Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Sebastian Steingaß

Der Beitrag der EU zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit

Seit der Jahrtausendwende werden Bemühungen zur Verbesserung der Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) verstärkt auf internationaler Ebene verfolgt. Hintergrund ist der angesichts der im Jahr 2000 vereinbarten Millenniumsentwicklungsziele der Vereinten Nationen entstandene Druck, die Wirksamkeit der internationalen EZ zu erhöhen, um die Ziele bis 2015 zu erreichen.[1] Seit 2010 arbeitet die internationale Gemeinschaft an einer Nachfolgevereinbarung, die neue Ziele für nachhaltige Entwicklung für die Zeit nach 2015 umfassen soll, die sogenannte Post-2015-Agenda. Allerdings lässt diese Diskussion bisher erhebliche Fragen zur Umsetzung der neuen Agenda offen. Die internationale Wirksamkeitsdebatte der vergangenen Jahre, die sich mit der Frage beschäftigt, wie EZ effektiv zum Erreichen von Entwicklungszielen beitragen kann, spielt dabei bisher kaum eine Rolle.

In genau diesem Bereich birgt die EU ein erhebliches Potenzial. Dies liegt zum einen an ihrem kollektiven Gewicht in der internationalen Zusammenarbeit als Geber von Entwicklungshilfe und bei der Formulierung internationaler Normen: Die EU und ihre nunmehr 28 Mitgliedstaaten unterhalten Vertretungen in den meisten Ländern der Welt und stellen über 50 Prozent der weltweit geleisteten öffentlichen EZ;[2] zudem ist die EU kollektiv in internationalen Organisationen stark vertreten, etwa im Entwicklungsausschuss der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Zum anderen besitzt die EU ein eigenes Mandat zur Verbesserung der Wirksamkeit der EZ ihrer Institutionen und Mitgliedstaaten. Durch ihre supranationale Dimension spielt sie eine entscheidende Rolle bei der Koordinierung der EZ-Maßnahmen ihrer Mitgliedstaaten, da sie gemeinsame Leitlinien entwickeln und mögliche Lösungen für globale Entwicklungsprobleme formulieren kann. Der Europäischen Kommission kommt dabei eine Schlüsselrolle zu. Innerhalb der Kommission sind der Entwicklungskommissar, seit November 2014 der Kroate Neven Mimica, und die entsprechende Generaldirektion (DG DEVCO) maßgeblich verantwortlich für die Formulierung und Ausarbeitung der gemeinschaftlichen EZ und die Abstimmung mit den Mitgliedstaaten und anderen für die Außenbeziehungen der EU zuständigen Diensten.

Bislang hat die EU sich in der internationalen Debatte zur Verbesserung der Wirksamkeit der EZ als wichtiger Akteur profilieren können – sofern sie geschlossen auftrat. Allerdings liegt genau darin eine der großen Herausforderungen der EU in diesem Politikfeld.[3] Zwar geht die gemeinsame europäische EZ bis auf die Römischen Verträge von 1958 zurück. Im Laufe der Zeit hat sich jedoch ein komplexes System mit unterschiedlich stark integrierten Zuständigkeiten zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten sowie zwischen verschiedenen Politikbereichen entwickelt. Trotz vielfacher Bekenntnisse zu einer stärkeren Koordinierung ist der Fragmentierungsgrad der europäischen EZ erheblich.[4] Dies untergräbt den Anspruch der EU, die internationale Wirksamkeitsagenda nachhaltig zu beeinflussen.

Duale Funktion

Die EU unterscheidet sich von anderen Akteuren der öffentlichen EZ durch ihre "duale" Funktion.[5] Ursprünglich beschränkte sich die Rolle der Gemeinschaft auf die eines (supranationalen) Gebers. Die gemeinschaftliche EZ wird von der Kommission und seit dem Vertrag von Lissabon von 2009 gemeinsam mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) durchgeführt und umfasst verschiedene Finanzierungsinstrumente, die aus dem EU-Haushalt und einem Sondertopf, dem Europäischen Entwicklungsfonds, gespeist werden. Finanziert werden bilaterale, regionale und multilaterale Kooperationen besonders in den traditionellen Partnerländern der EU in Afrika, der Karibik und im Pazifik, die sogenannten AKP-Staaten.

Diese gemeinschaftliche EZ ist das Ergebnis einer allmählichen "Europäisierung" verschiedener nationaler Präferenzen der Mitgliedstaaten in Bezug auf Art und geografische Ausrichtung der Zusammenarbeit, die als Kompromisse auf europäischer Ebene institutionalisiert und weiterentwickelt wurden.[6] Dabei war die gemeinschaftliche EZ nur ein Nebenprodukt europäischer Integration. Der seinerzeit stark durch den Einfluss Frankreichs geprägten Kommission gelang es zwar, sich als eigenständiger Akteur zu positionieren, wobei das mit den AKP-Staaten 1975 abgeschlossene erste Abkommen von Lomé über Handelspräferenzen und Entwicklungshilfe als Meilenstein der europäischen EZ gilt. Dennoch hatte diese gemeinschaftliche Politik kaum Einfluss auf die nationalen Politiken der Mitgliedstaaten, die diese parallel entsprechend ihrer nationalen Präferenzen und Identitäten weiterhin umsetzten. Das Ergebnis ist eine Vielzahl weitestgehend autonomer Politiken mit unterschiedlichen Zielen, Motiven, geografischen Ausrichtungen und Vorstellungen von angemessener Entwicklung. Diese Fragmentierung begründete die koordinierende Funktion der EU, die sich neben ihrer Funktion als eigenständiger Geber herausgebildet hat, um die Wirksamkeit der europäischen EZ zu verbessern.

