APuZ 1-2/2016 Schulden
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Staatsschulden, Haushaltskonsolidierung und staatlicher Gestaltungsspielraum in Schweden


4.1.2016
Die Verschuldung der öffentlichen Haushalte hat in den "entwickelten" westlichen Ländern 2014 einen neuen Höchststand der Nachkriegszeit erreicht. Im Durchschnitt lag sie bei über 100 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.[1] Der Schuldenstand übertraf damit die gesamte jährliche Wirtschaftsleistung der Volkswirtschaften. Obwohl die staatlichen Rettungspakete für Banken und Finanzinstitute als Folge der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2007 die Staatsverschuldung besonders stark und schnell erhöht haben, steigen die Schulden in den meisten Industrieländern bereits seit den Ölpreisschocks der 1970er Jahre fast ununterbrochen an.

Eine schnelle Umkehr dieses Trends ohne umfangreiche Einsparungen erscheint unter den gegebenen sozioökonomischen Umständen in vielen Ländern Europas schwierig. Eine alternde und zum Teil schrumpfende Bevölkerung, niedriges Wirtschaftswachstum, hohe Folgekosten von in der Vergangenheit beschlossenen Politiken und Schwierigkeiten bei der Besteuerung transnationaler Kapitalströme erschweren die Haushaltskonsolidierung und machen ein "Herauswachsen" aus den Schulden ohne Austeritätsmaßnahmen unwahrscheinlich. Diese strukturellen Bedingungen werden durch aktuelle finanzielle Belastungen und Unsicherheiten wie die Krise des Eurowährungsraums, die hohen Flüchtlingszahlen, die Militäreinsätze gegen den internationalen Terrorismus und die hohe Arbeitslosigkeit vor allem in Südeuropa weiter verschärft.

Hohe Staatsschulden und insbesondere hohe Defizite können gerade in einem Umfeld mit niedriger Inflation oder hohen Zinssätzen den Handlungsspielraum einer Regierung einschränken und die politische Agenda bestimmen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Analyse der Entwicklung der Staatsverschuldung Schwedens besonders interessant, da Schweden in den vergangenen 40 Jahren zweimal mit einer ähnlichen Ausgangssituation konfrontiert war und diese erfolgreich gelöst hat: Gegen Ende der 1970er und zu Beginn der 1990er Jahre rutschte der schwedische Staatshaushalt jeweils stark ins Defizit, und das Land sah sich mit zwei gravierenden Wirtschafts- und Schuldenkrisen konfrontiert. Die letzte Krise war jedoch spätestens gegen Ende der 1990er Jahre überwunden, und der schwedische Staat erzielt seitdem fast jedes Jahr Haushaltsüberschüsse und hat den Schuldenstand stark gesenkt.

In diesem Beitrag sollen die Entwicklungen, Lösungsansätze und Folgen der schwedischen finanzpolitischen Geschichte nachgezeichnet und untersucht werden. Dabei leiten folgende Fragen die Analyse: Wie ist es einem entwickelten Industrieland wie Schweden mit einem ausgebauten Sozialstaat und ohne maßgebliche Einnahmen aus natürlichen Ressourcen gelungen, die öffentliche Verschuldung in so großem Umfang zu reduzieren? Was waren die gesellschafts- und sozialpolitischen Folgen der Haushaltskonsolidierung, und wie stellt sich die Politik nach einer überwundenen Schuldenkrise in Zeiten regelmäßiger Überschüsse dar?

Abbildung: Schulden und Finanzierungssaldo des schwedischen Staates als Anteil der BIP in ProzentAbbildung: Schulden und Finanzierungssaldo des schwedischen Staates als Anteil der BIP in Prozent (© bpb)

Stagflationskrise der 1980er Jahre



In Schweden endete gegen Mitte der 1970er Jahre die goldene Nachkriegsepoche beständiger Prosperität. Die schwedische Politik war mit einer doppelten Krise konfrontiert.[2] Strukturelle Probleme in der Wirtschaft und bei der Lohnfindungspolitik bewirkten eine sogenannte Stagflation, also steigende Inflationsraten bei gleichzeitig geringem Wirtschaftswachstum. Bürgerliche und sozialdemokratische Regierungen begegneten dem Stagflationsdilemma zunächst mit klassischen keynesianischen Rezepten wie schuldenfinanzierten staatlichen Ausgabensteigerungen, um die Nachfragelücke zu überbrücken, und wiederholten Abwertungen der Krone, um die Wettbewerbsfähigkeit der Exportindustrie zu steigern. Diese führten zu öffentlichen Defiziten und einer schnell ansteigenden Staatsverschuldung (Abbildung).

Das staatliche Deficit-Spending im großen Stil führte zu einem stark ansteigenden Finanzierungsbedarf des schwedischen Staates, den er bald nicht mehr im Inland decken konnte – ein Tabubruch und ein Novum, da es bis dahin eine implizite Vorgabe der schwedischen Schuldenpolitik gewesen war, nur inländische Gläubiger zu haben und den schwedischen Finanzmarkt streng zu regulieren und nach außen abzuschotten.

Als Folge der schuldenfinanzierten Antikrisenmaßnahmen wuchs die Auslandsverschuldung jedoch schnell an.[3] Die Abhängigkeit von ausländischen Finanziers wurde darüber hinaus dadurch verstärkt, dass Schweden Staatsanleihen in ausländischen Hartwährungen ausgeben musste, da die Investoren für Schuldscheine in Kronen aufgrund der wiederholten Währungsabwertungen, den hohen und volatilen Inflationsraten und dem hohen Schuldenstand hohe Zinsaufschläge als Risikoprämien verlangten. Durch die Verschuldung in Fremdwährungen wurden die regelmäßig praktizierten Abwertungen der Krone zu einem zweischneidigen Schwert, das zwar den Export belebte, aber gleichzeitig die Schulden allein aufgrund des schlechteren Wechselkurses erhöhte.

Nachdem sich die Situation Anfang der 1980er Jahre nicht besserte, reagierten die Politikerinnen und Politiker, indem sie den zuvor betriebenen Ausbau des öffentlichen Sektors zu bremsen versuchten. Sie hielten jedoch an der grundsätzlichen wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Ausrichtung fest, deren wichtigstes Ziel die Erfüllung des Vollbeschäftigungsversprechens blieb. Letztlich gelang es, den Schuldenstand vor allem aufgrund der starken Inflation und einer auf der Exportindustrie basierenden Wachstumsstrategie zu konsolidieren. Wichtige finanzpolitische Strukturreformen umfassten die Deregulierung der Finanzmärkte und eine Verschiebung der Steuerlast hin zu indirekten Konsumsteuern.


Fußnoten

1.
Vgl. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), OECD Economic Outlook 1/2015, Datenbank: http://dx.doi.org/10.1787/data-00759-en (14.12.2015).
2.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Sozialdemokratische Krisenpolitik in Europa: Das "Modell Deutschland" im Vergleich, Frankfurt/M. 1987.
3.
Vgl. Riksgälden (Nationale schwedische Schuldenagentur), Statsskulden 1950–2009. Skuld i kronor och i utländsk valuta (Staatsschulden 1950–2009 in Kronen und ausländischer Währung), Stockholm 2010.
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