Flucht und Asyl

9.6.2015 | Von:
Steffen Angenendt

Flucht, Migration und Entwicklung: Wege zu einer kohärenten Politik

Migration und Entwicklungszusammenarbeit

Aufgrund des gemischten Charakters der Zuwanderungen, die eben aus Flüchtlingen und Migranten bestehen, gehört zu einer umfassenden Flüchtlingspolitik auch das Bemühen um eine Steuerung der Migration. Während aber klar ist, dass die EZ zur Reduzierung der Fluchtursachen beitragen kann und soll, stellen sich im Hinblick auf Migration andere Fragen. Ein wichtiger Grund ist, dass sich die internationale Debatte über Migration und Entwicklung in den vergangenen Jahren stark gewandelt hat und insgesamt eine positivere Bewertung der Entwicklungswirkung von Migration festzustellen ist: Während beim ersten High Level Dialogue on Migration and Development (HLD) der UN-Vollversammlung 2006 die Mehrheit der Entwicklungsländer die Auswanderung von Fachkräften in die Industriestaaten noch als "neokoloniale Ausbeutung" beklagte, forderten die gleichen Länder beim zweiten HLD im Oktober 2013 die Industriestaaten auf, mehr Möglichkeiten für legale Migration zu schaffen und auf diese Weise Entwicklung zu fördern.[17]

Gleichwohl besteht zwischen Migrations- und Entwicklungspolitik auch weiterhin ein grundsätzlicher Zielkonflikt. Während die Migrationspolitik (im Unterschied zur Flüchtlingspolitik) aus Sicht der Aufnahmestaaten dazu dient, Menschen ins Land zu holen, die aus arbeitsmarktbezogenen, demografischen oder anderen Gründen gebraucht werden, soll die Entwicklungspolitik durch Hilfe zur Selbsthilfe die Armut und Strukturdefizite in den Partnerländern dauerhaft reduzieren. Diese unterschiedlichen Ziele erschweren die Verbindung beider Bereiche, obwohl es in der Praxis zahlreiche Überschneidungen gibt. So dient Migration immer auch der Entwicklung der Zielländer, ebenso wie Entwicklung die Abwanderung aus den Herkunftsländern oft erst ermöglicht. Migration wird für potenzielle Aufnahmeländer attraktiv, wenn die Migranten über die dort gebrauchten Qualifikationen verfügen, und dies stellt sich häufig erst bei einem höheren Grad an wirtschaftlicher Entwicklung ein.

Der Zielkonflikt zwischen Migrations- und Entwicklungspolitik kann zwar nicht grundsätzlich, aber pragmatisch bewältigt werden. Dazu ist vor allem ein differenzierter Umgang mit dem sogenannten Braindrain notwendig. Die Zielländer von Migranten sollten sich um eine genauere Analyse der Situation in den jeweiligen Herkunftsländern bemühen, denn in bestimmten Konstellationen ist die Gefahr eines Fachkräfteverlustes geringer. Das gilt zum Beispiel, wenn junge, gut ausgebildete Menschen keine Chance haben, auf dem heimischen Arbeitsmarkt unterzukommen,[18] wenn die Herkunftsländer Fachkräfte über ihren eigenen Bedarf hinaus ausbilden oder wenn es sich um kurzfristige Wanderungen im Rahmen von Migrationsprogrammen handelt.[19] In all diesen Fällen ist die Abwanderung für die Herkunftsländer nicht grundsätzlich schädlich, sondern kann die dortige Entwicklung unterstützen. Zeigt die Analyse des Herkunftslandes allerdings, dass dort ein kritischer Mangel an Fachkräften besteht, etwa im Gesundheitssektor, sollte auf eine aktive Anwerbung verzichtet werden. Vorschläge für ein solches ethical recruitment gibt es bereits.

