Flucht und Asyl

9.6.2015 | Von:
Oliver Gerson

Schutz von Freiheit, Sicherheit und Recht? Frontex und die europäischen Außengrenzen

Kritik

Frontex ist jedoch nicht nur aufgrund ihrer institutionellen Verfasstheit, sondern auch und vielmehr wegen ihrer Praktiken in die Kritik geraten. Allem voran wurden die sogenannten push-backs kritisiert, bei denen Flüchtlinge, die sich bereits in unmittelbarer Grenznähe befanden, mitsamt ihrer Boote zurückgedrängt wurden. Diese Praktik, auch "heiße Abschiebung" genannt,[16] missachtet europäische- und völkerrechtliche Mindeststandards und kann in der Regel als Verletzung des Non-Refoulement-Prinzips gewertet werden. Dieser Grundsatz besagt, dass Individuen nicht in solche Staaten abgeschoben werden dürfen, in denen ihnen Folter oder vergleichbare schwere Menschenrechtsverletzungen drohen. Diese Prämisse stellt einen Nukleus des humanitären Umgangs mit Flüchtlingen dar und ist unter anderem in Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 normiert. Mithin ist es keinem Staat erlaubt, einen Flüchtling in ein solches Land zurückzuschicken, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner "Rasse", Religion, Staatsangehörigkeit, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe gefährdet sind. Gleiches gilt, wenn die Gefahr besteht, nach der Rückkehr im Heimatland gefoltert zu werden (Artikel 3 der UN-Antifolterkonvention). Der Grundsatz findet sich ebenso in der Europäischen Menschenrechtskonvention, dort abgeleitet aus dem Recht auf Leben (Artikel 2) und dem Verbot der Folter und der unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung (Artikel 3).

Nach dem Bekanntwerden mehrerer push-backs und deren Bestätigung durch Frontex[17] brachte das EU-Parlament Anfang 2014 strengere Regeln für den Umgang mit Flüchtlingsbooten auf den Weg.[18] Weiteren Anlass für eine Neuregelung boten darüber hinaus das schwere Flüchtlingsunglück vor der italienischen Insel Lampedusa im Oktober 2013, bei dem über 350 Flüchtlinge ertranken, sowie ein inzwischen ergangenes Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), das die rechtliche Grundlage der Überwachungspraxis der EU-Seeaußengrenzen in der bis dato angewandten Form für nichtig erklärte.[19] Verboten ist es nunmehr, Boote bewusst abzudrängen, oder durch intendierte Manöver eine Umkehr zu erwirken. Fischer, die in Seenot geratene Flüchtlinge retten, müssen nicht mehr mit einer Strafverfolgung rechnen. Und während die Rettungseinsätze zuvor auf bloßer Freiwilligkeit basierten, wurde die Pflicht zur Hilfe nunmehr auf die Agentur selbst übertragen. Während der Grenzschutzoperationen hat Frontex daher die Pflicht, besonders schutzbedürftige Personen (zum Beispiel Opfer von Menschenhandel oder unbegleitete Minderjährige) gesondert herauszulesen und sie in ihren bestehenden Rechten, im Zweifel unter Hinzuziehung von Dolmetschern und Rechtsbeiständen, zu unterweisen.[20]

Für eine Bewertung der Frontex-Operationen hat man sich zusätzlich die Situation in vielen Transitstaaten zu vergegenwärtigen: "Aufgrund der fehlenden Durchlässigkeit der Grenzen durch die operative Arbeit von Frontex 'stranden' zahlreiche Flüchtlinge vor den Außengrenzen der EU."[21] Diese Ansammlung von kurz vor dem ersehnten Ziel "Gestrandeten" erleichtert es Kriminellen, aus der Verzweiflung der Menschen Profit zu schlagen. Dabei agieren Schleuser nur selten in ausdifferenzierten Strukturen organisierter Kriminalität. Für viele ärmere Fischer der Mittelmeeranrainerstaaten, die mithilfe ihrer Boote das erforderliche Transportmittel bieten können, hat sich der Menschenschmuggel zu einem erklecklichen Zubrot entwickelt.[22] Darüber hinaus ist der Blick auf die Flüchtlinge zu richten, die es auf europäisches Hoheitsgebiet geschafft haben. Erreichen sie das europäische Festland, werden sie in Auffanglagern kaserniert, bis ihre Identität und/oder ihr Herkunftsstaat festgestellt sind. Die Zustände in den Sammellagern sind zum Teil bedenklich. Zudem ist nicht gesichert, dass die Einreiseersuche der Flüchtlinge ausreichend geprüft werden.[23]

Rechtsfreier Raum?

