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2.7.2015 | Von:
Sven Leunig

Subsidiarität als Kompetenzverteilungsregel im deutschen Föderalismus?

Die Föderalismusreform 2006 in Deutschland hat gezeigt, dass Föderalismus in der Tat ein "dynamisches System"[1] ist – offenbar auch bei Verfassungsänderungen. Ziel der Reform war die Entflechtung der Kompetenzen zwischen beiden bundesstaatlichen Ebenen, um insbesondere den Bund wieder handlungsfähiger zu machen. Zugleich sollten, nicht nur als Ausgleich für den Verlust von Mitwirkungsrechten der Länder über den Bundesrat, Kompetenzen auf die Landesebene (zurück)verlagert werden. Wenn dies innerhalb eines Bundesstaates geschieht, stellt sich für die Wissenschaft und die handelnden Politikerinnen und Politiker die Frage, an welchen Zielen beziehungsweise Kompetenzordnungsregeln diese Verlagerung sich orientieren sollte. Denn es wäre absurd, Kompetenzen zu verschieben, ohne davon auszugehen, dass sie auf der neuen Ebene sinnvoll angesiedelt sind.

In der Forschungsliteratur wird in diesem Zusammenhang fast ausschließlich auf das "Subsidiaritätsprinzip" verwiesen, nach dem in Bundesstaaten allgemein und in Deutschland im Speziellen die Zuordnung von Kompetenzen zwischen den beiden föderalen Ebenen erfolgt. Eine genauere Betrachtung der einschlägigen Literatur ergibt, dass in der Forschung offenbar zwei verschiedene Vorstellungen von Subsidiarität vorherrschen. Im vorliegenden Beitrag wird zunächst der Forschungsstand hinsichtlich dieser beiden Verständnisse des Subsidiaritätsprinzips dargestellt, bevor anhand eines verfassungsrechtlichen und historischen Überblicks diskutiert wird, inwiefern das Subsidiaritätsprinzip bei der Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat zu erkennen ist und im Zuge der Verfassungsgebung 1948/49 als Leitlinie der Kompetenzverteilung berücksichtigt wurde. Abschließen wird der Beitrag mit dem aus dieser Analyse zu folgernden Forschungsdesiderat.

Unbedingte und bedingte Subsidiarität

Die in der Verfassung verankerte "Verteilung hoheitlicher Macht auf mehrere Ebenen"[2] beziehungsweise die "Verteilung der Staatsaufgaben auf zwei Verantwortungsbereiche"[3] ist typisch für einen Bundesstaat.[4] Sinn der daraus resultierenden "eigenständigen Gestaltung autonomer Bereiche"[5] ist die Wahrung der Identität beider Ebenen, insbesondere jedoch jener der Gliedstaaten. Üblicherweise wird in der rechts- wie in der politikwissenschaftlichen Forschung als Kompetenzverteilungsmuster in Bundesstaaten das Subsidiaritätsprinzip genannt, wobei sich zwei verschiedene Verständnisse dieses Prinzips herauskristallisieren. Diese werde ich im Folgenden als "unbedingtes" und "bedingtes" Subsidiaritätsprinzip bezeichnen.

Einige Autorinnen und Autoren sehen das Subsidiaritätsprinzip bereits dann gegeben, wenn es in einem Bundesstaat eine grundsätzliche Regelung gibt, dass prinzipiell die Gliedstaaten für die Erfüllung aller staatlichen Aufgaben zuständig sind. Aufgabenzuweisungen an die Bundesebene bedürften dann einer expliziten verfassungsrechtlichen Regelung. Demnach spräche bereits die Festlegung auf eine grundsätzliche Zuständigkeit der Länder für die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips im Grundgesetz. Tatsächlich ist darin eine solche allgemeine Regelung in Artikel 30 und, auf die Gesetzgebung bezogen, in den Artikeln 70 bis 74 zu finden.[6]

Neben diesem quasi "unbedingten" Subsidiaritätsprinzip findet sich in der Literatur ein Verständnis, das die grundsätzliche Zuordnung bundesstaatlicher Kompetenzen an die Gliedstaaten mit deren Fähigkeit verknüpft, die ihnen zugeordneten Kompetenzen bewältigen zu können. "Allgemein gesprochen liegt jeder vernünftigen bundesstaatlichen Kompetenzverteilung das Subsidiaritätsprinzip zugrunde, (…) wonach alles, was die untere Einheit erledigen kann, bei dieser bleibt."[7] Die damit auch von Teilen der Forschung als entscheidend – und in ihrer näheren Bestimmung als höchst problematisch – wahrgenommene Bedingung für das Vorliegen des Subsidiaritätsprinzips ist hier also die Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung.

