APuZ 8/2016 Syrien, Irak und Region
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19.2.2016 | Von:
Anja Zorob

Internationale Sanktionen gegen Syrien: Was haben sie bewirkt?

Seit 2011 tobt in Syrien ein Bürgerkrieg mit inzwischen weit über 250.000 Opfern. Mehr als die Hälfte der Bevölkerung befindet sich auf der Flucht. Viele andere harren aus in teils unvorstellbarer Not, unter Belagerung und alltäglichen Angriffen des Regimes, seiner Verbündeten oder mit ihm verfeindeter oppositioneller Milizen. Die Vereinigten Staaten von Amerika und die Europäische Union waren im Frühjahr 2011 die ersten aus den Reihen der Internationalen Gemeinschaft, die Sanktionen gegen das syrische Regime verhängten.

Zum übergeordneten Ziel der Maßnahmen erklärten die Sanktionsgeber, die Gewalt des Regimes gegen die eigene Bevölkerung zu stoppen und diejenigen zu bestrafen, die dafür verantwortlich sind. Da der syrische Bürgerkrieg jetzt in sein fünftes Jahr geht und es keine Anzeichen dafür gibt, dass die brutale Gewalt in irgendeiner Weise abnimmt, stellen sich folgende Fragen: Welche Sanktionen wurden ergriffen? Welche negativen Nebenwirkungen verursachten diese Maßnahmen möglicherweise? Können Sanktionen überhaupt ein probates Mittel sein, ein Regime wie das syrische unter Druck zu setzen?

Sanktionen als Mittel der Außenpolitik

Sanktionen als Instrument der Außenpolitik haben eine lange Tradition. Mit welchem Ziel werden sie verhängt und wie lässt sich ihre Wirksamkeit messen? Mit diesen Fragen beschäftigt sich die Wissenschaft seit Längerem und kam dabei häufig zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen.[1] Sanktionen oder "restriktive Maßnahmen", wie die EU sie bevorzugt bezeichnet, umfassen vor allem wirtschaftliche Einschränkungen und solche bilateraler Zusammenarbeit. Restriktionen des Waffenhandels oder Waffenembargos werden zuweilen als militärische Sanktionen bezeichnet. Daneben gibt es diplomatische Sanktionen, die vom Ausschluss aus oder der Suspendierung bestimmter Dialogforen bis zu einem Abbruch der diplomatischen Beziehungen reichen können.[2] Außerdem wird seit den 1990er Jahren zwischen "umfassenden" und "zielgerichteten" Maßnahmen unterschieden. Bei letzteren handelt es sich vorrangig um auf bestimmte Personen zugeschnittene Ein- oder Durchreiseverbote, das Sperren ihrer Konten oder die Einschränkung von Finanztransaktionen. Finanzielle Restriktionen können auch gegen öffentliche Einrichtungen wie nationale Notenbanken und Unternehmen verhängt werden. Einige Autoren zählen zu den zielgerichteten Sanktionen des Weiteren selektive Maßnahmen wie auf bestimmte Güter, Dienstleistungen oder Wirtschaftszweige gerichtete Handelsembargos.[3] Zielgerichtete Sanktionen werden seit den 1990er Jahren vor allem von den Vereinten Nationen, aber auch von den größten Sanktionssendern USA und EU eingesetzt. Der Wechsel zu zielgerichteten Sanktionen gilt als Antwort auf die wachsende Kritik an den negativen Folgen umfassender Sanktionen für die Zivilbevölkerung, für die der Irak ein erschütterndes Beispiel lieferte.

Laut Johan Galtung, der Ende der 1960er Jahre mit seiner Diskussion der "naiven Theorie ökonomischer Kriegsführung" die erwartete Wirkung wirtschaftlicher Sanktionen einer kritischen Betrachtung unterzog, werden sie von einem oder mehreren internationalen Akteuren, den Sendern, ergriffen, um einen oder mehrere Empfänger zu bestrafen und/oder sie dazu zu bringen, sich bestimmten Regeln des Senders zu fügen.[4] Neben der Bestrafung ist daher primäres Ziel restriktiver Maßnahmen, eine Verhaltensänderung auf Seiten politisch Verantwortlicher zu erzwingen. Dies kann im Umgang mit autoritären Regimen auch darauf abzielen, einen Regimewandel zu forcieren[5] oder, sozusagen eine Stufe darunter, zumindest den Handlungsspielraum einer Regierung zu begrenzen.[6]