Welchen Schutz genießen Flüchtlinge? Die gesamte Problematik um Grenzschutz und das Aufgreifen von Flüchtlingen auf dem Meer spielt sich in einem Bereich ab, in dem zahlreiche Rechtsregime aufeinandertreffen. Welcher Schutz den Betroffenen dabei tatsächlich gewährt werden kann und sollte, ist nicht einfach zu beantworten. Zum Einflussbereich der Operation "Triton" erklärte Italiens Innenminister Angelino Alfano im Januar 2015: "30 Seemeilen vor der italienischen Küste endet Europa, bis dahin helfen wir. Dahinter befinden sich die internationalen Gewässer und dort gilt das internationale Seerecht."[24]

Zwar ist diese Aussage so nicht ganz richtig, der Grundkonflikt wird dabei aber anschaulich skizziert. Verschiedene Rechtsmassen des Völkerrechts (zum Beispiel die Europäische Menschenrechtskonvention, das Internationale Seerecht und die Genfer Konventionen) und des Europarechts (Unionsrecht wie die EU-Grundrechtecharta und Sekundärrechtsakte) "streiten" um den Anwendung- und Geltungsvorrang im Herrschaftsgebiet.[25] Dazu muss man verstehen, dass sich das anzuwendende Recht vornehmlich (wenn auch nicht ausschließlich), nach dem Einsatzgebiet richtet. Helfen Vollzugsbeamte aus europäischen Nachbarländern ihren Kollegen, verbleiben sie bei ihrem Einsatz gleichwohl Abgesandte ihres eigenen Staates. Demzufolge wird ihr Handeln grundsätzlich anhand der Regeln des Staates gemessen, in dem sie ihre "Amtshilfe" leisten. Unterstützend gelten auf dem Festland zudem uneingeschränkt die europäischen Grundrechte.[26] Das ist bereits in Artikel 51 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union normiert.[27] Zugleich umfasst die Territorialhoheit die prinzipielle Freiheit der Staaten zur Regelung des Gebietszugangs von Ausländern.

Dabei besitzen lediglich eigene Staatsangehörige ein Menschenrecht auf Rückkehr in ihren Heimatstaat. Für Drittstaatsangehörige hingegen besteht kein Einreiserecht.[28] Die personelle und territoriale Ferne der Flüchtlinge zu Europa bedeutet allerdings nicht, dass Drittstaatsangehörigen gegenüber europäischen Grenzpolizisten und Konsularbeamten überhaupt keine Rechte zustehen.[29] Selbstverständlich sind Grenzpolizisten zur Einhaltung von Mindeststandards verpflichtet, weshalb sie innerhalb und außerhalb von Frontex-Operationen angehalten sind, das internationale Flüchtlingsrecht sowie die Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention und anderer Verträge zum Rückführungsverbot zu beachten. Bei Grenzkontrollen auf Hoher See greifen darüber hinaus die Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten aus dem internationalen Seerecht. Selbst wenn das "Ob" der Bindung der Grenzpolizisten an Grund- und Menschenrechte nicht bestritten werden kann, treten weitere Probleme gerade dann auf, wenn Frontex außerhalb des europäischen Herrschaftsgebiets agiert.[30]

Doch selbst wenn sich das Betätigungsfeld der Operation außerhalb des Territoriums der EU befindet, kann sich die handelnde Behörde nicht aus der Verantwortung winden. Es existiert eine "extraterritoriale Wirkung" von Grund- und Menschenrechten. Extraterritorialität meint hierbei, dass Staaten bestimmte Rechte auch außerhalb ihres Staatsgebietes achten, schützen und gewährleisten müssen. Zur Begründung werden nicht nur die UN-Charta und die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte herangezogen, deren Geltungsanspruch universell und unabhängig von Staatsgebieten ist. Die grundsätzliche extraterritoriale Wirkung von Menschenrechten wird darüber hinaus durch eine Vielzahl gerichtlicher und nicht-gouvernementaler Entscheidungen bekräftigt: Sowohl Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR)[31] als auch Entscheidungen des UN-Menschenrechtsausschusses nach dem Internationalen Pakt für bürgerliche und politische Rechte[32] legen dar, dass die über das eigene Staatsgebiet hinauswirkende Hoheitsgewalt an Grund- und Menschenrechte gebunden ist.[33] Die genannten menschenrechtlichen Abkommen werden darüber hinaus durch die ebenfalls bestehende extraterritoriale Anwendbarkeit der Grundrechtecharta der Europäischen Union ergänzt. Mithin liegt also alles andere als ein "rechtsfreier" Raum vor. Stattdessen überlagern sich zahlreiche Verbürgungen und potenzieren sich zum Teil gegenseitig.

Die europäischen Grenzschutzorgane, allen voran Frontex, sind demnach an Grund-, Menschen- und Flüchtlingsrechte gebunden. Daran ändert auch die räumliche Verschiebung der Operationen außerhalb des europäischen Hoheitsgebietes nichts.[34] Tatsächlich findet sogar eine wechselseitige Befruchtung der Rechtsregime statt, die Interlegalität (also die Verschachtelung der verschiedenen Rechtsverbürgungen) fächert sich in eine gegenseitige Verschränkung auf.[35] Somit entsteht – zumindest theoretisch – ein lückenloser Schutzraum für alle Personen und an allen Orten, an denen europäische Herrschaftsgewalt ausgeübt wird. Demzufolge sind die Operationen unter der Leitung von Frontex vollumfänglich an den in Europa geltenden menschenrechtlichen und völkerrechtlichen Maßstäben zu messen.

