunkt in den EZ-Partnerländern. Die weder an einer Spaltung der Bank noch an deren Unterordnung unter die Entwicklungspolitik interessierte KfW hatte eine starke Lobby im Finanzministerium und im Bundestag. Aber auch in EZ-Kreisen gab es Zweifel am Sinn einer Zusammenlegung von Entwicklungsfinanzierungs- und -beratungsaufgaben unter einem Dach. Angesichts der zahlreichen Widerstände blieb die große Institutionenreform stecken.

Wieczorek-Zeuls Nachfolger Dirk Niebel (FDP), der eigentlich vor seiner Ernennung ein Freund der ganz großen Institutionenreform gewesen war, nämlich einer Integration des BMZ ins Auswärtige Amt, zeigte während seiner Amtszeit von 2009 bis 2013 weniger Interesse an entwicklungspolitischen Themen wie Makrostrukturpolitik und sah in der überfällig gewordenen Reform der Durchführungsorganisationen ein geeignetes Wirkungsfeld. Da er sich nicht wie seine Vorgängerin an der Zusammenlegung von FZ und TZ überheben wollte, erschien ihm die "kleine" Institutionenreform, die Zusammenlegung aller TZ-Organisationen, eine realisierbare Aufgabe. Diese nahm er zügig in Angriff: Bereits im Februar 2010 hatten GTZ, DED, CIM und InWEnt Eckpfeiler für den Fusionsprozess zu vereinbaren.

Aus Sicht des BMZ machte die Reform nur Sinn, wenn sie alle "Instrumente" – die technische Beratung der GTZ, die Entwicklungshelfer des DED, die integrierten Fachkräfte von CIM und die Weiterbildungsmaßnahmen von InWEnt – komplementär zueinander gestalten und eng miteinander verzahnen würde. Der Ansatzpunkt, um solch eine Verzahnung herbeizuführen, war das sogenannte Auftragsverfahren, im Zuge dessen die Budgetmittel des BMZ zur Erreichung von vertraglich vereinbarten Programmzielen an die Durchführungsorganisationen vergeben werden. Im Unterschied zu den Projekten der GTZ war die Arbeit von DED, CIM und InWEnt bis zur Fusion nicht an derartige rechtsverbindliche Aufträge und Zielvorgaben gebunden. Aus deren Einbindung ins Auftragsverfahren ergab sich einerseits die politisch gewünschte stärkere Instrumentalisierung der Entwicklungshelfer und der Weiterbildungsarbeit zur Erreichung von Programmzielen, andererseits aber auch eine Unterordnung der kleineren Durchführungsorganisationen unter die "Verfahrenshoheit" der GTZ.[5] Außerdem wurde damit der Einsatz von Entwicklungshelfern und Weiterbildungsmaßnahmen dem Kostenkalkül der auftragsverantwortlichen Programmleiterinnen und -leiter unterworfen. Die Entwicklungshelfer wie auch die Ausbildungszentren von InWEnt in Deutschland mussten nun den Beweis erbringen, dass ihr Beitrag zur Zielerreichung seine Kosten wert war.

Die GTZ war also nicht nur die bei weitem größere und mächtigere Organisation. Die neu geschaffene Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) folgte auch ihrer Kooperationslogik und ihren Verfahren. Der Zeitdruck tat ein Übriges, um eventuelle Gedanken an alternative Fusionsmodelle obsolet erscheinen zu lassen. Pünktlich zum 1. Januar 2011 war die Fusion rechtlich vollzogen. Der eigentliche Fusionsprozess innerhalb der GIZ hatte damit aber erst begonnen. Nun galt es, die Entwicklungshelfer des DED und die Trainingsleistungen von InWEnt in die Programme der bisherigen GTZ zu integrieren. Auch das Personal der Zentralen in Deutschland musste möglichst kostensparend zusammengeführt werden. Schließlich sollte die von der politischen Führung verkündete "Fusionsrendite" erwirtschaftet werden. Die eingesparten Kosten sollten für eine Stärkung der dezentralen Steuerung der EZ durch das BMZ in den Partnerländern verwendet werden.

