Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.
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Der "erschöpfte Föderalstaat". Reformdebatte und Verfassungsrealität in Deutschland


2.7.2015
Seit der Wiedervereinigung ist die Frage einer umfassenden Reform der bundesstaatlichen Ordnung immer wieder Gegenstand politischer Debatten. Der Marathon an Föderalismus- und Finanzausgleichsreformen begann mit der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat 1992 bis 1994 und wurde fortgesetzt mit den ersten gesamtdeutschen Finanzausgleichsverhandlungen 1995 bis 2001, an die sich 2003 bis 2009 zwei Kommissionen zur Ausarbeitung der Föderalismusreformen I und II anschlossen. Seitdem bemühen sich die Länder um eine Neuordnung des Bund-Länder-Finanzausgleichs, der nach geltender Rechtslage Ende 2019 ausläuft. Die Verhandlungen erweisen sich jedoch als zäh: Bisher von Baden-Württemberg und dem Bund vorgelegte Kompromissvorschläge wurden von der Mehrheit der Länder abgelehnt und Beratungen mehrfach vertagt. Interesse an einer Reform scheinen nur die drei Geberländer Bayern, Baden-Württemberg und Hessen zu haben – obwohl sich im Koalitionsvertrag der schwarz-roten Bundesregierung ein Bekenntnis zu einer Föderalismusreform III findet. Die Ambitionen, von denen der darin enthaltene Themenkatalog zeugt, sind allerdings einer gewissen Ernüchterung gewichen, da es inzwischen offenbar nur noch um eine für alle Seiten belastungsneutrale Modifizierung der Detailregelungen des Finanzausgleichssystems geht.

In der Rückschau wird erkennbar, dass die deutsche Föderalismusdebatte stets dem gleichen Muster folgte: Mit Verweis auf modelltheoretische Annahmen standen am Anfang oft hochgesteckte Forderungen nach einer Stärkung der Autonomie von Bund und Ländern durch eine Entflechtung der grundgesetzlich normierten Kompetenz- und Finanzverteilung. Die unzähligen Institutionen zur ebenenübergreifenden Kooperation zwischen Bund, Ländern und Gemeinden gelten als Konterkarierung der föderalen Idee, die durch eine Unitarisierung sowie eine Schwächung der Länder und ihrer Parlamente noch weiter befördert worden sei. Trotz dieser Kritik standen am Ende der bisherigen Reformprozesse nicht selten Verhandlungskompromisse in Form von Detailregelungen mit Verfassungsrang, über deren begrenzte Tragweite auch nicht die politische Rhetorik der involvierten Akteure hinwegtäuschen konnte. Denn eine weitreichende Abschaffung der diversen Kooperations- und Mischfinanzierungsformen war bisher nicht nur nicht konsensfähig. Vielmehr wurden mit den sozial- und bildungspolitischen Reformen der jüngeren Vergangenheit neue Verbundfinanzierungen institutionalisiert. Dazu zählen unter anderem die "Kosten der Unterkunft" im Rahmen des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz IV"), die "Eingliederungshilfe" beziehungsweise die Leistungen zur Teilhabe, die drei Hochschulpakte sowie etliche andere Maßnahmen, die außerhalb des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern abgewickelt werden.

Vor diesem Hintergrund geht der vorliegende Beitrag der Frage nach, ob die im akademischen Diskurs seit Langem anzutreffende Diagnose, dass es in der deutschen Bundesstaatsdebatte nicht an einem Erkenntnis-, sondern an einem Umsetzungsdefizit mangele, überhaupt zutreffend ist. Die wachsende Diskrepanz zwischen den modelltheoretischen Annahmen und Reformvorschlägen, die zum Teil seit Jahrzehnten vorgetragen werden, und den sich wandelnden gesellschaftlichen Rahmenbedingungen lässt Zweifel aufkommen und begründet vielmehr die These von einer "Erschöpfung" im Bundesstaatsdiskurs. Sollte dies der Fall sein, wäre zu fragen, wie sich der daraus resultierende capability-expectations gap aus hochgesteckten Reformforderungen und inkrementellen Anpassungsreformen überwinden ließe. Mit einem Verweis auf die Schweiz wird am Ende dieses Beitrags ein ebenso einfacher wie einschneidender Ansatz vorgestellt, um der Normativität des Faktischen auch in der Verfassung Rechnung zu tragen.

Eigenheiten der deutschen Debatte



Schon früh wurden für den deutschen Bundesstaat Zustandsbeschreibungen geprägt, die bis heute bemüht werden: "unitarischer Bundesstaat", "Politikverflechtung" beziehungsweise "Politikverflechtungsfalle", "Exekutivföderalismus", "verkappter Einheitsstaat", "verkorkster Bundesstaat" und "Wettbewerbsföderalismus".[1] Diese suggerieren eine Statik und Reformunfähigkeit der föderalen Ordnung. Der Politikwissenschaftler Gerhard Lehmbruch hat auf den Grundwiderspruch verwiesen, der zwischen solchen Metaphern und den hochgesteckten Reformforderungen besteht: "Geburtsfehler" einer föderalen Ordnung ließen sich nun einmal – wenn überhaupt – ab einem bestimmten Alter nicht mehr beheben. Zudem lägen solchen Charakterisierungen die "Vorstellung einer pathologischen Abweichung von einem gesunden Normalzustand" und damit ein Vergleich mit einem "Richtigkeitstypus" zugrunde.[2]