Nach den 2004 verabschiedeten "Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen" der EU stellen sie ein wichtiges Mittel dar, "um Frieden, und Sicherheit auf internationaler Ebene (…) zu erhalten und wiederherzustellen". Sie sollen bei Bedarf und notfalls auch im Alleingang zur Unterstützung der Bekämpfung von Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen eingesetzt werden und "um die Achtung der Menschenrechte und die Einhaltung der Grundsätze der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der verantwortungsvollen Staatsführung zu gewährleisten".[7] Sanktionssender bezwecken darüber hinaus häufig auch, anderen Akteuren auf dem internationalen wie nationalen Parkett ihre eigene Position, Einstellung und Handlungsfähigkeit zu "signalisieren". Vielfalt der Ziele erschwert die Beantwortung der Frage, ob und wie Sanktionen wirken. Wenn die Sanktionssender darüber hinaus ihre Ziele ungenau oder überhaupt nicht bekanntgeben, wird es noch komplizierter. Offizielle Statements von Politikern sind indes mit Vorsicht zu genießen. Vertreter der Sanktionssender wie der Zielländer haben gewöhnlich ein Interesse, die Sachlage so darzustellen, wie sie am besten in ihre (innen-)politische Strategie passt.[8]

Gemäß der oben zitierten "naiven Theorie" generiert eine durch Sanktionen verursachte wirtschaftliche Zerrüttung politischen Druck. Entweder zwingt dieser die politische Führung des mit Sanktionen belegten Landes dazu, ihr Verhalten zu ändern, oder er führt zu ihrem Sturz. Clara Portela unterscheidet dabei zwei Funktionsweisen. Im ersten Fall sorgt ein "gesellschaftlicher Transmissionsriemen" dafür, dass der politische Druck in einem Sturz der Regierung kulminiert. Im zweiten Fall wägt die Regierung die im Zuge wirtschaftlicher Sanktionen steigenden Kosten gegen den Nutzen der bisher verfolgten Politik neu ab und verändert gegebenenfalls ihr Verhalten entsprechend der Wünsche des Sanktionssenders. Galtung selbst bezeichnete diesen Ansatz als "naiv" wegen der Annahme, dass der durch wirtschaftliche Sanktionen verursachte "Nutzenentzug" (value deprivation) immer und im gleichen Umfang eine "politische Desintegration" auslösen würde. Genauso gut könnte der Nutzenentzug die Opferbereitschaft der Bevölkerung vergrößern, womit die Schwelle für den Umschlag in eine politische Desintegration noch wesentlich höher gelegt würde. Davon abgesehen muss wachsender innenpolitischer Druck nicht oder nicht allein für eine Verhaltensänderung verantwortlich sein. Regierungen können sich auch gezwungen sehen, ihr Verhalten anzupassen, um finanziellen Schaden auf persönlicher Ebene oder internationale Reputationsverluste abzuwenden.[9]

Neuere Untersuchungen differenzieren zuweilen nach der ökonomischen Wirkung und dem politischen Erfolg. Zunächst wird betrachtet, ob, wie und in welchem Umfang restriktive Maßnahmen geeignet sind, ökonomischen Druck auf die Regierung, ihre Institutionen und gegebenenfalls ihre Unterstützer aufzubauen. Dabei gilt es zum einen zu klären, ob etwa ein Handelsembargo effektiv durchgesetzt werden kann beziehungsweise welche internationalen Akteure sich daran beteiligen, welche sich "drücken" und welche Regierungen oder Unternehmen Sanktionen gegen ein Drittland absichtlich unterlaufen, um entweder dessen Regierung zu unterstützen, eigene Kosten zu vermeiden oder aber Profit daraus zu schlagen.[10] Zum anderen hängt die Wirksamkeit von restriktiven Maßnahmen davon ab, wie stark Sender- und Zielland miteinander verflochten sind und über welche Fähigkeiten das Zielland verfügt, Sanktionen zum Beispiel im Rückgriff auf eigene Ressourcen abzufedern. Darüber hinaus spielt es eine Rolle, ob es den Machthabern gelingt, die Sanktionspolitik für eigene Zwecke zu instrumentalisieren und unter der Bevölkerung eine "Wagenburgmentalität" zu verbreiten.[11] Schließlich lässt sich fragen, was die Alternativen sind und in welche außenpolitische Gesamtstrategie Sanktionen möglicherweise eingebettet sind.