Die Integration wurde nach vollzogener Fusion entsprechend dem Prinzip "eine Organisation – ein gemeinsames Management – vielerlei Instrumente" vorangetrieben. Entwicklungshelfer des Ex-DED, integrierte Fachkräfte von CIM und die Weiterbildungsmaßnahmen von Ex-InWEnt wurden als bewahrenswerte Instrumente einer erweiterten TZ verstanden. Aber sie sollten nun aus den gegebenen Auftragsmitteln finanziert und der Programmlogik untergeordnet werden. Um die Nachfrage dieser "Instrumente" seitens der Auftragsverantwortlichen zu fördern, wurden Quoten eingeführt, Leitlinien formuliert und Schulungen zum Thema Instrumentenkoordination angeboten.[6]

Weitere Elemente der Institutionenreform waren die lange geforderte Gründung eines unabhängigen Instituts zur Evaluierung der deutschen EZ (DEval) und die Einrichtung einer Koordinierungsstelle für zivilgesellschaftliches entwicklungspolitisches Engagement (Engagement Global). Seitens des BMZ gilt die Institutionenreform damit als weitgehend abgeschlossen. Derweil kämpft die GIZ weiter mit Kosteneinsparungen und der Notwendigkeit einer wirksameren Kombination der Instrumente.

Bessere Koordination oder Zwangsjacke?

Während die Gründung von DEval allseits begrüßt wurde und der Nutzen von Engagement Global noch abzuwarten bleibt, sind Prozess und Ergebnis der Fusion der TZ-Organisationen weiterhin umstritten. Sie sollen deshalb im Zentrum dieser Bewertung stehen. Dabei gilt es zu analysieren, ob mit dieser "kleinen" Institutionenreform ein signifikanter Beitrag zur Erhöhung der Wirksamkeit der deutschen EZ im Sinne der Aid-effectiveness-Agenda erzielt wurde.

Das Dilemma jeglicher Fusion besteht darin, dass sie entweder schmerzt oder nur aus einem Etikettenschwindel besteht. Das BMZ setzte eine echte Fusion durch. Diese schmerzte die kleineren Partner, da sie auf Kosten ihrer jeweiligen Identität stattfand. Die erzwungene vollständige Unterordnung unter das Auftragsverfahren, also die Spielregeln der GTZ, und der sehr zügige, personell von der GTZ dominierte Prozess führten bei DED und InWEnt zu dem verbreiteten und nachvollziehbaren Eindruck einer "Eingemeindung". Angesichts der wahrgenommenen Übermacht der GTZ versuchten manche Vertreter der kleineren Partner eher, sich in Wagenburgen mit eigenen Spielregeln zu retten, als darum zu kämpfen, das gesamte Regelwerk stärker im Sinne der eigenen Vorgehensweisen zu beeinflussen.

Umstritten ist weiterhin, ob die vollständige Unterordnung der Instrumente Entwicklungshelfer, integrierte Fachkräfte und Weiterbildung unter die Wirkungslogik von Entwicklungsprogrammen der jeweiligen Eigenlogik dieser Instrumente gerecht wird. Zwar besteht Einigkeit darüber, dass diese Instrumente sich weitgehend komplementär zueinander verhalten und ihr aufeinander abgestimmter Einsatz eine bessere Wirkung erzielen kann als ihr isolierter. Seitens EZ-Praktikern bestehen jedoch erhebliche Zweifel, ob das BMZ mit der radikalen Zuordnungspflicht aller Instrumente unter das Auftragsverfahren und die sogenannte integrierte Programmplanung nicht in fundamentalismusverdächtiger Weise das Kind mit dem Bade ausgeschüttet habe.