Diese Bedingung wird in unterschiedlicher Weise umschrieben. So formuliert etwa der Philosoph Julian Nida-Rümelin, gemäß dem Subsidiaritätsprinzip werde "nur das auf die nächsthöhere Ebene verlagert (…), was von der unteren Ebene nicht adäquat zu bewältigen ist".[8] Die Bedingung der Fähigkeit wird hier also durch das zusätzliche Kriterium der angemessenen Aufgabenerfüllung präzisiert beziehungsweise relativiert. Ähnlich formuliert die Juristin Ines Härtel, es sei "gerade auch eine Frage der Effizienz, die Aufgabenerfüllung derjenigen Ebene zu überlassen, die dazu am besten in der Lage ist. Das bedeutet in der Regel, erst dann eine ‚Hochzonung‘ vorzunehmen, wenn die untere Ebene die Aufgabe im gesamtstaatlichen Interesse nicht und der Bundesstaat sie gleichzeitig besser erfüllen kann".[9] In diesem Sinne fordert auch der Rechtswissenschaftler Dirk Hanschel, dass "nur solche Aufgaben von der höheren Kompetenzebene wahrgenommen werden (sollen), die nicht ebenso gut oder besser von der niedrigeren Ebene erfüllt werden können".[10]

Durchaus im gleichen Sinne argumentiert der Politikwissenschaftler Roland Sturm: Subsidiarität bedeute im Föderalismus, "dass der Zentralstaat nur dann Aufgaben übernimmt, wenn die Gliedstaaten durch deren Wahrnehmung überfordert sind und der Aufgabenwahrnehmung durch die bundesstaatliche Ebene zustimmen".[11] Mit der Zustimmung der unteren Ebene zum Kompetenztransfer fügt er also der inhaltlichen Bedingung eine prozedurale hinzu. Damit verdeutlicht er auch hinsichtlich der inhaltlichen Bedingung, dass es der Einschätzung der (einzelnen) Gliedstaaten überlassen bleiben muss, ob sie sich einer Aufgabe nicht mehr gewachsen sehen. Ebenso wie das Zustimmungserfordernis soll dies zweifellos verhindern, dass die Bundesebene aus womöglich nicht sachgerechten Erwägungen heraus Kompetenzen an sich zieht. Wie das Beispiel des anfänglichen Beharrens der deutschen Länder auf das Kooperationsverbot im Bildungsbereich zeigt, kann allerdings auch von den Gliedstaaten nicht immer vermutet werden, dass diese sich bei ihrer Einschätzung allein von sachgerechten Überlegungen leiten lassen.

In der Literatur scheint die Vorstellung eines bedingten Subsidiaritätsprinzips zu überwiegen. Ebenso findet es im Übrigen auch auf europäischer Ebene Anwendung. Nach Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) wird die Union nur tätig, "sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedsstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr aufgrund ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind".

Zentrale Schwierigkeit bei der Beantwortung der Frage, inwieweit das Subsidiaritätsprinzip in Deutschland nun tatsächlich Anwendung bei der Kompetenzverteilung gefunden hat, bleibt die Operationalisierbarkeit dieses Konzepts – vor allem, wenn das bedingte Subsidiaritätsprinzip der Ausgangspunkt ist. Dieses Problem ergibt sich freilich nicht nur aus der retrospektiven Betrachtung und dürfte sich seinerzeit ebenso den Verfassungsgebern gestellt haben: Aufgrund welcher Indikatoren könnte angenommen werden, dass eine bestimmte Materie vom Bund besser, effektiver zu erledigen sei? Diesbezüglich bleiben die gefundenen Aussagen zum Subsidiaritätsprinzip sehr vage. Insofern haben die folgenden Ausführungen eine doppelte Funktion: Zunächst soll geklärt werden, inwieweit sich das Subsidiaritätsprinzip bei der Kompetenzverteilung im Grundgesetz wiederfindet. Daraus könnten sich zugleich Hinweise auf die gesuchten Indikatoren des Subsidiaritätsprinzips ergeben.