Die EU verfolgt seit 2005 den "Gesamtansatz zur Migrationsfrage".[20] Das Ziel ist eine "umfassende und kohärente" gemeinsame Migrationspolitik, die auf einem Ausgleich der Interessen der Mitgliedsstaaten und auf einer besseren Abstimmung von arbeitsmarkt-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Zielen beruht. Dahinter steht die Annahme, dass sogenannte Triple-win-Situationen, von denen alle Akteure profitieren, möglich sind. Durch einheitliche ethische Prinzipien und intensiven Dialog mit den Herkunftsländern bei der Anwerbung von hoch qualifizierten Fachkräften im Rahmen der Blue-Card-Initiative soll dem absehbaren Arbeitskräftemangel in der EU entgegengewirkt werden, ohne damit andernorts einen Braindrain zu verursachen. Zugleich soll zirkuläre Migration gefördert werden, damit Migranten wiederholt zwischen Herkunfts- und Zielländern pendeln und ihr unter anderem im Ausland erworbenes Wissen auch in der Heimat einbringen können. Schließlich wurden – bislang mit Kapverde, Moldau, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Marokko und Tunesien – sogenannte EU-Mobilitätspartnerschaften eingerichtet. Diese sollen die Partnerländer bei der Steuerung von Wanderungsbewegungen unterstützen und ihren Bürgern Möglichkeiten für eine legale Arbeitsmigration in die EU eröffnen; im Gegenzug sollen diese Länder ihre Grenzkontrollen verbessern und verstärkt gegen Dokumenten- und Visafälschungen vorgehen.[21]

Auch in der bilateralen EZ sind pragmatische Ansätze möglich und sinnvoll. So könnte beispielsweise die migrationspolitische Beratung der Herkunftsländer gefördert werden – etwa durch Hilfe bei der Weiterentwicklung der zuständigen Regierungseinrichtungen oder beim Aufbau eines Statistikwesens. Darüber hinaus könnten Geldüberweisungen in die Heimatländer erleichtert werden, und die Selbsthilfe von Migranten könnte so gestärkt werden, dass diese sich leichter in Vereinen und Netzwerken zusammenschließen können, um Spenden zu sammeln oder Hilfsprojekte zu gründen. Schließlich könnte das privatwirtschaftliche Engagement von Migranten gefördert werden, damit diese sich aktiv für ihre Heimatländer einsetzen und dort investieren. Und auch zurückkehrende Fachkräfte könnten durch verschiedene Maßnahmen unterstützt werden.

Fazit

Deutschland und die EU stehen vor großen und zunehmenden flüchtlings- und migrationspolitischen Herausforderungen, die in ihren komplexen Zusammenhängen gesehen und bewältigt werden müssen. In vielen Weltgebieten steigt der Abwanderungsdruck, und aller Wahrscheinlichkeit nach werden noch mehr Menschen als bisher versuchen, vor Gewalt und Verfolgung zu fliehen oder für sich und ihre Familien eine bessere wirtschaftliche Zukunft in den EU-Staaten zu finden. Gleichzeitig wird in den alternden und schrumpfenden europäischen Gesellschaften der Bedarf an Zuwanderern zunehmen. Einige Staaten – unter anderem Deutschland – haben begonnen, ihre Migrationspolitik zu reformieren und sich auf den demografischen Zuwanderungsbedarf einzustellen. Bislang gibt es jedoch in den Mitgliedsstaaten keinen gesellschaftlichen oder politischen Konsens über den mittel- und langfristigen Umgang mit den asyl- und migrationspolitischen Herausforderungen. Es herrscht Unklarheit, wie viele Flüchtlinge aufgenommen und wie viele Migranten benötigt werden.

In vielen Ländern ist zudem unklar, mit welchen Instrumenten die Zuwanderung gesteuert werden kann und wie die Menschen integriert werden sollen. Diese Ungewissheiten addieren sich auf europäischer Ebene. Die Einigung auf eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik fällt den EU-Staaten entsprechend schwer. Gleichwohl haben die Mitgliedsstaaten bereits vor mehr als zehn Jahren mit dem Amsterdamer Vertrag eine gemeinsame Politik beschlossen. Seitdem wurden zahlreiche Baustellen eröffnet, deren Fertigstellung unterschiedlich weit gediehen ist. Größere Fortschritte in Richtung einer abgestimmten Politik wurden in der Asylpolitik und bei der Kontrolle der EU-Außengrenzen erzielt. In der Migrationspolitik hingegen, insbesondere bei der Arbeitsmigration, konnten sich die Regierungen bislang bis auf einzelne Aspekte (wie die Zuwanderung von hoch qualifizierten Fachkräften), nicht aber auf eine umfassende gemeinschaftliche Politik einigen. Offensichtlich ist gerade hier die Angst vor einem Verlust nationaler Handlungsfähigkeit besonders ausgeprägt: Für viele Regierungen gehört die Entscheidung, wem unter welchen Bedingungen und zu welchem Zweck die Zuwanderung gestattet wird, nach wie vor zum Kernbereich der nationalen Souveränität und des staatlichen Regierens.