So geht es beim Einsatz von Entwicklungshelfern auch um eine Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Partnern – was in staatliche Programme oft nicht passt. Der Einsatz integrierter Fachkräfte folgt in der Regel der Nachfrage von Organisationen in den Partnerländern zur Besetzung vakanter Schlüsselpositionen. Solche Personalentsendungen erzielen oft bedeutende individuelle Wirkungen, auch wenn sie nicht in EZ-Programme eingebettet sind. Im Bereich der Weiterbildungsmaßnahmen können international zusammengesetzte Workshops etwa zur Vorbereitung von Klimakonferenzen entwicklungspolitisch sehr relevant sein. Aus der Perspektive der Programmleitung ergeben sich aber ganz andere Weiterbildungsprioritäten. So wird ein zu eng ausgelegtes Komplementaritätsprinzip schnell zur Zwangsjacke. Die Probleme bei der Instrumentenintegration sind teilweise aber auch auf die Unkenntnis oder gar Geringschätzung der auftragserteilenden Regionalreferate im BMZ gegenüber den Instrumenten Entwicklungshelfer und Weiterbildungsmaßnahmen zurückzuführen. So gibt es seitens des BMZ keinerlei konzeptionelle Vorgaben zur Verknüpfung der Instrumente.

Durch die Quoten zum Einsatz von Entwicklungshelfern oder Weiterbildungsmaßnahmen wurde das Problem der begrenzten Komplementarität der Instrumente den auftragsverantwortlichen GIZ-Programmkoordinatorinnen und -koordinatoren in den Partnerländern überlassen. Diese müssen nun Entwicklungshelfer einsetzen – auch wenn dies mitunter gar nicht passt. Dabei hängt es aber auch von den Auftragsverantwortlichen ab, ob diese die Instrumente aus eigener Erfahrung kennen, sie zu nutzen wissen und deren Nützlichkeit den nationalen Programmpartnern vermitteln können. Wo bereits vor der Fusion die GTZ eng mit DED oder InWEnt zusammenarbeitete, klappt dies meist sehr gut, wie beispielsweise in Äthiopien, Südafrika, Mali oder Kamerun. Viele Auftragsverantwortliche wissen aber mit dem Instrument der Entwicklungshelfer wenig anzufangen und vermögen mangels einschlägiger Erfahrung nicht, geeignete Einsatzmöglichkeiten und entsprechende Kandidatinnen und Kandidaten zu finden. In solchen Fällen verursacht ein quotenbedingter Zwang nur Kosten ohne Nutzen und führt zu einer Pervertierung der Idee des komplementären Instrumenteneinsatzes. Woran es in vielen Ländern fehlt sind instrumentenkundige Vermittler, die es verstehen, die Logik der Programme und die Logik der Instrumente kreativ miteinander zu verknüpfen. In Äthiopien begegnet die GIZ diesem Problem beispielsweise mithilfe eines "Instrumentenforums", in dem sich Auftragsverantwortliche regelmäßig mit instrumentenkundigen Kolleginnen und Kollegen treffen, um gemeinsam passende Einsatzmöglichkeiten zu finden.

Als kontraproduktiv hat sich in diesem Kontext der "Profilbaustein Entwicklungshelfer" des BMZ von 2013 erwiesen, der ein antiquiertes Leitbild des "Freiwilligen" aus den 1960er Jahren wiederbelebt. Demzufolge sind Entwicklungshelfer Menschen, die aus ihrem Beruf in Deutschland, etwa als Krankenpfleger oder Lehrerin, für zwei bis drei Jahre aussteigen, um gegen eine Aufwandsentschädigung in einem Entwicklungsland zu arbeiten. Heutzutage sind allerdings rund 80 Prozent der Entwicklungshelfer Entwicklungsfachleute beziehungsweise Berufseinsteigende in die EZ, die nicht aus einem anderen Beruf in Deutschland kommen. Damit widerspricht das vom BMZ propagierte Leitbild nicht nur der Realität, sondern auch einer Professionalisierung erfordernden Einbindung der Entwicklungshelfer in das Auftragsverhältnis.