Subsidiarität im Grundgesetz

Abgesehen von der direkten Erwähnung des Grundsatzes der Subsidiarität in Artikel 23 über das Verhältnis der Kompetenzen des Gesamtstaates zu denen der EU ist das Subsidiaritätsprinzip im Grundgesetz in Artikel 72 über die konkurrierende Gesetzgebung zu finden. Wie bereits erwähnt, ist das unbedingte Subsidiaritätsprinzip ansonsten nur insofern zu erkennen, als in Artikel 30 des Grundgesetzes festgelegt wird, dass alle staatlichen Aufgaben von den Ländern erfüllt werden, solange das Grundgesetz keine andere Regelung trifft. Dasselbe legen die Artikel 70 und 83 für die Gesetzgebung beziehungsweise die Gesetzesausführung fest. Auch wenn diese Festlegungen anderes suggerieren und der Bund gemäß den Artikeln 71 und 73 des Grundgesetzes nur über geringe ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen verfügt – faktisch sind mit den Bestimmungen insbesondere der Artikel 72 und 74 den Ländern fast alle Teile der materiellen Gesetzgebung entzogen. Diese unterwerfen den weit überwiegenden Teil der Rechtsmaterien der konkurrierenden Gesetzgebung: Den Ländern obliegt immer dann die Gesetzgebung, wenn und solange der Bund nicht selbst tätig geworden ist (Kasten).

Die konkurrierende Gesetzgebung im GrundgesetzDie konkurrierende Gesetzgebung im Grundgesetz
Seit der Föderalismusreform 2006 kann der Bund laut Artikel 72 Absatz 2 in etwa der Hälfte der aufgezählten Bereiche nur dann tätig werden, wenn eine Notwendigkeit dazu besteht. Im Zuge der Föderalismusreform wurde den Ländern zudem die Möglichkeit zur Abweichung in einigen Feldern eingeräumt, die nicht dieser sogenannten Erforderlichkeitsklausel unterliegen. Schließlich kann der Bund laut Artikel 71 den Ländern selbst im Bereich seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz die Möglichkeit zur Rechtsetzung einräumen. All dies klingt zunächst durchaus "länderfreundlich". Insbesondere der Umstand, dass der Bund in vielen Kompetenzbereichen der konkurrierenden Gesetzgebung einer Erforderlichkeitsklausel unterworfen ist, stellt überdies zweifellos eine Ausprägung des bedingten Subsidiaritätsprinzips dar.[12]

Allerdings wurde hier vom Verfassungsgeber keine abschließende Verteilung der Kompetenzen vorgenommen, sondern festgelegt, dass im Einzelfall entschieden werden müsse, welche Ebene die Kompetenz jeweils wahrnimmt. Die Art der Bedingung, die hier formuliert wurde, erinnert durchaus an das Subsidiaritätsprinzip: Laut Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes ist der Bund nur dann berechtigt, seine Kompetenz wahrzunehmen, "wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht". Implizit könnte dies also in der Tat so verstanden werden, dass der Bund nur dann tätig werden darf, wenn eine Regelung durch die Länder nicht sinnvoll wäre, mithin diese die ihnen prinzipiell zugewiesene Kompetenz im Einzelfall nicht genauso gut oder besser als der Bund wahrnehmen könnten – was letztlich dem Grundgedanken des bedingten Subsidiaritätsprinzips entspräche. Angenommen wurde dabei vom Verfassungsgeber, die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit sei grundsätzlich ein Ziel, von dem stets angenommen werden könne, dass es besser durch Bundes- als durch Landesgesetzgebung erreicht werden könne.

Bis 1994 enthielt Artikel 72 Absatz 2 eine Formulierung, die noch deutlicher den Gedanken der bedingten Subsidiarität zum Ausdruck brachte. Diese lautete, es bestehe dann ein Bedürfnis nach bundeseinheitlichen Regelungen, wenn "eine Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden kann." Hier findet sich also die Bedingung der "Wirksamkeit" wieder, die durchaus mit "Adäquatheit" übersetzt werden könnte.