Fazit

Eine enge Zusammenarbeit an den europäischen Außengrenzen ist zwingend notwendig, um die Sicherheit auf dem Kontinent zu gewährleisten. Jedoch sollten hierfür klarere Regeln aufgestellt beziehungsweise explizite Vorschriften formuliert werden, die die Vollzugsbehörden strenger an bestehende Menschenrechtsstandards binden. Flucht und Asyl nach Europa müssen möglich sein und dürfen nicht an unüberwindbaren rechtlichen oder faktischen Hindernissen scheitern.

Frontex erledigt nur zum Teil "saubere Arbeit". Bedenklich am Gesamtprozedere ist vor allem, dass viel Aufwand und große Geldmittel hauptsächlich in die Abwehr von Flüchtlingen investiert werden. Läge die Priorität weniger auf der Bekämpfung des Symptoms Zuwanderung und stattdessen mehr auf der Bekämpfung der Ursachen (also der Konfliktherde in den Fluchtländern), wäre der Zustrom Hilfesuchender langfristig geringer. Insbesondere sollte es jedoch nicht dazu kommen, dass der Kontinent Europa durch verworrene Rechtsregime und grenzlegale Operationen zur "Festung Europa" verbarrikadiert wird.[36] An diesem Bild hat Frontex jedoch lange durch undurchsichtige Öffentlichkeitsarbeit und Selbstmystifizierung aktiv mitgewirkt.[37]

Fußnoten

16.
Vgl. Reiner Wandler, "Heiße Abschiebung" in Melilla, 1.4.2014, http://www.taz.de/!135942« (8.5.2015).
17.
Vgl. Frontex gibt Menschenrechtsverletzungen zu, 17.10.2013, http://www.deutschlandradio.de/frontex-gibt-menschenrechtsverletzungen-zu.331.de.html?dram:article_id=265564« (8.5.2015).
18.
Vgl. Europäisches Parlament, Bericht über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Regelungen für die Überwachung der Seeaußengrenzen, 8.1.2014, COM(2013)0197 – C7-0098/2013 – 2013/0106(COD).
19.
Vgl. EuGH, Urteil vom 5.9.2012, C-355/10.
20.
Vgl. Fatma Rebeggiani, Europäische Union: Neue Regeln für Frontex, 16.5.2014, http://www.bpb.de/184551« (18.5.2015).
21.
Mechthild Baumann, Grenzwirtschaft/border economies, 26.2.2014, http://www.bpb.de/179786« (20.5.2015).
22.
Vgl. ebd.
23.
Vgl. T. Tohidipur (Anm. 2).
24.
Zit. nach: Karl Hoffmann, Private Schiffe werden zu Flüchtlingsrettern, 5.1.2015, http://www.deutschlandfunk.de/mittelmeer-private-schiffe-werden-zu-fluechtlingsrettern.795.de.html?dram:article_id=307802« (8.5.2015).
25.
Vgl. hierzu und zu weiteren Verschränkungen: A. Fischer-Lescano/T. Tohidipur (Anm. 13), S. 1241ff.
26.
Vgl. EuGH, Urteil vom 18.6.1991, C-260/89.
27.
"Diese Charta gilt für die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Dementsprechend achten sie die Rechte, halten sie sich an die Grundsätze und fördern sie deren Anwendung gemäß ihren jeweiligen Zuständigkeiten."
28.
EGMR (GK), Urteil vom 15.11.1996, Chahal gegen Vereinigtes Königreich, Case Nr. 22414/93.
29.
Vgl. eingehend Daniel Thym, in: Eberhard Grabitz/Meinhard Hilf/Martin Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, 54. Ergänzungslieferung 2014, Artikel 77 AEUV, Rn. 8ff.
30.
Vgl. ebd., Rn. 10.
31.
Vgl. EGMR, Urteil vom 23.3.1995, Loizidou gegen Türkei, Case Nr. 40/1993/435/514 sowie die weitere Rechtsprechung zum Fall Loizidou.
32.
Vgl. UN-Menschenrechtsausschuss (Human Rights Committee), Auffassung vom 29.7.1979, Lópes Burgos gegen Uruguay, CCPR 52/1979.
33.
So auch A. Fischer-Lescano/T. Tohidipur (Anm. 13), S. 1246.
34.
So auch Andreas Fischer-Lescano/Tillmann Löhr, Menschen- und flüchtlingsrechtliche Anforderungen an Maßnahmen der Grenzkontrolle auf See, 2007, http://www.ecchr.de/rechtsgutachten-515/articles/gutachten-mittelmeer-rechte.html« (8.5.2015).
35.
Vgl. A. Fischer-Lescano/T. Tohidipur (Anm. 13), S. 1248.
36.
Kontrovers hierzu: Dirk Schümer, Europa ist eine Festung – und muss das auch bleiben, 18.5.2015, http://www.welt.de/article141026268« (20.5.2015).
37.
Vgl. Ch. Marischka (Anm. 10), S. 10.
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Autor: Oliver Gerson für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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