Der erstrebenswerte komplementäre Instrumenteneinsatz wird also nur dann die Wirksamkeit der EZ erhöhen, wenn dieser zum einen nicht durch Quoten erzwungen, sondern kreativ gestaltet wird, und zum anderen begrenzte Freiräume geschaffen werden für einen wohlbegründeten Einsatz der Instrumente außerhalb des (Auftrags-)Rahmens von Programmen der bilateralen staatlichen EZ.

Reform oder "Reförmchen"?

Einige entwicklungspolitische Fachleute, insbesondere aus OECD-Kreisen und Geberländern mit einer einheitlichen politischen Außenvertretung in ihren Partnerländern wie etwa Großbritannien oder die Niederlande, betrachten die deutsche TZ-Fusion als "Reförmchen". Tatsächlich ist Deutschland immer noch weit davon entfernt, in Sachen EZ mit einer Stimme zu sprechen. Zur Debatte stehen weiterhin die Fusion von FZ und TZ, die Dezentralisierung des BMZ und die Verbesserung der interministeriellen Abstimmung in der deutschen Entwicklungspolitik.

Die Zweckmäßigkeit eines Zusammenschlusses von KfW und GIZ gilt nicht nur wegen der damit verbundenen rechtlichen und organisationsstrukturellen Schwierigkeiten als umstritten. Dafür sprechen zwar die damit verbundene Komplementarität von Kapazitätsentwicklung und Finanzierung – Befähigung ohne Geld hilft wenig, Geld ohne Befähigung noch weniger – sowie die Reduzierung des deutschen Stimmengewirrs auf internationaler Bühne. Dagegen spricht jedoch der massive Unterschied zwischen Bankenlogik einerseits und Konzeptentwicklungs- und Beratungslogik andererseits sowie ferner die unselige, weil übermächtige Verknüpfung von Beraterfunktion und Rolle des Financiers. Dem Prinzip der Partnerlandverantwortung entspricht es hingegen weit mehr, wenn FZ-Mittel nicht bilateral vergeben werden, sondern als Beiträge zu nationalen, von mehreren Gebern gemeinsam finanzierten Programmen – "Korbfinanzierung" oder "programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung" genannt. Das Problem der uneinheitlichen Außendarstellung der deutschen EZ sollte daher anders gelöst werden als durch eine Zusammenlegung von FZ und TZ.

Hierfür bietet sich eine Dezentralisierung der Entscheidungsbefugnisse des BMZ an. Derzeit obliegt die Steuerung der deutschen EZ in den Partnerländern den nur begrenzt entscheidungsbefugten EZ-Referenten, die sich jedoch stets erst mit der Botschaft, dem BMZ in Deutschland und den Durchführungsorganisationen vor Ort abstimmen müssen, bevor sie eine deutsche Position artikulieren können. Nur eine Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen vom budgetführenden Länderreferat in Bonn an die Außenstruktur des BMZ kann dazu beitragen, dass Partnerregierungen und die anderen Geberländer einen ebenbürtigen Verhandlungspartner vor Ort antreffen. Nur so könnte auch vermieden werden, dass KfW und GIZ mit ihren spezifischen Interessen als politische Vertreter der Bundesregierung wahrgenommen werden.

Auch auf interministerieller Ebene hat die Existenz eines eigenen Ministeriums als Anwalt entwicklungspolitischer Anliegen einen Preis. Während in anderen EU-Ländern ein Ministerium etwa zu Handels- und Entwicklungsfragen spricht und beispielsweise zu Handelsabkommen zwischen der EU und afrikanischen Ländern eine kohärente Position unter Abgleichung von handels- und entwicklungspolitischen Interessen vertritt, bedarf es hierfür in Deutschland stets langwieriger interministerieller Abstimmungsprozesse. Ob aber eine zügigere interministerielle Abstimmung der deutschen Position den Verzicht auf eine eigene entwicklungspolitische Anwaltschaft am Kabinettstisch wert ist? Darüber währt der Streit schon Jahrzehnte.