Die Geschichte des Artikels 72 Absatz 2 macht deutlich, wie schwierig seine Anwendung war. In der Praxis erkannte der Bund nämlich in einer Vielzahl von Fällen das Bedürfnis (und später: das Erfordernis) einer eigenen Gesetzgebung – und seine Sichtweise wurde vom Bundesverfassungsgericht bis nach der Jahrtausendwende fast ausnahmslos bestätigt. Damit war den Ländern die Gesetzgebung in den Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung also faktisch entzogen, und der Bund räumte seinerseits den Ländern auch im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung kaum Handlungsoptionen ein. Im Laufe der Jahrzehnte hat der Bund den Ländern auch bei der Ausführung der Bundesgesetze – jener Bereich, der nach allgemeiner Ansicht weitgehend den Ländern vorbehalten war – immer stärkeren Einfluss genommen. Nicht nur wurden sukzessive mehr Bundesoberbehörden in jenen Sektoren eingerichtet, in denen nach den Artikeln 86 und 87 des Grundgesetzes eine unmittelbare Bundesverwaltung vorgesehen ist. Auch die in Artikel 85 geregelte Bundesauftragsverwaltung wurde mehr und mehr ausgedehnt.

Noch deutlicher wurde die Unitarisierungstendenz bis zur Föderalismusreform 2006 bei den Verfahren, mit denen die Länder Bundesgesetze ausführen sollten. Der Normalfall sollte die Ausführung der Bundesgesetze in landeseigener Verwaltung sein, bei welcher der Bund sich auf die Rechtsaufsicht beschränkte. Artikel 84 des Grundgesetzes, der diese landeseigene Verwaltung regelte, sah jedoch bis 2006 eine "Öffnungsklausel" zugunsten des Bundes vor: Mit Zustimmung des Bundesrates konnte der Bund in diesem Bereich in einem Gesetz auch dessen Ausführung bestimmen – wovon er ausgiebig Gebrauch machte. Nunmehr können die Länder von einer solchen Regelung durch den Bund abweichen, sofern dieser die Ausführungsbestimmungen nicht mit Zustimmung des Bundesrates "abweichungsfest" gemacht hat. Allerdings darf Letzteres laut Artikel 84 Absatz 1 nur "in Ausnahmefällen" geschehen, wenn ein besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung besteht.[13]

Das bedingte Subsidiaritätsprinzip ist also als Gestaltungsprinzip zur Regelung der konkreten Ausübung von Kompetenzen im Grundgesetz erkennbar. Inwieweit es auch bei der ursprünglichen Zuteilung von Kompetenzen im Sinne eines Strukturprinzips Anwendung gefunden hat, lässt sich nur aus den Äußerungen der Verfassungsgeber beziehungsweise des verfassungsändernden Gesetzgebers herleiten.[14]

Subsidiarität bei der Verfassungsgebung

Die Auswertung der Protokolle des Parlamentarischen Rates beziehungsweise des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee aus den Jahren 1948/49 zeigt, dass die Beratungen jener Ausschüsse, die sich mit der Kompetenzzuordnung für Bund und Länder befassten, nicht explizit Bezug auf das Konzept der Subsidiarität nahmen. Gleichwohl sind auch hier gewisse gedankliche Verbindungen zum Subsidiaritätsprinzip zu erkennen, die letztlich auch die oben genannten Bedingungen in Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes erklären.

Leitgedanke der Mitglieder beider Gremien war offenbar die Sorge um die Rechtseinheit im späteren Bundesgebiet, was zunächst dem Kernelement der Subsidiarität zuwiderläuft. Bei der Gesetzgebung hätte die Wahrnehmung einer Rechtsetzungsbefugnis durch die Länder gerade die Folge gehabt, dass im Bundesgebiet unterschiedliches Recht gesetzt worden wäre – zumindest dann, wenn die Länder sich nicht untereinander auf gleichlautende Gesetze verständigt hätten, was wiederum dem Kerngedanken der Subsidiarität, ja des Föderalismus an sich, widersprochen hätte. Rechtseinheit lässt sich zweifellos am umfassendsten in einem Einheitsstaat verwirklichen. Insofern waren die Verfassungsgeber, obgleich von Landesparlamenten entsandt, hochgradig "antiföderalistisch" eingestellt, als sie aufgrund der hohen Bedeutung, die sie der Rechtseinheit beimaßen, dem Bund durch die konkurrierende Gesetzgebung einen enormen Katalog an Gesetzgebungskompetenzen zuordneten.[15] Dies fiel jedoch auf den ersten Blick nicht auf – denn Kernprinzip der konkurrierenden Gesetzgebung war auch damals, dass diese "eigentlich" den Ländern vorbehalten blieb und der Bund – bis zur Föderalismusreform 2006 noch in allen Materien des Artikels 72 Absatz 2 – nur "unter Auflagen" tätig werden durfte. In diesen findet sich, wie oben erwähnt, das Subsidiaritätsprinzip durchaus wieder.