Zu ermitteln, ob Sanktionen wirken, ist also ob der Vielfalt ihrer Ziele und multipler Faktoren, die ihre Effektivität beeinflussen, augenscheinlich ein schwieriges Unterfangen. Im Folgenden werden zunächst die von internationalen Akteuren gegen Syrien erhobenen Sanktionen dargestellt und ihre Ziele erörtert. Den Schwerpunkt bilden dabei die USA und die EU sowie die regionalen Nachbarn Türkei und die Staaten der Arabischen Liga. Es folgt eine tentative Bewertung der bisherigen Wirkungen der Maßnahmen.

Sanktionen der USA und der EU

Bereits in den 1980er Jahren erhoben die USA und einige europäische Staaten, darunter Deutschland und Großbritannien, gegen Syrien wirtschaftliche, finanzielle und diplomatische Sanktionen. Die Bundesregierung stellte die bilaterale Entwicklungshilfe ein und verhängte zusammen mit anderen Mitgliedern der EU ein Waffenembargo. Begründet wurden diese Maßnahmen vornehmlich mit der Verwicklung Syriens in terroristische Aktivitäten. Außerdem wird das Land in den USA seit 1979 auf der Liste der State Sponsors of Terrorism geführt. [12] Während die US-Administration diese Sanktionen in der Folgezeit beibehalten und schrittweise ausgedehnt hat, hoben die EU-Mitglieder ihre restriktiven Maßnahmen wieder auf und handelten mit der syrischen Regierung in den 2000er Jahren ein weitreichendes Assoziierungsabkommen aus, das allerdings nie unterzeichnet wurde.

Im April 2011 reagierte die US-Administration als erste mit einer Ausdehnung der bereits bestehenden Sanktionen auf das brutale Vorgehen des syrischen Regimes und seiner Sicherheitsapparate gegen die syrische "Revolution für die Freiheit". Die EU folgte wenig später. Einige der östlichen EU-Nachbarn und der gegenwärtigen Beitrittskandidaten sowie die Partnerländer im Europäischen Wirtschaftsraum und die Schweiz schlossen sich an.[13] Außerdem verhängten die Arabische Liga und die Türkei neben Ländern wie Kanada, Australien und Japan wenig später Sanktionen gegen die syrische Führung. Auf amerikanischer Seite gesellten sich zu dem Waffenembargo, dem Exportverbot von US-Gütern nach Syrien und der Aussetzung von Hilfszahlungen nebst Einreiseverboten, Kontensperrungen und Einschränkungen finanzieller Transaktionen weitere, zunächst auf Vertreter der syrischen Geheimdienste und einige Regierungsvertreter gerichtete Maßnahmen. Mit der Begründung, dass die Sanktionen auf Personen zielten, die direkt für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich seien, umfassten sie Präsident Assad zunächst nicht.[14] Mit der darauffolgenden Sanktionsrunde Mitte Mai 2011 wurden jedoch auch Vermögen und wirtschaftliche Ressourcen von Assad und anderen hohen Amtsträgern in den USA eingefroren.[15] In den folgenden Monaten wuchs diese Liste der specially designated nationals um weitere Namen und Institutionen nicht nur in Syrien, sondern auch in Iran, dem Verbündeten des syrischen Regimes. Im August 2011 ließ die US-Administration dann Konten und Vermögen der gesamten syrischen Regierung sperren, verbot US-Bürgern jegliche Art geschäftlicher Transaktionen mit ihr, ihren Vertretern und Organen sowie Investitionen in Syrien und verhängte ein Ölimportverbot. Im Frühjahr 2012 kamen Einreiseverbote und Kontensperrungen für Vertreter syrischer und iranischer Ministerien und Agenturen im Bereich der Informationstechnologie hinzu, die Menschenrechtsverletzungen begehen oder möglich machen könnten. Außerdem wurden die amerikanischen Finanzbehörden autorisiert, ausländische Staatsbürger und Institutionen zu identifizieren, die US-Sanktionen gegen Syrien oder Iran unterlaufen. Schließlich wurde der Botschafter abgezogen und die US-Botschaft in Damaskus geschlossen.[16]

