Ebola-Viren
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Globale Seuchenbekämpfung: Kooperation zwischen Ungleichen


6.5.2015
Einem verbreiteten Ausspruch zufolge kenne Krankheit keine Grenzen. In der Tat: Ansteckungskrankheiten verbreiten sich in einer globalisierten Welt häufig sehr schnell über regionale Grenzen hinweg. Epidemien, also lokal begrenzte Ausbrüche, können mittels des internationalen Flugverkehrs schnell zu Pandemien werden, die mehrere Regionen oder Kontinente betreffen. Verheerende Seuchen wie beispielsweise die jüngste Ebola-Epidemie in Westafrika, die 2010 ausgebrochene Cholera-Epidemie in Haiti, und nicht zuletzt die seit den 1980er Jahren grassierende AIDS-Pandemie führen auf drastische Weise die schwerwiegenden politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen von Ansteckungskrankheiten vor Augen.[1] Hinzu kommen Ängste vor gefährlichen neuen "Killerviren", etwa einer Mutation des Vogelgrippe-Erregers hin zu einer hochinfektiösen Seuche, die rasch zur weltweiten Gesundheitsbedrohung werden könnte.

Angesichts dieser weltweiten Seuchengefahr nimmt der Begriff der "Gesundheitssicherheit" mittlerweile einen zentralen Platz auf der internationalen Agenda ein. Bereits 2000 erklärte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die AIDS-Pandemie zu einem globalen Sicherheitsproblem, und auch die westafrikanische Ebola-Epidemie deklarierte das Gremium im September 2014 zu einer Bedrohung für Sicherheit und Frieden.[2] Die Dringlichkeit globaler Seuchenbekämpfung, die mit der Sicherheitsrhetorik zum Ausdruck gebracht wird,[3] spiegelt sich auch in der institutionellen Landschaft der Global Health Governance wider. Eine große Anzahl internationaler Akteure ist mittlerweile im Gesundheitsbereich engagiert. Hierzu zählen internationale Organisationen wie die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und die Weltbank, Nichtregierungsorganisationen wie Ärzte ohne Grenzen oder Save the Children, private Stiftungen wie die Rockefeller Stiftung und die Bill & Melinda Gates Stiftung sowie eine Vielzahl öffentlich-privater Partnerschaften, etwa der Globale Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria und die Impfallianz Gavi. Der gestiegene Stellenwert globaler Gesundheitspolitik bildet sich auch finanziell ab. So sind die Entwicklungsgelder für Gesundheitspolitik allein zwischen 1990 und 2007 von 5,6 Milliarden auf 21,8 Milliarden US-Dollar gestiegen.[4]

Der höhere Stellenwert globaler Gesundheitspolitik kann jedoch nicht über die Grenzen globaler Seuchenkontrolle hinwegtäuschen. Gerade die westafrikanische Ebola-Epidemie hat aktuell wieder deutlich gemacht, dass Armutskrankheiten, die vor allem die Länder des Südens betreffen, bei der internationalen Seuchenbekämpfung nachrangig behandelt werden. Denn allen Beteuerungen zum Trotz ist Gesundheitssicherheit keineswegs ein globales öffentliches Gut, sondern sehr ungleich verteilt. Globale Seuchenkontrolle leidet unter notorischer Ressourcenknappheit, vor allem angesichts schwacher Gesundheitssysteme in Entwicklungsländern, und ist geprägt von Verteilungskonflikten zwischen armen und reichen Ländern.

Internationale Institutionen beheben diese Probleme nur zum Teil, wie ich im Folgenden darlegen werde. Ich werde dabei schlaglichtartig auf Politikinstrumente eingehen, die zur globalen Seuchenbekämpfung durch epidemiologische Überwachung, Forschungszusammenarbeit und Arzneimittelpolitik beitragen. Zunächst stelle ich das zentrale Rechtsinstrument für die Seuchenüberwachung und -kontrolle vor: die Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV), mithilfe derer die WHO auf Gesundheitsnotfälle wie beispielsweise Ebola reagiert. Daraufhin gehe ich besonders auf die aktuellen Reformvorhaben für die IGV ein, durch die Konsequenzen aus der Ebolakatastrophe gezogen werden sollen. Anschließend diskutiere ich für den Bereich Forschungskooperation das WHO-Grippe-Netzwerk und insbesondere den Streit um die Weitergabe von Proben des Vogelgrippevirus. Abschließend gehe ich auf die Bandbreite an Mechanismen ein, die den Zugang zu Arzneimitteln auch für arme Länder und Bevölkerungsgruppen verbessern sollen, bevor ich mit einem Plädoyer für ein breites und sektorenübergreifendes Verständnis globaler Gesundheitspolitik schließe.

