Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.
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Zentralisierung und Föderalismus in Afrika


2.7.2015
Seit Ende des Zweiten Weltkrieges, als noch ein Großteil des afrikanischen Kontinents unter europäischer Fremdherrschaft stand, hat sich die politische Landkarte Afrikas wenig verändert: Abgesehen von einigen Ausnahmen wie Eritrea und Südsudan, decken sich die Grenzen der heute unabhängigen Staaten mit jenen ihrer kolonialen Vorgänger. Die meist kaum ein Jahrhundert währende Kolonialherrschaft hat die politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Struktur der afrikanischen Staaten stark geprägt und wirkt bis heute nach – auch mit Blick auf die innerstaatlichen Entscheidungs- und Verwaltungsstrukturen.

Zentrum und Peripherie im Kolonialismus



Die Gründung der gegenwärtigen Staaten Afrikas geht in vielen Fällen auf eine Art pervertierte Dezentralisierung zurück: Die europäischen Kolonialmächte führten die Kolonien als Außenstellen ihrer zentralisierten Macht; den afrikanischen Peripherien kam in erster Linie die Funktion der Versorgung der Metropolen mit Ressourcen zu, worauf Namen wie Elfenbeinküste oder Goldküste (das spätere Ghana) hinweisen. Gerade an den Küstenstaaten lässt sich dies auch topografisch ablesen: Die Hauptstädte lagen und liegen vielerorts nahe oder direkt an der Küste, um die Kommunikation mit London, Paris oder Brüssel zu erleichtern; auch die Infrastruktur im Landesinneren war, wie etwa in Kamerun, einzig darauf ausgerichtet, Menschen und Güter aus dem Inland zur Küste und zurück zu transportieren. Eine Vernetzung innerhalb der Kolonie wurde fast nirgendwo in Angriff genommen, da der Kolonialmacht die Kosten zu hoch und der Nutzen zu gering erschienen. Kolonien ähnelten also nicht Provinzen oder Bundesländern, sondern waren Peripherien mit sehr geringem Einfluss auf Entscheidungsprozesse im imperialen Staat, dessen rassistische Ideologie keine Selbstbestimmung der Kolonialbevölkerung vorsah. Selbst dort, wo wie in Algerien die Kolonie auch formell dem französischen Staat einverleibt wurde, blieb das Wahlrecht und damit die Repräsentation Algeriens in der Pariser Nationalversammlung allein den französischstämmigen Siedlern und ihren Abkömmlingen vorbehalten.

Im Zuge der nach dem Zweiten Weltkrieg mit neuem Elan aufkommenden Unabhängigkeitsbewegungen war die Zersplitterung der afrikanischen Völker in voneinander getrennte Kolonien ein wichtiges Thema. In den Kreisen afrikanischer Unabhängigkeitskämpfer und Intellektueller entfaltete die besonders vom ersten ghanaischen Präsidenten Kwame Nkrumah propagierte Idee der afrikanischen Einheit als Gegenentwurf zur Aufteilung in separate territoriale Einheiten eine enorme Wirkung. Paradoxerweise bestand das vereinende Element der in Bräuchen, Sprache, Glaube und ethnischer Zugehörigkeit ausgesprochen vielfältigen Bewohnerinnen und Bewohner des Kontinents gerade in der (fast) allen gemeinsamen Kolonialerfahrung. "Die Kolonisierung hatte ein entscheidendes Ergebnis. Ein Gefühl wurde auf dem afrikanischen Kontinent erschaffen – ein Gefühl von Einheit",[1] so der spätere tansanische Präsident Julius Nyerere 1960.

Anders als in der arabischen Welt, wo panarabische Einigungsversuche unternommen wurden, gab es südlich der Sahara jedoch keine praktischen Bemühungen, die angedachte Einheit zu realisieren. Die 1963 gegründete Organisation der Afrikanischen Einheit (OAU) beschloss bereits 1964, dass die kolonialen Grenzen unangetastet bleiben sollten. Sowohl die internationale Gemeinschaft als auch die meisten Unabhängigkeitsbewegungen zogen letztlich souveräne Nationalstaaten der Utopie einer kontinentalen Einheit vor. Einzig in Reden, Traktaten und Appellen sowie der in Addis Abeba ansässigen OAU-Nachfolgeorganisation der Afrikanischen Union lebt der Gedanke der afrikanischen Einheit fort. Der Paragraf in Malis Verfassung, der die Auflösung des Staates im Falle der afrikanischen Einheit vorsieht, ist inzwischen eher Kuriosum denn Ausdruck einer realistischen Erwartung.