Da Syrien die von der US-Administration im Rahmen der früheren Sanktionen gestellten Forderungen fast alle nicht erfüllte, bestehen diese Ziele – so der Stopp von Versuchen der Aneignung von Massenvernichtungswaffen und die Beendigung der Unterstützung terroristischer Gruppen – weiterhin und werden mit den Sicherheitsinteressen Amerikas begründet. Hinzugekommen ist mit dem Krieg in Syrien die Forderung, dass das Regime die Angriffe auf die eigene Bevölkerung einstellt und demokratische Reformen in die Wege leitet, wobei US-Präsident Barack Obama 2011 den nationalen Notstand um die Menschrechtsverletzungen der syrischen Führung erweitert hat.[17] Ab August 2011 machte sich die US-Regierung nicht nur für Maßnahmen des UN-Sicherheitsrats gegen Syrien stark, sondern begann unverhohlen den Rücktritt Asads zu fordern.[18] Seither hat sie ihr außenpolitisches Instrumentarium in Bezug auf den Syrienkonflikt, zum Beispiel mit der Unterstützung oppositioneller Truppen, über die Sanktionen hinaus stark erweitert.

Die EU und ihre Mitglieder begannen im Mai 2011 schrittweise restriktive Maßnahmen zu ergreifen. Innerhalb eines Zeitraums von weniger als einem Jahr kulminierte diese Strategie dann allerdings in einer an Umfang und Vielfältigkeit kaum je dagewesenen Sanktionierung eines Landes.[19]

Anfang Mai 2011 erließ die EU zunächst vor allem Einreiseverbote für Mitglieder und Unterstützer des syrischen Regimes und veranlasste, dass deren Vermögen eingefroren wurden.[20] Die dem Ratsbeschluss anhängende Liste von 13 Personen, denen die Durchführung oder Beteiligung am "gewaltsamen Vorgehen gegen die Demonstranten" oder die Finanzierung des Regimes zur Last gelegt wird, enthielt neben dem Innenminister und Angehörigen aus Militär und Sicherheitsapparat auch den Unternehmer Rami Makhlouf, Cousin Assads und wohl bekanntester syrischer Oligarch, nicht aber den Präsidenten selbst. Assad sollte, zumindest kurzfristig, "eine Hintertür offen bleiben". Augenscheinlich fiel es vielen EU-Diplomaten auch zu diesem Zeitpunkt noch schwer, das lange gehegte Bild des "potenziellen Reformers" Assad endlich aus ihren Köpfen zu verbannen.[21]

Die folgende Sanktionsrunde jedoch setzte den syrischen Staatspräsidenten mit auf die Liste. Bis zum Frühjahr 2015 wuchs sie auf über 200 Personen und 70 Einrichtungen einschließlich Banken und privater Unternehmen an.[22] Außerdem führte die EU 2011 abermals ein Waffenembargo ein, setzte die Entwicklungszusammenarbeit aus und legte Darlehen und technische Hilfsprogramme der Europäischen Investitionsbank auf Eis.[23] Weitere Sanktionen umfassten vor allem ein Verbot von Ölimporten aus Syrien, ein Exportverbot von Ausrüstungstechnologie für den Brennstoffsektor sowie europäische Investitionen in die Energieerzeugung. Diese und alle weiteren Maßnahmen orientierten sich in Art und Umfang eng an den von den USA ergriffenen Sanktionen, wobei die EU seinerzeit allerdings, im Gegensatz zu den USA, neben den arabischen Staaten und der Türkei der wichtigste Handels- und Wirtschaftspartner Syriens war. Offensichtlich zählte es zu den Absichten der EU, mit den Sanktionen auch einen transatlantischen Schulterschluss zu demonstrieren.[24]

Spätestens als die USA ihren Botschafter aus Syrien abzogen, war es jedoch augenscheinlich vorbei mit dem kleinsten gemeinsamen Nenner, auf den sich die EU zu einigen vermochte. Während einige Mitgliedstaaten ihre Botschaften schlossen, bestand vor allem der Europäische Auswärtige Dienst darauf, die Delegation in Damaskus weiter geöffnet zu lassen, bevor sie aus Sicherheitsgründen Ende 2012 doch schließen musste. Die Idee, sich militärisch zu engagieren, etwa zur Sicherung eines humanitären Korridors, wie von der syrischen Opposition und zum Beispiel auch der Türkei seinerzeit gefordert, fand in europäischen Hauptstädten wenig Anhänger. Umso mehr zeigten sich alsbald weitere Unstimmigkeiten in der Frage, welche Oppositionsgruppen gegebenenfalls wie unterstützt werden könnten. Das Ergebnis war, dass Großbritannien und Frankreich ausscherten und den Rat der EU drängten, das Waffenembargo im Sommer 2013 zu lockern, um Lieferungen an Teile der Opposition on the ground in Syrien zu ermöglichen. Daneben veröffentlichte die EU 2013 eine "umfassende Strategie" zur Syrienkrise, die insbesondere auch humanitäre Hilfen vorsah.[25]