Die Harmonisierung der Entwicklungspolitiken innerhalb der Gemeinschaft wurde zunächst jedoch kaum vorangetrieben. Erst mit dem Vertrag über die Europäische Union von Maastricht 1993 nahmen sich die Mitgliedstaaten des Problems der fehlenden Abstimmung in der europäischen EZ an. Der Vertrag verpflichtet die EU und ihre Mitgliedstaaten zur Förderung von Koordinierung, Kohärenz und Komplementarität ihrer Entwicklungspolitiken.[7] Dieses Gebot führte in der Folge zu Uneinigkeit zwischen der EU-Kommission und den Mitgliedstaaten: Die Kommission sah darin die Aufforderung zu mehr Integration auf EU-Ebene, was in einem Klima wachsenden Misstrauens gegenüber den supranationalen Institutionen auf die scharfe Ablehnung der Mitgliedstaaten stieß, die darin den Versuch der Kommission sahen, ihre Kompetenzen auszuweiten. Angesichts der Ende der 1990er Jahre wachsenden Vorwürfe der Unfähigkeit, Ineffizienz und ungenügenden Wirksamkeit gegenüber der Kommission und der gemeinschaftlichen EZ bestand seitens vieler Mitgliedstaaten nicht die Bereitschaft, auch nur Teile ihrer Autonomie in der EZ an sie abzugeben.[8]

Um auf diese Kritik zu reagieren, bemühte sich die Kommission einerseits um eine kohärentere und strategischere Ausrichtung der gemeinschaftlichen EZ und versuchte andererseits erneut, die europäischen Entwicklungspolitiken stärker zu koordinieren. Zugleich wurde die Sorge vor einer wachsenden Fragmentierung der EZ Anfang der 2000er Jahre auf internationaler Ebene verstärkt diskutiert, sodass sich die Aufmerksamkeit hin zu einem möglichen "Mehrwert" eines besser koordinierten europäischen Handelns verschob. Obwohl die Kommission ihre Funktion als Geber bewahrte, gelang es ihr, ihre Rolle als Mittler zwischen den Mitgliedstaaten und dem globalen Entwicklungsdiskurs zu stärken – eine Zeitenwende in der europäischen EZ.[9]

Fußnoten

1.
Vgl. Guido Ashoff, Geberkoordinierung: eine wesentliche Voraussetzung für eine effizientere und wirksamere Entwicklungszusammenarbeit, DIE Analysen und Stellungnahmen 7/2004.
2.
Vgl. Europäische Kommission, Die Europäische Union erklärt: Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung, Luxemburg 2014, http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/de/development_cooperation_de.pdf« (2.1.2015).
3.
Vgl. Sven Grimm, Reforms in the EU’s Aid Architecture and Management: The Commission is No Longer the Key Problem. Let’s Turn to the System, DIE Discussion Paper 11/2008.
4.
Vgl. Concord, Making Sense of EU Development Cooperation Effectiveness: On the Post-Busan Development Effectiveness Agenda, AidWatch Special Report 2012; Stephan Klingebiel/Pedro Morazán/Mario Negre, Szenarien für verstärkte EU-Geberkoordinierung: Wie viel Koordinierung ist sinnvoll?, DIE Analysen und Stellungnahmen 10/2014.
5.
Vgl. OECD-DAC, European Community – DAC Peer Review of Development Co-operation, Paris 2007.
6.
Zur Integration von EU-Entwicklungszusammenarbeit vgl. Enzo R. Grilli, The European Community and the Developing Countries, Cambridge 1993; Martin Holland, The European Union and the Third World, Basingstoke 2002.
7.
Vgl. Christiane Loquai, The Europeanisation of Development Cooperation: Coordination, Complementarity, Coherence, ECDPM Working Paper 13/1996; M. Holland (Anm. 6), S. 114.
8.
Zur Kritik unter anderem seitens des Europäischen Rechnungshofs, des OECD-Entwicklungsausschusses und Großbritanniens vgl. Stephen Dearden, The Future Role of the European Union in Europe’s Development Assistance, in: Cambridge Review of International Affairs, 16 (2003) 1, S. 105–117.
9.
Vgl. Maurizio Carbone, The European Union and International Development: The Politics of Foreign Aid, London 2007.
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Autor: Sebastian Steingaß für bpb.de
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