Im Gegensatz zu den Staatsgründungsprozessen in Europa entstanden die Territorialstaaten Afrikas somit nicht im Gefolge zwischenstaatlicher Kriege, die auch zur inneren Einheit der werdenden Nationalstaaten beitrugen, sondern durch die weitestgehend kampflose Übergabe durch die Kolonialmächte – eine Ausnahme ist das südliche Afrika. Ein Resultat dieser Entstehungsgeschichte ist, dass die Beziehungen zwischen den Staaten überwiegend geregelt verliefen, wohingegen ihre innerstaatliche Lage von Instabilität und Aufruhr gekennzeichnet war.[2] Bei diesen innenpolitischen Auseinandersetzungen spielte und spielt die Zentralisierung beziehungsweise Delegation von Macht und Ressourcen eine entscheidende Rolle.

Vorbild westeuropäischer Nationalstaat



In der Geschichtswissenschaft wird derzeit die Frage diskutiert, inwiefern es auf dem afrikanischen Kontinent Kontinuitätslinien aus der vorkolonialen Zeit bis zur Gegenwart gibt, die den Einschnitt des Kolonialismus intakt überstanden haben.[3] So unbestreitbar wichtig dieser Blick über den eurozentrischen Tellerrand ist, so wenig relevant ist er für ein Verständnis des Widerstreits zwischen Zentralisierung und Föderalismus im postkolonialen Afrika. Denn in den Jahren nach der Unabhängigkeit diente den neu gegründeten Staaten generell der territoriale Nationalstaat westeuropäischen Zuschnitts als Vorbild. Allzu oft entsprachen Aufbau und Gliederung des Staates ausgerechnet jenen der ehemaligen Kolonialmacht: Vormals britische Kolonien installierten ein Zweikammersystem, während ehemals französisch regierte Staaten die Institutionen der Fünften Republik oft eins zu eins übernahmen.

Diese institutionelle Kontinuität fand sich auch in der Gliederung der staatlichen Verwaltung wieder und prägte die Beziehungen zwischen innerstaatlichem Zentrum und Peripherie in ähnlicher Weise wie zuvor jene der Metropole vis-à-vis der Kolonie. Viele afrikanische Staaten waren in der Nachkolonialzeit zentralistisch organisiert, und die in der Hauptstadt verortete Zentralregierung verfügte über weitreichende Kontrollkompetenzen. In einer derartigen Staatsorganisation, wie sie bis in die 1980er Jahre in Afrika die Regel war und auch heute noch vielerorts besteht, konzentrierte und konsolidierte sich die staatliche Macht meist in der Hauptstadt und ihrer Umgebung. Das bedeutete auch, dass die Vernachlässigung der entlegeneren Provinzen nach der Unabhängigkeit andauerte – unabhängig davon, ob ein kapitalistischer, sozialistischer, demokratischer oder autoritärer Entwicklungspfad beschritten wurde. Eine wichtige Rolle spielten dabei die Lebensläufe der jeweiligen Führungsriegen, deren politische und intellektuelle Sozialisation oft in jenen Ländern erfolgt war, gegen deren Herrschaft sie aufbegehrten, die sie aber dennoch als Muster für den neu zu formenden Staat sahen.[4] Jenseits dieser Pfadabhängigkeit waren es vor allem zwei Motive, die die afrikanischen politischen Eliten vielerorts auf einen stark zentralisierten Staat setzen ließen.

Da der europäische Nationalstaat implizit als Maßstab erfolgreicher Staatsbildung fungierte, galt es zum einen, für den jeweiligen neuen Staat ein Staatsvolk zu schaffen beziehungsweise wirkungsvoll zu imaginieren. Die aufgrund der willkürlichen kolonialen Grenzziehungen oftmals sozial, ethnisch, kulturell und linguistisch sehr heterogenen Einwohnerinnen und Einwohner – im Kongo werden über 200 Sprachen gesprochen, in Nigeria mehr als 500 – mussten erst zu einer Gemeinschaft mit kollektiver Identität zusammengeschweißt werden. Aus Sicht vieler Politiker der ersten Stunde vermochte nur ein Einheitsstaat eine solche Mammutaufgabe zu leisten.[5] Die Kehrseite des zwangsweise einenden Moments zeigte sich im Umgang mit jenen Institutionen und Personen, die der Idee des Nationalstaates im Wege standen – in erster Linie traditionelle lokale Autoritäten wie Stammesführer, die zudem im Fortschrittsglauben der Epoche als Relikte einer überkommenen Zeit und Kultur galten. Symptomatisch ist der Ausspruch des ersten Präsidenten Mosambiks Samora Machel: "Damit die Nation leben kann, muss der Stamm sterben."[6] Aus dieser Überzeugung heraus kam eine föderale Struktur, die lokalen Kräften, in einer Mehrzahl der Fälle traditionellen Führern, größere Mitspracherechte gewährt hätte, für viele Eliten nicht infrage.