Erklärtes Ziel der Sanktionen war dementsprechend von Beginn an und bleibt bis heute in offiziellen Papieren der EU die Eindämmung der Gewalt. Die bislang ergriffenen Maßnahmen deuten darauf hin, dass es vor allem darum ging, den Handlungsspielraum des Regimes bei den Repressionen einzuengen. Man hoffte, dass Assad die Mittel insbesondere für die Finanzierung der Sicherheitskräfte ausgehen würden. Diskutiert wurde auch, ob mit den Maßnahmen zumindest Teile der Geschäftswelt dazu gebracht werden könnten, sich vom Regime abzuwenden. Zwar war schon relativ früh, in Einklang mit amerikanischen Statements, aus europäischen Hauptstädten ebenfalls der Ruf nach einem Rücktritt Assads zu hören; nicht wenige in der EU aber standen dem augenscheinlich skeptisch gegenüber.[26]

Sanktionen der Arabischen Liga und der Türkei

Die Arabische Liga gründete im Oktober 2011 zunächst einen Ausschuss, der sich mit der Lage in Syrien befassen und einen Aktionsplan ausarbeiten sollte. Die syrische Regierung weigerte sich jedoch, den wenig später vorgelegten Plan zu akzeptieren, der ein sofortiges Ende der Gewalt und die Entsendung internationaler Beobachter forderte. Daraufhin suspendierte die Arabische Liga die Mitgliedschaft Syriens, wobei sich der Libanon und Jemen dagegen aussprachen und der Irak sich der Stimme enthielt. Nach dem Verstreichen einer weiteren Frist erließen die Mitglieder der Liga Sanktionen, die in diesem Umfang einen noch nie dagewesenen Tatbestand in der Geschichte dieser Regionalorganisation darstellten. Sie umfassten ein Waffenembargo, Einschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs, Aussetzung des staatlichen Handels, Stopp der offiziellen Hilfen und Investitionen und das Einfrieren von Einlagen der syrischen Regierung. Zusätzlich forderte die Liga ihre Mitglieder auf, ausgewählte Personen einem Reiseverbot zu unterwerfen und deren Vermögen zu sperren.[27]

Die Mitglieder verbanden mit den Sanktionen zunächst weiterhin das Ziel, die syrische Regierung und Assad dazu zu bringen, die Gewalt zu stoppen. Deswegen umfasste die Liste der zielgerichteten Sanktionen auch nicht den Namen des Präsidenten. Wenig später und in Verbindung mit einer gescheiterten Beobachtermission der Liga nach Syrien begannen jedoch auch sie und insbesondere Saudi-Arabien und Katar den Rücktritt Assads zu fordern. Später gaben die arabischen Golfstaaten bekannt, ihre Botschafter in Syrien abzuziehen und die syrischen Botschaften in ihren Ländern zu schließen.[28] Alsbald begannen einige der Ligamitglieder, sich direkt in den Konflikt in Syrien mit Geld und Waffen für Teile der Opposition einzumischen, womit sich die Auseinandersetzungen in Syrien bekanntermaßen zu einem regionalen Wettkampf oder Stellvertreterkrieg zwischen Saudi-Arabien, Katar, der Türkei und Iran entwickelten.[29]

Die türkische Führung, die in den Jahren zuvor ihre Beziehungen zu Syrien auf unterschiedlichen Ebenen, beispielsweise durch ein Freihandelsabkommen, stark ausgebaut hatte, gab sich im Sommer 2011 noch vergleichsweise konziliant, als Premierminister Recep Tayyip Erdoğan seine Hoffnung zum Ausdruck brachte, dass die syrische Regierung für die Bevölkerung akzeptable Reformen auf den Weg bringen werde.[30] Obwohl sich die Türkei zunächst vehement dagegen ausgesprochen hatte, verhängte sie Ende November 2011 nur wenige Tage nach und offenbar in Absprache mit der Arabischen Liga doch Sanktionen. Darunter ein Waffenembargo, der Stopp von Transaktionen mit der syrischen Zentralbank und der Commercial Bank of Syria, das Einfrieren von Vermögen und Krediten der syrischen Regierung, Reiseverbote und Kontensperren für syrische Offizielle.[31] Außerdem begann die Türkei, offen syrische Oppositionsgruppen zu hofieren. Im Frühjahr 2012 rief die türkische Administration ihren Botschafter aus Damaskus zurück und sprach sich ab dann am deutlichsten unter allen internationalen Akteuren vehement für einen Regimewechsel aus.