Die IGV und das Ende staatlicher Zensur



Ein Blick in die Geschichte zeigt: Die Sorge um Gesundheitssicherheit konkurriert seit jeher mit anderen politischen und ökonomischen Motiven.[5] So bezweckten erste Vereinbarungen zur internationalen Seuchenbekämpfung gerade nicht die Maximierung der Gesundheitssicherheit. Vielmehr ging es auf den sogenannten Internationalen Sanitärkonferenzen ab der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts darum, den Einsatz von Schutzmaßnahmen wie zum Beispiel Quarantänen auf das Notwendigste zu begrenzen. Denn gerade See- und Handelsmächte, allen voran Großbritannien, waren an einem reibungslosen Verkehr von Personen und Waren interessiert, der nicht durch überzogene Sicherheitsvorkehrungen anderer Länder behindert werden sollte.[6]

Die Sorge um wirtschaftsverträgliche Maßnahmen bei der Seuchenbekämpfung schlug sich auch in den IGV nieder, die aus den Internationalen Sanitären Regulierungen hervorgingen. Die Betreuung und Umsetzung der IGV obliegt seit ihrer Gründung 1946 der Weltgesundheitsorganisation. Als Sonderorganisation für Gesundheit der Vereinten Nationen mit derzeit 194 Mitgliedsstaaten[7] ist die WHO die zentrale Koordinationsinstanz internationaler Gesundheitspolitik, auch und gerade bei der Seuchenbekämpfung.[8] Zwar verfügt die WHO selbst über keine Einsatzkräfte, um in betroffenen Ländern Hilfe zu leisten, doch soll sie im Krisenfall Hilfseinsätze vernetzen und verlässliche Informationen über akute Bedrohungen und geeignete Gegenmaßnahmen zur Verfügung stellen.

Die IGV fungieren als rechtliche Grundlage der WHO-Krisenpolitik. Die Reichweite dieses Instruments war bis vor zehn Jahren freilich deutlich begrenzt. Sie galten nur für einige wenige "quarantänefähige" Krankheiten wie Gelbfieber, Cholera oder Pocken und legten detailliert fest, welche Schutzvorkehrungen die WHO im Ernstfall empfehlen durfte. Doch nicht einmal diese Vorschriften wurden konsequent umgesetzt. Staaten hatten sich das Recht vorbehalten, Ausbrüche von Infektionskrankheiten an die WHO zu melden beziehungsweise Hilfe anzufordern. Ohne offizielle Anfrage staatlicherseits war die WHO zur Untätigkeit verdammt. Sie mochte durch nichtstaatliche Kanäle von drastischen Cholera-Ausbrüchen erfahren, doch wenn die betroffenen Länder sich um ihr Prestige, um Reise- oder Warenströme sorgten und offiziell nichts meldeten, musste auch die WHO schweigen und sich dem souveränen Veto fügen.

Zweierlei Trends sorgten jedoch ab den 1990er Jahren dafür, dass die IGV und damit auch die WHO deutlich gestärkt wurden. Zum einen war dies die oben erwähnte Angst vor Pandemien in einer sich globalisierenden Welt. Die Wiederkehr besiegt geglaubter Krankheiten – etwa eine Pestepidemie in der indischen Stadt Surat 1994 oder die Rückkehr der Cholera nach Lateinamerika 1991, zehn Jahre nach ihrer vermeintlichen Ausrottung – sowie neue Krankheiten wie Ebola oder AIDS stärkten das Bedürfnis nach effektiver Seuchenkontrolle.[9] Ein zweiter wichtiger Trend war die Entwicklung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien. Denn während die Reform der IGV zunächst stockte, begann die WHO bereits, "informelle" Quellen systematisch zu nutzen, und zwar nicht nur Medienberichte: Es entstanden weltweit neue Informationssysteme wie das 1993 gegründete Program for Monitoring Emerging Diseases (ProMED), das von Gesundheitsfachleuten betrieben wurde, oder das Global Public Health Intelligence Network (GPHIN), das die kanadische Regierung 1997 mit tatkräftiger Unterstützung des WHO-Sekretariats gründete.[10] Diese Quellen erlaubten es der WHO, auch ohne staatliche Mithilfe Krankheitstrends zu beobachten und Informationen schnell zu verarbeiten. Über ihr neues Global Outbreak Alert and Response Network (GOARN) sammelte und vernetzte die WHO fortan Informationen aus aller Welt, in Zusammenarbeit mit nationalen Forschungseinrichtungen, anderen internationalen Organisationen und nichtstaatlichen Akteuren.