Ein solches Zögern werden sich die Mitgliedsstaaten nicht mehr lange leisten können – zu rasch steigt der flüchtlingspolitische Problemdruck. Es ist zu erwarten, dass die gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik ein Balanceakt bleiben wird: Einerseits müssen nationale Kompetenzen gewahrt werden, weil die Politik nur auf diese Weise den großen nationalen, regionalen und lokalen Unterschieden in der EU gerecht werden kann. Andererseits müssen sich die EU-Staaten schon allein wegen des gemeinsamen Binnenmarktes auf einen verbindlichen rechtlichen Rahmen für die Zuwanderung und auf Konzepte und Instrumente einigen. Nur so werden sie eine kohärente, effiziente und legitime Asyl- und Migrationspolitik erreichen können.

In praktischer Hinsicht verfügen die deutsche und die europäische EZ über viele entwicklungspolitische Instrumente, mit deren Hilfe die beschriebenen Herausforderungen angegangen werden können. Allerdings müssten diese Instrumente konsequenter als bisher eingesetzt werden. Ob dazu der politische Wille ausreicht und ob entsprechende Ansätze umgesetzt werden können, wird sich unter anderem bei den jüngeren Mobilitätspartnerschaften mit nordafrikanischen Staaten erweisen. Hier wird sich zeigen, ob den Partnerländern tatsächlich ausreichende legale Zuwanderungsmöglichkeiten, Visaerleichterungen und Unterstützung beim Aufbau asyl- und migrationspolitischer Kapazitäten angeboten werden oder nicht.

Die Einrichtung legaler Zuwanderungswege für Flüchtlinge und Migranten nach Deutschland und in die EU ist für die Reduzierung der irregulären Zuwanderung und der damit verbundenen humanitären Katastrophen von entscheidender Bedeutung. Der Umgang mit "gemischten Wanderungen" wird eine Kernfrage der deutschen und europäischen Flüchtlings- und Migrationspolitik bleiben. Beide Zuwanderungsformen müssen in ihren Verflechtungen gesehen werden, und es muss eine Antwort auf die Frage gefunden werden, ob und wie durch geregelte Migration der Flüchtlingsschutz gestärkt werden kann. Einige Elemente und notwendige Neuorientierungen habe ich skizziert. Einiges davon kann und muss Deutschland aus eigener Kraft leisten – generell jedoch erfordert eine kohärente Flüchtlings- und Migrationspolitik eine europäische Abstimmung und weitere Harmonisierung.

Fußnoten

17.
Vgl. UN-Vollversammlung (Anm. 11).
18.
Vgl. Steffen Angenendt/Silvia Popp, Jugendarbeitslosigkeit in Nordafrika, SWP-Aktuell 35/2012.
19.
Vgl. John Gibson/David McKenzie, The Economic Consequences of "Brain drain" of the Best and Brightest: Microeconomic Evidence from Five Countries, World Bank Policy Research Working Paper 5394/2010.
20.
Dieser wurde im November 2011 zum "Gesamtansatz für Migration und Mobilität" erweitert: Europäische Kommission, Brüssel, 18.11.2011, KOM(2011) 743.
21.
Zur Bewertung vgl. Steffen Angenendt, Migration, Mobilität und Entwicklung. EU-Mobilitätspartnerschaften als Instrument der Entwicklungszusammenarbeit, SWP-Studie 25/2012.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Steffen Angenendt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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