Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.

2.7.2015 | Von:
Sven Leunig

Subsidiarität als Kompetenzverteilungsregel im deutschen Föderalismus?

Die Föderalismusreform 2006 in Deutschland hat gezeigt, dass Föderalismus in der Tat ein "dynamisches System"[1] ist – offenbar auch bei Verfassungsänderungen. Ziel der Reform war die Entflechtung der Kompetenzen zwischen beiden bundesstaatlichen Ebenen, um insbesondere den Bund wieder handlungsfähiger zu machen. Zugleich sollten, nicht nur als Ausgleich für den Verlust von Mitwirkungsrechten der Länder über den Bundesrat, Kompetenzen auf die Landesebene (zurück)verlagert werden. Wenn dies innerhalb eines Bundesstaates geschieht, stellt sich für die Wissenschaft und die handelnden Politikerinnen und Politiker die Frage, an welchen Zielen beziehungsweise Kompetenzordnungsregeln diese Verlagerung sich orientieren sollte. Denn es wäre absurd, Kompetenzen zu verschieben, ohne davon auszugehen, dass sie auf der neuen Ebene sinnvoll angesiedelt sind.

In der Forschungsliteratur wird in diesem Zusammenhang fast ausschließlich auf das "Subsidiaritätsprinzip" verwiesen, nach dem in Bundesstaaten allgemein und in Deutschland im Speziellen die Zuordnung von Kompetenzen zwischen den beiden föderalen Ebenen erfolgt. Eine genauere Betrachtung der einschlägigen Literatur ergibt, dass in der Forschung offenbar zwei verschiedene Vorstellungen von Subsidiarität vorherrschen. Im vorliegenden Beitrag wird zunächst der Forschungsstand hinsichtlich dieser beiden Verständnisse des Subsidiaritätsprinzips dargestellt, bevor anhand eines verfassungsrechtlichen und historischen Überblicks diskutiert wird, inwiefern das Subsidiaritätsprinzip bei der Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat zu erkennen ist und im Zuge der Verfassungsgebung 1948/49 als Leitlinie der Kompetenzverteilung berücksichtigt wurde. Abschließen wird der Beitrag mit dem aus dieser Analyse zu folgernden Forschungsdesiderat.

Unbedingte und bedingte Subsidiarität

Die in der Verfassung verankerte "Verteilung hoheitlicher Macht auf mehrere Ebenen"[2] beziehungsweise die "Verteilung der Staatsaufgaben auf zwei Verantwortungsbereiche"[3] ist typisch für einen Bundesstaat.[4] Sinn der daraus resultierenden "eigenständigen Gestaltung autonomer Bereiche"[5] ist die Wahrung der Identität beider Ebenen, insbesondere jedoch jener der Gliedstaaten. Üblicherweise wird in der rechts- wie in der politikwissenschaftlichen Forschung als Kompetenzverteilungsmuster in Bundesstaaten das Subsidiaritätsprinzip genannt, wobei sich zwei verschiedene Verständnisse dieses Prinzips herauskristallisieren. Diese werde ich im Folgenden als "unbedingtes" und "bedingtes" Subsidiaritätsprinzip bezeichnen.

Einige Autorinnen und Autoren sehen das Subsidiaritätsprinzip bereits dann gegeben, wenn es in einem Bundesstaat eine grundsätzliche Regelung gibt, dass prinzipiell die Gliedstaaten für die Erfüllung aller staatlichen Aufgaben zuständig sind. Aufgabenzuweisungen an die Bundesebene bedürften dann einer expliziten verfassungsrechtlichen Regelung. Demnach spräche bereits die Festlegung auf eine grundsätzliche Zuständigkeit der Länder für die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips im Grundgesetz. Tatsächlich ist darin eine solche allgemeine Regelung in Artikel 30 und, auf die Gesetzgebung bezogen, in den Artikeln 70 bis 74 zu finden.[6]

Neben diesem quasi "unbedingten" Subsidiaritätsprinzip findet sich in der Literatur ein Verständnis, das die grundsätzliche Zuordnung bundesstaatlicher Kompetenzen an die Gliedstaaten mit deren Fähigkeit verknüpft, die ihnen zugeordneten Kompetenzen bewältigen zu können. "Allgemein gesprochen liegt jeder vernünftigen bundesstaatlichen Kompetenzverteilung das Subsidiaritätsprinzip zugrunde, (…) wonach alles, was die untere Einheit erledigen kann, bei dieser bleibt."[7] Die damit auch von Teilen der Forschung als entscheidend – und in ihrer näheren Bestimmung als höchst problematisch – wahrgenommene Bedingung für das Vorliegen des Subsidiaritätsprinzips ist hier also die Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung.

Diese Bedingung wird in unterschiedlicher Weise umschrieben. So formuliert etwa der Philosoph Julian Nida-Rümelin, gemäß dem Subsidiaritätsprinzip werde "nur das auf die nächsthöhere Ebene verlagert (…), was von der unteren Ebene nicht adäquat zu bewältigen ist".[8] Die Bedingung der Fähigkeit wird hier also durch das zusätzliche Kriterium der angemessenen Aufgabenerfüllung präzisiert beziehungsweise relativiert. Ähnlich formuliert die Juristin Ines Härtel, es sei "gerade auch eine Frage der Effizienz, die Aufgabenerfüllung derjenigen Ebene zu überlassen, die dazu am besten in der Lage ist. Das bedeutet in der Regel, erst dann eine ‚Hochzonung‘ vorzunehmen, wenn die untere Ebene die Aufgabe im gesamtstaatlichen Interesse nicht und der Bundesstaat sie gleichzeitig besser erfüllen kann".[9] In diesem Sinne fordert auch der Rechtswissenschaftler Dirk Hanschel, dass "nur solche Aufgaben von der höheren Kompetenzebene wahrgenommen werden (sollen), die nicht ebenso gut oder besser von der niedrigeren Ebene erfüllt werden können".[10]

