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Bilanz und Perspektiven des aktivierenden Wohlfahrtsstaates


27.2.2015
Als neues Paradigma prägte der aktivierende oder sozialinvestive Wohlfahrtsstaat Ende der 1990er Jahre den sozialpolitischen Diskurs wie auch die Reformen in der EU und ihren Mitgliedsländern. Aktuell werden die Folgen der Reformen äußerst kritisch reflektiert. Im Vordergrund steht die Beobachtung einer anscheinend paradoxen Entwicklung: Bereits in der Phase vor der internationalen Finanzkrise nahm trotz wirtschaftlichen Wachstums und eines Anstiegs der Beschäftigung die Armut massiv zu.[1] In Deutschland ist die Zunahme sozialer Ungleichheit besonders stark und setzt sich in der Phase nach der Finanzkrise fort, obgleich die Arbeitslosigkeit hier nur kurzfristig anwuchs und die Beschäftigung erneut steigt. Im Folgenden werden daher die Ziele der Aktivierungspolitik und deren spezifische Umsetzung in Deutschland kurz rekapituliert. Anhand der Analyse der Reform-Outcomes soll die Frage beantwortet werden, inwiefern die deutsche Entwicklung generelle Paradoxien im Zusammenhang mit der Umsetzung aktivierender Sozialpolitik widerspiegelt und/oder auch andere Ursachen für die Zunahme sozialer Ungleichheit verantwortlich sind.

Zielsetzungen der Aktivierungspolitik in Deutschland



Innerhalb des Aktivierungsparadigmas wurden tradierte sozialstaatliche Ziele und Prinzipien neu interpretiert.[2] "Gleichheit" wurde nicht mehr im Sinne einer Angleichung der (materiellen) Lebensverhältnisse, sondern als Gewährleistung von Chancengleichheit verstanden. Soziale Sicherung für alle Erwerbsfähigen sollte primär über die aktive Teilhabe am Arbeitsmarkt erfolgen. Damit avancierte die Förderung der Beschäftigungsfähigkeit zum zentralen sozialpolitischen Ziel. Im Zuge der Umsetzung traten Investitionen in soziale Dienstleistungen beziehungsweise Bildung in den Vordergrund, während sozialstaatliche Transfers reduziert und die materielle Umverteilungspolitik eingeschränkt wurden. Verwirklicht wurden diese veränderten Präferenzen vor allem im Zuge der Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, die Mitte der 2000er Jahre als Hartz-Reformen I–IV verabschiedet und in den Folgejahren über weitere Gesetzesreformen konsolidiert wurden.

Ziele waren die Reorganisation der Arbeitsvermittlung, die Reform der Transfersysteme für Arbeitslose sowie die Umgestaltung der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Während das versicherungsbasierte Arbeitslosengeld (ALG I) weitgehend unverändert blieb, wurde das ALG II als Mindestsicherung für Erwerbsfähige neu gestaltet. Dazu wurde die bis dahin existierende Arbeitslosenhilfe als statusorientierte Absicherung von Langzeitarbeitslosen mit der bedarfsgeprüften Sozialhilfe verschmolzen. Leistungen für alle Arbeitslosen sollten aus einer Hand angeboten werden und auch Langzeitarbeitslose beziehungsweise ehemalige Sozialhilfeempfänger besseren Zugang zu Aktivierungsmöglichkeiten erhalten. Um die Befähigung zur Arbeitsmarktteilhabe zu erweitern, sollten auch die Arbeitsförderung, insbesondere aber Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten ausgebaut werden. Flankierend wurden die Bildungs- und Familienpolitik sowie die Tarifpolitik auf die Förderung der Beschäftigungsfähigkeit ausgerichtet. Die Kinderbetreuung wurde mit dem doppelten Ziel der Förderung der Erwerbsintegration von Müttern und der (frühkindlichen) Bildung ausgebaut. Investitionen in Schul- und Universitätsausbildung sollten die Qualität der Ausbildung verbessern und Absolventenzahlen steigern.

Ein weiteres zentrales Element war die Flexibilisierung des deutschen Arbeitsmarktes. Um einen niederschwelligen Arbeitsmarktzugang zu eröffnen, wurden Beschäftigungsformen wie Leiharbeit, Befristungen sowie Teilzeitarbeit, einschließlich der sogenannten Mini-Jobs (ohne individuelle Sozialversicherungspflicht), ausgeweitet. Die verschiedenen Instrumente der Arbeitsförderung zur Unterstützung von Existenzgründungen mündeten in einer bedeutenden Zunahme der Solo-Selbstständigen. Um die Investitionsbedingungen zu verbessern und die Nachfrage nach Arbeit zu steigern, wurde auch die Flexibilisierung der Tarifpolitik vorangetrieben, unter anderem in Form von Öffnungsklauseln in Tarifverträgen. Der Rückgang der Tarifdeckung in Verbindung mit der Zunahme flexibler Beschäftigungsformen, aber auch die Verpflichtung von (Langzeit-)Arbeitslosen, Tätigkeiten anzunehmen, deren Entgelt unterhalb des Tariflohns liegt, begünstigten die Ausbreitung des Niedriglohnsektors. Die Einführung von Branchenmindestlöhnen oder Landesmindestlöhnen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge bildeten ein vergleichsweise schwaches Gegengewicht, um das Absinken vor allem der unteren Löhne zu verhindern.

Die folgende Bilanzierung der Aktivierungspolitiken in Deutschland zeigt, dass die Zunahme der Beschäftigung und die Erweiterung des Angebots sozialer und arbeitsmarktpolitischer Dienstleistungen wie auch der Bildung mit einer Polarisierung der Arbeitsmarktteilhabe und – partiell als Folge davon – mit einer Polarisierung von Einkommen sowie der Verfestigung von Armut einhergehen. Obgleich damit die internationalen Befunde zu den Folgen der Aktivierungspolitik bestätigt werden – so die folgende Argumentation –, sind die Ursachen nicht allein in den Reformen zum aktivierenden Sozialstaat zu sehen. Entscheidend scheinen darüber hinaus säkulare Trends in Form des demografischen und familialen Wandels, der Tertiarisierung von Wirtschaft und Beschäftigung sowie deren Gestaltung im Kontext des deutschen Sozialmodells.


Fußnoten

1.
Vgl. Bea Cantillon, The Paradox of the Social Investment State: Growth, Employment and Poverty in the Lisboa Era, in: Journal of European Social Policy, 5 (2011), S. 432–449; Frank Vandenbroucke/Koen Vleminckx, Disappointing Poverty Trends: Is the Social Investment State to Blame?, in: Journal of European Social Policy, 5 (2011), S. 450–471; Heike Solga, Education, Economic Inequality and the Promises of the Social Investment State, in: Socio Economic Review, 12 (2014) 2, S. 269–297.
2.
Vgl. für diesen Abschnitt Irene Dingeldey, Agenda 2010: Dualisierung der Arbeitsmarktpolitik, in: APuZ, (2010) 48, S. 18–25; dies., Der aktivierende Wohlfahrtsstaat. Governance der Arbeitsmarktpolitik in Dänemark, Großbritannien und Deutschland, Frankfurt/M. 2011.
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Autor: Irene Dingeldey für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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