Von aid effectiveness zu development effectiveness

Die institutionellen Reformen und die ihnen zugrunde liegende Aid-effectiveness-Agenda berührten nur einen – wenngleich wichtigen – Teilbereich der Probleme der deutschen EZ: die ineffiziente und die Regierungssysteme der Partnerländer missachtende Vergabepraxis. Höhere aid effectiveness bedeutet aber nicht notwendigerweise, dass EZ-Mittel auch in bedarfsgerechter Form bei den intendierten Nutznießerinnen und Nutznießern ankommen.[7] In anderen Worten: Aid effectiveness impliziert nicht notwendigerweise development effectiveness, also tatsächliche Entwicklungswirkungen. Eine Vergabepraxis wie Budgethilfe, die sich besser in die Systeme der Partnerländer einfügt, reduziert zwar den Verwaltungsaufwand und erhöht die Eigenverantwortung der Partner. Die Verwendung der Mittel zur Reduzierung von Armut oder zur Förderung von Nachhaltigkeit ist dadurch jedoch nicht garantiert. Denn die politischen und administrativen Systeme vieler Partnerländer werden den Anforderungen einer sach- und kontextgerechten, armutsorientierten und demokratisch kontrollierten Verwendung der EZ-Mittel noch nicht gerecht. Aid effectiveness darf also nicht zulasten der Wirksamkeit entwicklungspolitischer Maßnahmen gehen.[8] Geber müssen institutionelle und verfahrenstechnische Reformen an dem Ziel ausrichten, bei der Abwicklung von EZ die Zuständigkeit des Partnerlandes zu respektieren, dessen politisch-administratives System zu nutzen und zu stärken sowie eine Verbesserung seiner Kapazitäten zur kontextgerechten Problemlösung zu ermöglichen und die demokratische Kontrolle durch die Zivilgesellschaft zu stärken. Es geht also darum, aid effectiveness und ownership mit development effectiveness im Sinne effektiverer Problemlösungen zu verknüpfen.
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Fußnoten

1.
Vgl. Theo Rauch, Entwicklungspolitik. Theorien, Strategien, Instrumente, Braunschweig 2009.
2.
Bei der Budgethilfe fließen EZ-Mittel in den Staatshaushalt des Partnerlandes, das gemäß dem einheimischen Prozess der Haushaltsverabschiedung entscheidet, wie das Geld verwendet wird, was wiederum der einheimische Rechnungshof kontrolliert.
3.
Vgl. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris Declaration on Aid Effectiveness, Paris 2005.
4.
Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Globalisierung gestalten. Entwicklungspolitik konkret, BMZ-Materialien 125/2004.
5.
Vgl. Tillmann Elliesen, Auslaufmodell Entwicklungshelfer? Der Entwicklungsdienst droht in Deutschland sein Profil zu verlieren, in: Welt-Sichten, (2011) 7, S. 22ff.
6.
Vgl. Gesa Grundmann, Internationale Entwicklungszusammenarbeit als Berufsfeld, Berlin 2013.
7.
Vgl. Susanne Neubert, Entwicklungspolitik wirksamer gestalten. Internationale Entwicklungszusammenarbeit im Wandel, in: Karin Fiege/Theo Rauch (Hrsg.), Entwicklungszusammenarbeit gestalten, Berlin 2012, S. 10–33.
8.
Vgl. Terre des Hommes/Deutsche Welthungerhilfe, Die Wirklichkeit der Entwicklungshilfe 2011. Eine kritische Bestandsaufnahme der deutschen Entwicklungspolitik, Bonn–Osnabrück 2011.
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Autor: Theo Rauch für bpb.de
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