Durchaus im gleichen Sinne argumentiert der Politikwissenschaftler Roland Sturm: Subsidiarität bedeute im Föderalismus, "dass der Zentralstaat nur dann Aufgaben übernimmt, wenn die Gliedstaaten durch deren Wahrnehmung überfordert sind und der Aufgabenwahrnehmung durch die bundesstaatliche Ebene zustimmen".[11] Mit der Zustimmung der unteren Ebene zum Kompetenztransfer fügt er also der inhaltlichen Bedingung eine prozedurale hinzu. Damit verdeutlicht er auch hinsichtlich der inhaltlichen Bedingung, dass es der Einschätzung der (einzelnen) Gliedstaaten überlassen bleiben muss, ob sie sich einer Aufgabe nicht mehr gewachsen sehen. Ebenso wie das Zustimmungserfordernis soll dies zweifellos verhindern, dass die Bundesebene aus womöglich nicht sachgerechten Erwägungen heraus Kompetenzen an sich zieht. Wie das Beispiel des anfänglichen Beharrens der deutschen Länder auf das Kooperationsverbot im Bildungsbereich zeigt, kann allerdings auch von den Gliedstaaten nicht immer vermutet werden, dass diese sich bei ihrer Einschätzung allein von sachgerechten Überlegungen leiten lassen.

In der Literatur scheint die Vorstellung eines bedingten Subsidiaritätsprinzips zu überwiegen. Ebenso findet es im Übrigen auch auf europäischer Ebene Anwendung. Nach Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) wird die Union nur tätig, "sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedsstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr aufgrund ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind".

Zentrale Schwierigkeit bei der Beantwortung der Frage, inwieweit das Subsidiaritätsprinzip in Deutschland nun tatsächlich Anwendung bei der Kompetenzverteilung gefunden hat, bleibt die Operationalisierbarkeit dieses Konzepts – vor allem, wenn das bedingte Subsidiaritätsprinzip der Ausgangspunkt ist. Dieses Problem ergibt sich freilich nicht nur aus der retrospektiven Betrachtung und dürfte sich seinerzeit ebenso den Verfassungsgebern gestellt haben: Aufgrund welcher Indikatoren könnte angenommen werden, dass eine bestimmte Materie vom Bund besser, effektiver zu erledigen sei? Diesbezüglich bleiben die gefundenen Aussagen zum Subsidiaritätsprinzip sehr vage. Insofern haben die folgenden Ausführungen eine doppelte Funktion: Zunächst soll geklärt werden, inwieweit sich das Subsidiaritätsprinzip bei der Kompetenzverteilung im Grundgesetz wiederfindet. Daraus könnten sich zugleich Hinweise auf die gesuchten Indikatoren des Subsidiaritätsprinzips ergeben.

Fußnoten

1.
Arthur Benz, Föderalismus als dynamisches System, Opladen 1985.
2.
Dirk Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, Tübingen 2012, S. 13, S. 11ff.
3.
Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: ders./Paul Kirchof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, Heidelberg 20083, Randnummer 257ff.
4.
Vgl. dazu auch Michael Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates in rechtsvergleichender Sicht, Berlin 1977, S. 128.
5.
Klaus Detterbeck, Idee und Theorie des Föderalismus, in: Wolfgang Renzsch/ders./Stefan Schieren (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010, S. 31–52, hier: S. 31.
6.
Vgl. in diesem Sinne dies., Einleitung/Föderalismus, in: ebd., S. 1–30, hier: S. 4; Joachim Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2005, S. 594, S. 1059; Adolf Süsterhenn, Subsidiaritätsprinzip und Grundgesetz, in: Jahrbuch für Christliche Sozialwissenschaften 1966/67, Münster 1967, S. 227–233, hier: S. 232.
7.
Christian Starck, Idee und Struktur des Föderalismus im Lichte der Allgemeinen Staatslehre, in: Ines Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. 1: Grundlagen des Föderalismus und der deutsche Bundesstaat, Wiesbaden 2012, S. 41–55, hier: S. 46.
8.
Julian Nida-Rümelin, Philosophische Grundlagen des Föderalismus, in: ebd., S. 145–164, hier: S. 160.
9.
Ines Härtel, Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder, in: ebd., S. 527–610, hier: S. 531, ähnlich auch S. 567. Allerdings scheint sie Subsidiarität nur einige Zeilen weiter eher im unbedingten Sinne zu verstehen, wenn sie ausführt, diese konkretisiere sich im Grundgesetz "in der Grundverteilungsregel des Art. 30 GG in Verbindung mit Art. 70 Abs. 1 GG sowie in der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG", wobei die ersten beiden Artikel ja gerade keine Bedingung für die Zuordnung von Kompetenzen zu einer der beiden Ebenen nennen, sondern grundsätzlich fordern, diese der Landesebene zuzuordnen.
10.
D. Hanschel (Anm. 2), S. 21, ähnlich auch S. 61, wobei er dort "besser" mit "effektiver" übersetzt.
11.
Roland Sturm, Föderalismus. Eine Einführung, Baden-Baden 20102, S. 12.
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Autor: Sven Leunig für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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Föderalismus und Bundesländer

In Deutschland gibt es 16 Bundesländer: Im kleinsten leben nur etwa 650.000 Menschen, im größten mehr als 17 Millionen. Die Einwohnerzahl bestimmt auch die Anzahl der Stimmen im Bundesrat.

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