Jedenfalls bestand unter den Fraktionen kaum Dissens über den Umfang der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes, wobei man sich auch auf die ebenfalls schon sehr "bundesfreundlichen" Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung beziehen konnte.[16] Dass es Bereiche gebe, "für die ihrem Charakter nach eine Zuständigkeit des Landes ohnehin ausscheidet",[17] wurde ohne Diskussion angenommen, wobei in diesem Zusammenhang explizit die Außenpolitik, die Staatsangehörigkeit und das Münzwesen genannt wurden. Nur zu wenigen Kompetenzregelungen lassen sich in den Dokumenten des Konvents und des Parlamentarischen Rates nähere Begründungen finden. Insofern ist dem Politologen Karlheinz Niclauß zuzustimmen, wenn er im Parlamentarischen Rat generell "zentralistische Tendenzen" ausmacht.[18]

Interessant ist in diesem Zusammenhang die Argumentation des FDP-Finanzexperten Herrmann Höpker-Aschoff, der etwa einen Einfluss der einzelnen Länder auf die Höhe der Einkommen- und Vermögensteuer ablehnte, weil "Standortverschiebungen" in der Wirtschaft zu befürchten seien.[19] Aber auch die Arbeitnehmerseite zeigte sich in dieser Frage nicht sehr föderalistisch: Der DGB hielt unterschiedliche Steuerabzüge bei Löhnen und Gehältern und damit verschiedene Nettolöhne in denselben Industriezweigen für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht für tragbar.[20] Härtel hält denn auch fest, dass der Verbleib etwa des Kultusbereiches bei den Ländern vornehmlich traditionelle Gründe gehabt habe – Bildung war "schon immer" Aufgabe der Länder gewesen, im Kaiserreich ebenso wie in der Weimarer Republik.[21]

Insgesamt lässt sich also festhalten, dass das Subsidiaritätsprinzip während der Beratungen über das Grundgesetz keine nennenswerte Rolle bei der Kompetenzverteilung im Bundesstaat gespielt hat. Dass ein großer Teil der Gesetzgebung der Bundesebene zugeordnet wurde, wurde vielmehr hauptsächlich mit den Bedingungen der Nachkriegszeit begründet, die ein einheitliches Handeln etwa beim Wiederaufbau und dazu auch eine übergreifende Rechtsetzung erforderlich machten. Auch Grundgesetzänderungen der folgenden Jahrzehnte liefen stets auf eine weitere Verlagerung von Kompetenzen auf den Bund hinaus, wobei deren Notwendigkeit stets mit Effizienz begründet wurde.[22] Erst mit der Föderalismusreform 2006 gab es eine nennenswerte Rückverlagerung von Kompetenzen auf die Länder. Fraglich bleibt allerdings, ob diese Neuverteilung in der vorgenommen Weise tatsächlich gerechtfertigt gewesen ist.[23]

Fazit

Ein Heranziehen des Subsidiaritätsprinzips für die Beantwortung dieser Frage besäße wenig historische oder materiellrechtliche Rechtfertigung: Ungeachtet der fortwährenden Behauptung einer prominenten Rolle des Subsidiaritätsprinzips für die Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat in Politik und Wissenschaft lässt sich diese für die Entstehung des Grundgesetzes ebenso wenig nachweisen wie im Text selbst – mit Ausnahme des Artikels 72 Absatz 2.