Als Grund für die wachsende Diskrepanz zwischen den Vorstellungen von Wissenschaft und Politik bezüglich der Reformnotwendigkeiten und -möglichkeiten in der scheinbar nicht enden wollenden Diskussion verweist ein Teil der Kritikerinnen und Kritiker auf eine vermeintliche Verrechtlichung des Diskurses. So würden innovative Reformansätze oft mit Blick auf ihre Unvereinbarkeit mit der bestehenden Ordnung des Grundgesetzes sowie den Maßstäben der Karlsruher Verfassungsrechtsprechung vorschnell verworfen. Vertreterinnen und Vertreter aus der Verfassungspraxis beklagen hingegen vor allem die Realitätsferne diverser Reformvorschläge aus dem akademischen Raum. Hier steht insbesondere die Finanzwissenschaft in der Kritik, die unter Zugrundelegung rationaler Verhaltensannahmen der politischen Akteure Dezentralisierungsmodelle entwickelt, denen eine Nullpunkt-Hypothese zugrunde liegt.[3] Mit einem Analogieschluss wird dazu das Verhältnis der Gliedstaaten in einem Bundesstaat mit einer marktwirtschaftlichen Wettbewerbssituation verglichen, in der verschiedene Anbieter im Interesse der Bürgerinnen und Bürger um die Entwicklung der vermeintlich besten politischen Lösungsansätze buhlen.[4] Voraussetzung für eine solche kompetitive Erbringung öffentlicher Leistungen in einem Bundesstaat ist die möglichst effiziente Verteilung der verfügbaren Finanzressourcen zwischen den Ebenen. Stillschweigend wird vorausgesetzt, dass eine grundlegende Neuordnung der staatlichen Aufgaben- und Kompetenzordnung unter allokativen Gesichtspunkten faktisch wie am Reißbrett möglich sei.[5] Potenzielle Widerstände und Transaktionskosten im Zuge der politischen Umsetzung entsprechender Konzeptionen werden dabei selten in Betracht gezogen.

Auch in der Verfassungsrechtslehre sowie in Teilen der Politikwissenschaft wird ein fortbestehender Reformbedarf der föderalen Ordnung konstatiert und in einer eigentümlichen Ambivalenz nach wie vor an der Forderung nach einer grundlegenden Politikentflechtung festgehalten. Ein Trennföderalismus interstaatlichen Typs, wie er für die USA typisch ist, dient dabei oft explizit oder implizit als normatives Ideal, da alle Bundespartner in diesem Modell aufgrund klar definierter Kompetenzkataloge über je eigene autonome Gestaltungsspielräume verfügen.

Vor diesem Hintergrund verwundert es kaum, dass erste Evaluationen der Föderalismusreformen I und II durchwachsen ausfallen und auch die Erfolgsaussichten für die gegenwärtigen Bestrebungen zur Reform des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern als bescheiden eingestuft werden. Der Grund für diese kritischen Bilanzen ist jedoch struktureller Natur: Die funktionale Aufgabenteilung, die charakteristisch für Föderalstaaten intrastaatlicher Prägung ist und in der Bundesrepublik dem Bund ein Vorrecht bei der Gesetzgebung und den Ländern nahezu ausschließliche Kompetenzen für den Gesetzesvollzug zuweist, macht eine Gewaltenverschränkung unumgänglich. Denn eine Gesetzgebung ohne hinreichende Berücksichtigung der verwaltungstechnischen Implikationen dürfte selten problemadäquat sein. Der Bundesrat dient deshalb als Mitwirkungsorgan des Bundes, in dem die Länder ihre Verwaltungserfahrungen einbringen können. Politikverflechtung zwischen den Verfassungsebenen stellt somit ein konstitutives Merkmal moderner Bundesstaatlichkeit dar.[6] Trotz dieser historisch und verfassungsrechtlich begründeten Rahmenbedingungen wird gerade der akademische Diskurs immer wieder durch Resignation hinsichtlich der vermeintlichen Reformunfähigkeit und -willigkeit der politisch verantwortlichen Akteure geprägt, die nicht selten in Unverständnis, Unmut und Häme umschlägt.

Unbeschadet dessen werden in der derzeitigen Finanzausgleichsdiskussion erneut wissenschaftliche Reformvorschläge erörtert, die zu einem Großteil schon in den vorangegangenen Verhandlungsrunden diskutiert und politisch verworfen wurden. Zu den "Klassikern" zählen dabei Forderungen nach mehr Autonomie und Wettbewerb zwischen den Bundesländern, einer Länderneugliederung, einer Absenkung des Finanzausgleichsniveaus und der damit verbundenen Lockerung des bundesstaatlichen Haftungsverbunds zwischen den Ebenen, eigenen Einnahmequellen der Länder in Form autonomer Besteuerungskompetenzen sowie etwaiger Zu- und Abschlagsrechte auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie nach einer weiteren Verschärfung der Verschuldungsregeln – insbesondere auf Ebene der Länder und Kommunen.