Zum anderen konnte in einem Zentralstaat das neopatrimoniale Herrschaftssystem einfacher aufrechterhalten werden – selbst wenn dies als Motiv kaum offen ausgesprochen wurde. Ein solches System, wie es nach wie vor in vielen afrikanischen Staaten besteht, fußt auf der Kontrolle der staatlichen Ressourcen durch das Zentrum, das wiederum seinen Anhängerinnen und Anhängern im Tausch gegen ihre Loyalität Pfründe und Vergünstigungen gewährt.[7] Besonders häufig findet sich dieses System in ressourcenreichen Ländern wie Angola oder Äquatorialguinea. Der Staat nimmt hier einen exorbitant großen Raum im gesellschaftlichen wie wirtschaftlichen Leben ein und verdrängt andere Akteure. Zugleich nutzen diejenigen, die Teil des Staatskörpers sind, dessen dominante Position, um sich und den Zentralstaat auf Kosten der Bevölkerung zu bereichern und den Fortbestand des Versorgungsapparates zu sichern.[8] Infolgedessen wuchsen vor allem die Hauptstädte rasant an – Luanda, die Hauptstadt Angolas, ist zehnmal so groß wie die nächstgrößte Stadt des Landes – und verformten sich zu gigantischen Wasserköpfen, die sich auf Kosten der ländlichen Massen nähren.

Solange jedoch der sicherste Zugang zu Reichtum und Einfluss in der Kontrolle über die Staatsorgane besteht, wird Politik unweigerlich zu einem Nullsummenspiel, bei dem es nur einen Gewinner geben kann. Im postkolonialen Afrika bedeutete diese Anreizstruktur, dass sich politischer Wettbewerb durch Oppositionsparteien oder Rebellenbewegungen darauf verengte, Kontrolle über die Zentralregierung zu erlangen. Forderungen nach Devolution wurden hingegen kaum geäußert und noch seltener gehört. Ganz im Gegenteil nahmen mehrere Herrscher die Verarmung und Verwahrlosung der Provinzen entweder in Kauf oder sahen darin sogar eine Strategie zum Machterhalt. So ließ Präsident Mobutu in Zaïre, der heutigen Demokratischen Republik Kongo, bewusst die Infrastruktur des riesigen Landes zerfallen, um möglichen regionalen Oppositionskräften die Mittel zu nehmen, ihn zu stürzen. Ein besonders drastischer Fall ist auch Sierra Leone, wo Premierminister Siaka Stevens nach seinem Wahlsieg 1967 die Eisenbahntrasse ins Hinterland kappen ließ. Dies ruinierte zwar die Wirtschaft, hatte aber den aus Stevens Sicht weitaus wichtigeren Effekt, dass das Hinterland, das mit großer Mehrheit den Gegenkandidaten unterstützt hatte, dauerhaft an Einfluss auf die nationale Politik verlor.[9]


Fußnoten

1.
Julius Nyerere, Africa’s Place in the World, Rede auf dem "Symposium on Africa" des Wellesley College, 17.2.1960.
2.
Vgl. Jeffrey Herbst, States and Power in Africa, Princeton 2000, S. 109.
3.
Vgl. z.B. Catherine Boone, Political Topographies of the African State, Cambridge 2004.
4.
Vgl. Christopher Clapham, Africa and the International System: The Politics of State Survival, Cambridge 2007, S. 21.
5.
Vgl. Godfrey Mwakikagile, The Modern African State: Quest for Transformation, New York 2001, S. 207.
6.
Zit. nach: Albie Sachs/Gita Honwana Welch, Liberating the Law: Creating Popular Justice in Mozambique, London 1990, S. 5.
7.
Vgl. Gero Erdmann/Ulf Engel, Neopatrimonialism Revisited – Beyond a Catch All Concept, GIGA Working Paper 16/2006.
8.
Vgl. Jean-François Bayart, The State in Africa: The Politics of the Belly, London–New York 1993, S. 78.
9.
Vgl. Daron Acemoğlu/James A. Robinson, Why Nations Fail, London 2012, S. 336f.
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Autor: Ole Frahm für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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