GOARN operierte zunächst ohne formales Mandat, doch durchaus mit dem Wohlwollen der WHO-Mitgliedsstaaten. Denn wo Informationen über Krankheitsausbrüche sich ohnehin "viral" ausbreiten, kann die WHO als glaubwürdige Informationsinstanz Gerüchten entgegentreten und – so die Hoffnung – verlässliche Einschätzungen und Empfehlungen aussprechen. Spätestens mit der schnellen und erfolgreichen Eindämmung der bis dahin unbekannten Lungenkrankheit SARS (Severe Acute Respiratory Syndrome) 2002 und 2003 erfüllte GOARN solche Erwartungen und erfuhr weltweite Anerkennung. SARS gilt als Musterfall einer raschen Eindämmung durch schnelle Vernetzung und Informationsaustausch zwischen Laboren in verschiedenen Ländern. Ebenso war die SARS-Krise insofern ein Novum, als WHO-Generaldirektorin Gro Harlem Brundtland eigenmächtig Staaten wie China für ihre Vertuschung der Krise rügte und Reisewarnungen gegen betroffene Länder wie China und Kanada aussprach. Diese Kompetenzanmaßung haben die Mitgliedsstaaten der WHO jedoch im Nachhinein gebilligt und durch die umfassende Neugestaltung der IGV auch rechtlich abgesichert.

Unter den 2005 verabschiedeten "neuen" IGV, die seit 2007 in Kraft sind, genießt die WHO für alle potenziellen Gesundheitsbedrohungen – vom Krankheitsausbruch bis hin zum Chemieunfall – große Entscheidungsfreiheiten. Die WHO-Generaldirektorin kann unter den neuen IGV auch ohne staatliche Erlaubnis globale Gesundheitsbedrohungen – egal welcher Art – zu internationalen Gesundheitsnotfällen (Public Health Emergencies of International Concern, PHEIC) erklären und zeitlich befristete Empfehlungen für geeignete Kontrollmaßnahmen aussprechen. Diese Empfehlungen sind zwar nicht rechtlich bindend, können aber durchaus wirkmächtig sein. Man denke an den ersten PHEIC der WHO, die Schweinegrippe von 2009: Hier hat die (später umstrittene) Pandemie-Erklärung der WHO zahlreiche Staaten zum Hamsterkauf von Impfstoffen und antiviralen Arzneien bewegt.[11]


Fußnoten

1.
Vgl. Laurie Garrett, The Coming Plague: Newly Emerging Diseases in a World Out of Balance, New York 1995.
2.
Vgl. auch die Agenda für Globale Gesundheitssicherheit der US-Regierung unter Barack Obama, http://www.globalhealth.gov/global-health-topics/global-health-security/ghsagenda.html« (25.3.2015).
3.
Vgl. Stefan Elbe, Virus Alert: Security, Governmentality, and the AIDS Pandemic, New York 2009.
4.
Zu dieser Schätzung vgl. Nirmala Ravishankar et al., Financing of Global Health: Tracking Development Assistance for Health from 1990 to 2007, in: The Lancet, 373 (2009) 9681, S. 2113 –2124.
5.
Vgl. zu diesem Abschnitt auch Tine Hanrieder/Christian Kreuder-Sonnen, WHO Decides on the Exception? Securitization and Emergency Governance in Global Health, in: Security Dialogue, 45 (2014) 5, S. 331–348.
6.
Vgl. Mark W. Zacher/Tanja J. Keefe, The Politics of Global Health Governance: United by Contagion, New York 2008, S. 27–33.
7.
Stand: 25.3.2015.
8.
Als Einführung in die Weltgesundheitsorganisation eignet sich Kelley Lee, The World Health Organization (WHO), Routledge 2008.
9.
Vgl. Adam Kamradt-Scott, The WHO Secretariat, Norm Entrepreneurship, and Global Disease Outbreak Control, in: Journal of International Organizations Studies, 1 (2010) 1, S. 72–89.
10.
Vgl. M.W. Zacher/T.J. Keefe (Anm. 6), S. 46–50.
11.
Zur Kritik am WHO-Entscheidungsverfahren bei der Schweinegrippe-"Pandemie" und nachträglichen Korrekturen an der Funktionsweise der Notstandskomitees vgl. Tine Hanrieder/Christian Kreuder-Sonnen, Institutioneller Wandel durch Krisen: Ebola als Reformschub für die globale Gesundheitsarchitektur?, in: WZB-Mitteilungen, 146 (2014), http://www.wzb.eu/sites/default/files/publikationen/wzb_mitteilungen/s36-39hanriederkreuder-sonnen146-11.pdf« (28.3.2015).
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Autor: Tine Hanrieder für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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