Gleichwohl scheint es weiterhin geboten, über die möglichen Elemente eines Maßstabs für die vernünftige Kompetenzverteilung im Bundesstaat nachzudenken. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Bildungspolitik. Wie oben erwähnt, wurde deren Verbleib auf der Landesebene 1948/49 im Wesentlichen historisch begründet – beziehungsweise mit dem "schlagenden" Argument, den Ländern verblieben bei einer Verlagerung dieser Kompetenz auf die Bundesebene praktisch keine nennenswerten Gesetzgebungskompetenzen mehr, ergo müsse sie weiterhin ihnen obliegen, um sie nicht zu föderalistischen "Kaisern ohne Kleider" zu machen. Erst mit der verstärkten Hinwendung zum Wettbewerbsprinzip als tragende Säule des deutschen Föderalismus wurde in den vergangenen Jahren der Verbleib der Bildungspolitik auf Landesebene auch sachlich begründet: Die Länder sollten, so der Gedankengang, etwa um das "beste" Schulmodell miteinander wetteifern. Woran dessen Qualität allerdings gemessen werden soll, bleibt weiterhin unklar. Hinzu kommt, dass fortwährende Änderungen der Schulsysteme in den 16 Ländern auf Kosten der Schülerinnen und Schüler gehen, insbesondere dann, wenn sie von einem Bundesland ins andere wechseln.

Wie könnte also eine "anwenderfreundliche" und überprüfbare Norm zur Verteilung von Kompetenzen innerhalb eines Bundesstaates aussehen? Auf den ersten Blick könnte es sinnvoll sein, nach der Finanzierbarkeit einer bestimmten Materie zu fragen. Denkt man beim Beispiel der Bildungspolitik etwa an die geforderte Inklusion, so hört man allenthalben die Klage der Schulen, sie seien finanziell nicht ausreichend ausgestattet. Die Kultusministerien sehen dies zwar prinzipiell ein, verweisen aber ebenfalls auf ihre leeren Haushaltskassen. Wäre dies also ein Argument für die Übertragung der Bildungspolitik auf den Bund? Letztlich nicht, denn genauso könnte gefordert werden, die Länder durch den Bund mit ausreichenden Mitteln auszustatten, wie dies gegenwärtig etwa im Bereich der Flüchtlingsversorgung geschehen soll.

Ebenso problematisch scheint der auch im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip immer wieder diskutierte Maßstab der Effizienz. Da die Fähigkeit, eine Aufgabe effizient zu erledigen, jedoch nicht selten mit den finanziellen Möglichkeiten verknüpft ist, scheint auch dieses Prinzip in der Anwendung problematisch – ganz abgesehen davon, dass unklar ist, was unter Effizienz zu verstehen ist.

Am sinnvollsten wäre es wohl, nach der allgemeinen Sachgerechtigkeit einer Kompetenzverteilung zu fragen. Sachgerecht wäre die Zuordnung einer Kompetenz an die Länder zum Beispiel dann, wenn im zu verteilenden Regelungsbereich Gruppen von Menschen, juristische Personen oder aber Gegebenheiten betroffen sind, die nur in einem Bundesland anzutreffen sind beziehungsweise sich in einigen oder mehreren Gliedstaaten deutlich voneinander unterscheiden – man denke etwa an die Küstenländer oder generell an die Grenzregionen. Insbesondere Letztere haben aufgrund ihrer Lage spezifische Eigeninteressen, wie beispielsweise die gegenwärtige Diskussion über die Einführung einer PKW-Maut zeigt. In diesem Fall spräche die größere räumliche wie inhaltliche Nähe des Landesgesetzgebers zu den Betroffenen für einen Verbleib der Kompetenz auf Landesebene. Es ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber in einer solchen Konstellation über eine größere Sachkompetenz verfügt als der Bundesgesetzgeber. Will man hingegen einen "Wettbewerb" um die bestmögliche Lösung in einem Politikfeld, so dürften die Bedingungen in diesem Bereich zwischen den Bundesländern gerade nicht signifikant voneinander abweichen, um die Wettbewerbsbedingungen nicht zu verzerren. Es wäre dann eine politische Entscheidung, ob man ein bestimmtes Politikfeld für einen solchen Wettbewerb für geeignet hielte oder nicht.
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Fußnoten