Diese föderalen "Großentwürfe" stehen in einem eigentümlichen Gegensatz zur europäischen Dauerkrise, deren Bewältigung zunehmend den innerstaatlichen Reformmodus in der Bundesrepublik prägt: ein kleinschrittiger, erratischer und technokratischer Ansatz, der zwar in der Finanz- und Haushaltspolitik permanente Anpassungsnotwendigkeiten auf nationaler und subnationaler Ebene verlangt, sich aber oft erstaunlich lautlos – weil vermeintlich "alternativlos" – vollzieht, zumal die ganze Tragweite für das föderale Ordnungsgefüge nicht immer unmittelbar abschätzbar scheint oder Stabilisierungszielen untergeordnet wird. Zwar ist auch die Historie des deutschen Föderalismus durch eine erstaunliche Kontinuität inkrementeller Entwicklungsschritte geprägt. Gleichwohl lässt sich feststellen, dass die Forderungen nach Stärkung der föderalen Autonomie in der deutschen Bundesstaatsdebatte in einem deutlichen Gegensatz zu den Bemühungen der EU stehen. Denn diese setzt zur Sicherung der eigenen Existenz auf eine immer weitere Vergemeinschaftung von Zuständigkeiten sowie eine Harmonisierung von Standards – gerade in den Bereichen Finanz- und Wirtschaftspolitik sowie Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik.

Die Problematik der zwei kaum überbrückbaren Arenen im deutschen Bundesstaatsdiskurs ließe sich mit Verweis auf die natürliche Unvereinbarkeit zwischen wissenschaftlicher und politischer Rationalität leicht entkräften. Denn das konträre Streben nach einer "guten Ordnung" der Wissenschaft einerseits und "pragmatischen Problemlösungen" der Politik andererseits scheint seit jeher inkompatibel. Folgt man dieser Argumentation, wäre jedoch auch die geringe Resonanzfähigkeit wissenschaftlicher Reformvorschläge im politischen Raum zu akzeptieren. Eine Verwirklichung entsprechender Modelle ließe sich mithin allenfalls langfristig und schrittweise durch eine beständige Adressierung der Politik realisieren. Die geringe Anschlussfähigkeit zwischen wissenschaftlichem und politischem Diskurs ist jedoch unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten nicht unproblematisch: Hochgesteckte und durch modelltheoretische Annahmen gestützte Erwartungen in der Öffentlichkeit einerseits und kleinteilige politische Kompromisslösungen andererseits bergen die Gefahr, dass die für ein Gemeinwesen essenzielle "Legitimation durch Anerkennung" erodiert. Umfragen zur Bedeutung der Bundesländer im Allgemeinen und einzelner policies in Länderzuständigkeit im Besonderen deuten auf solche Legitimationsverluste hin – ein Umstand, der angesichts der seit jeher ambivalenten Einstellungen der Deutschen zu ihrem Föderalismus nicht unproblematisch ist.[7]


Fußnoten

1.
Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1962; Fritz W. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 26 (1985) 4, S. 323356; ders./Bernd Reissert/Fritz Schnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg 1976; Fritz Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, Baden-Baden 1984; Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1993; Roland Lhotta, Der "verkorkste Bundesstaat": Anmerkungen zur bundesstaatlichen Reformdiskussion, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 24 (1993) 1, S. 117–132.
2.
Gerhard Lehmbruch, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeiten und Wandel, in: Arthur Benz/ders. (Hrsg.), Föderalismus, Wiesbaden 2002, S. 53–110, hier: S. 59.
3.
Vgl. André Kaiser, Politiktheoretische Zugänge zum Föderalismus, in: Ines Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. 1: Grundlagen des Föderalismus und der deutsche Bundesstaat, Heidelberg 2012, S. 165–178; Rüdiger Pohl, Die Reform der föderalen Finanzverfassung: Wünsche und Wirklichkeit, in: Wirtschaftsdienst, 55 (2005) 2, S. 85–92.
4.
Vgl. Dieter Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, München 20018, S. 623ff.
5.
Vgl. Charles B. Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, München 20014, S. 562.
6.
Vgl. Arthur Benz/Jessica Detemple/Dominic Heinz, Varianten und Dynamiken der Politikverflechtung im deutschen Bundesstaat, Baden-Baden 2015 (i.E.); Sabine Kropp, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, Wiesbaden 2010; Henrik Scheller/Josef Schmid (Hrsg.), Föderale Politikgestaltung im deutschen Bundesstaat, Baden-Baden 2008.
7.
Vgl. Thieß Petersen/Henrik Scheller/Ole Wintermann, Public Attitudes towards German Federalism, in: German Politics, 17 (2008) 4, S. 559–586.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Henrik Scheller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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Föderalismus und Bundesländer

In Deutschland gibt es 16 Bundesländer: Im kleinsten leben nur etwa 650.000 Menschen, im größten mehr als 17 Millionen. Die Einwohnerzahl bestimmt auch die Anzahl der Stimmen im Bundesrat. Weiter... 

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