1.
Arthur Benz, Föderalismus als dynamisches System, Opladen 1985.
2.
Dirk Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, Tübingen 2012, S. 13, S. 11ff.
3.
Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: ders./Paul Kirchof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, Heidelberg 20083, Randnummer 257ff.
4.
Vgl. dazu auch Michael Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates in rechtsvergleichender Sicht, Berlin 1977, S. 128.
5.
Klaus Detterbeck, Idee und Theorie des Föderalismus, in: Wolfgang Renzsch/ders./Stefan Schieren (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010, S. 31–52, hier: S. 31.
6.
Vgl. in diesem Sinne dies., Einleitung/Föderalismus, in: ebd., S. 1–30, hier: S. 4; Joachim Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2005, S. 594, S. 1059; Adolf Süsterhenn, Subsidiaritätsprinzip und Grundgesetz, in: Jahrbuch für Christliche Sozialwissenschaften 1966/67, Münster 1967, S. 227–233, hier: S. 232.
7.
Christian Starck, Idee und Struktur des Föderalismus im Lichte der Allgemeinen Staatslehre, in: Ines Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. 1: Grundlagen des Föderalismus und der deutsche Bundesstaat, Wiesbaden 2012, S. 41–55, hier: S. 46.
8.
Julian Nida-Rümelin, Philosophische Grundlagen des Föderalismus, in: ebd., S. 145–164, hier: S. 160.
9.
Ines Härtel, Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder, in: ebd., S. 527–610, hier: S. 531, ähnlich auch S. 567. Allerdings scheint sie Subsidiarität nur einige Zeilen weiter eher im unbedingten Sinne zu verstehen, wenn sie ausführt, diese konkretisiere sich im Grundgesetz "in der Grundverteilungsregel des Art. 30 GG in Verbindung mit Art. 70 Abs. 1 GG sowie in der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG", wobei die ersten beiden Artikel ja gerade keine Bedingung für die Zuordnung von Kompetenzen zu einer der beiden Ebenen nennen, sondern grundsätzlich fordern, diese der Landesebene zuzuordnen.
10.
D. Hanschel (Anm. 2), S. 21, ähnlich auch S. 61, wobei er dort "besser" mit "effektiver" übersetzt.
11.
Roland Sturm, Föderalismus. Eine Einführung, Baden-Baden 20102, S. 12.
12.
So beispielsweise D. Hanschel (Anm. 2), S. 80.
13.
Es ist wohl kein Zufall, dass hier wiederum die "Bedürfnisklausel" des bis 1994 geltenden Art. 72 Abs. 2 GG anklingt. Allerdings wird an dieser Stelle, anders als bei Art. 72 Abs. 2 GG a.F., nicht näher bestimmt, wann dieses Bedürfnis besteht.
14.
Zur Verwendung der Termini Gestaltungs- und Strukturprinzip vgl. Rudolf Hrbek, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU – Bedeutung und Wirkung nach dem Vertrag von Amsterdam, in: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung (EZFF) (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2000, Baden-Baden 2000, S. 510–531, hier: S. 513f.
15.
Vgl. Stefan Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht – Untersuchungen zu Bundesstaatstheorie unter dem Grundgesetz, Tübingen 1998, S. 405f.
16.
Vgl. Karlheinz Niclauß, Der Weg zum Grundgesetz – Demokratiegründung in Westdeutschland 1945–1949, Paderborn 1998, S. 288. Dies galt laut der Politikwissenschaftlerin Angela Bauer-Kirsch bereits ebenso für den Herrenchiemseer Konvent, vgl. dies., Herrenchiemsee. Wegbereiter des Parlamentarischen Rates, Bonn 2005, S. 103f.
17.
Deutscher Bundestag/Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, Boppard 1981, S. 247.
18.
Vgl. K. Niclauß (Anm. 16), S. 290.
19.
Ebd. S. 296.
20.
Ebd. S. 291.
21.
Vgl. I. Härtel (Anm. 9), S. 604.
22.
Vgl. Edin Šarčević, Das Bundesstaatsprinzip: Eine staatsrechtliche Untersuchung zur Dogmatik der Bundesstaatlichkeit des Grundgesetzes, Tübingen 2000, S. 188. Auch bei der Reformdiskussion der Kataloge der Art. 74 und 75 GG in den späten 1990er Jahren seien Argumentationsfiguren des Subsidiaritätsprinzips nicht erkennbar gewesen.
23.
Vgl. dazu Sven Leunig, Zur Neuverteilung von Kompetenzen bei bundesstaatlichen Verfassungsänderungen am Beispiel der deutschen Föderalismusreform I (2006), in: EZFF (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2015, Baden-Baden (i.E.).
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Autor: Sven Leunig für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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