Gegner der Sanktionen

Iran und die libanesische Hizbollah versicherten dem syrischen Regime sofort ihre volle Unterstützung. Auch der Irak und der Libanon stimmten unter dem Dach der Arabischen Liga gegen die Sanktionen und ließen schnell verlauten, dass sie sich auch an ihrer Umsetzung nicht beteiligen wollten. Jordanien meldete eine "Sonderbehandlung" an. Auf internationaler Ebene sind es insbesondere Russland und China, die Sanktionen auch fünf Jahre nach dem Beginn des Krieges in Syrien vehement ablehnen. Russische Regierungsvertreter machten seit Anfang der Proteste in Syrien klar, dass sie eine "äußere Einmischung in die inneren Angelegenheiten Syriens" nicht dulden würden. Auch China verwies auf sein außenpolitisches Prinzip der Nichteinmischung. Ähnlich wie russische Amtsträger mahnten chinesische Politiker eine Beilegung der Streitigkeiten durch innersyrischen Dialog und friedliche Reformen an.[32] Beide legten gegen etliche Versuche von Repräsentanten der EU-Mitgliedstaaten, der USA und der Arabischen Liga, den UN-Sicherheitsrat von der Notwendigkeit zu überzeugen, in Sachen Syrien tätig zu werden, ihr Veto ein.[33] Andere Länder wie Brasilien und Indien kritisierten die Maßnahmen von USA, EU und den regionalen Akteuren als einseitig.

Iran, Russland und Venezuela begannen kurz nach dem Ausbruch der Proteste Diesel und andere Ölprodukte nach Syrien zu liefern.[34] Iran und Russland stellten auch finanzielle Mittel zur Verfügung, während Iran darüber hinaus Kämpfer schickte. Russland, der traditionelle Waffenlieferant, bei dem sich die syrische Führung vor dem Krieg reichlich mit neuen Waffen versorgt hatte, mischt sich seit 2015 nunmehr mit der eigenen Luftwaffe offen in den Syrienkonflikt ein. Die offizielle Begründung lautet: Kampf gegen den Islamischen Staat (IS). Die Realität am Boden scheint jedoch darauf hinzudeuten, dass das russische Militär nicht den IS, sondern vor allem unterschiedliche Gruppen der syrischen Opposition bekämpft, um so Assad zu stützen.

Wirkungen der Sanktionen und Reaktionen der syrischen Führung

Trotz ihres gemeinsamen Ziels eines Regimewechsels vertreten die syrischen Oppositionsgruppen im In- und Ausland unterschiedliche Ansichten über den Weg dahin. Kritische Stimmen wiesen nach der Verhängung der Sanktionen rasch darauf hin, dass wirtschaftliche Beschränkungen vornehmlich die Bevölkerung treffen und damit die Revolution und nicht das Regime schwächen würden. Mitglieder des Syrischen Nationalrats, dem 2011 gegründeten syrischen Oppositionsbündnis mit Sitz in Istanbul, wiederum plädierten gleich zu Beginn für härtere wirtschaftliche Sanktionen ebenso wie für eine diplomatische Isolation.[35]

Auf die Sanktionen der USA und EU im Frühjahr 2011 antworteten syrische Regierungsvertreter zunächst mit dem Hinweis, dass die Bevölkerung solche Maßnahmen schon gewohnt sei und diese ihre "Standhaftigkeit" nicht beeinträchtigen würden. Gleichzeitig versuchte das Regime, die Bevölkerung gegen die Sanktionen in Stellung zu bringen, während es den Sanktionssendern mit Vergeltung drohte. Außenminister Walid Muallem ließ Ende 2011 verlauten, Syrien ziehe sich aus der Union für das Mittelmeer zurück. Die arabischen Sanktionen, gegen die umgehend Massendemonstrationen in der Hauptstadt organisiert wurden, bezeichnete er als eine "wirtschaftliche Kriegserklärung". Auf die türkischen Sanktionen antwortete die syrische Administration mit der Aufkündigung des gemeinsamen Freihandelsabkommens und der Wiedereinführung von Zöllen. Gleichzeitig legte die Regierung vollmundige Programme auf, mit denen neue Jobs beim Staat geschaffen, Löhne und Gehälter erhöht sowie Subventionen weiter ausgedehnt werden sollten.[36] Diese Versprechen offenbarten sich schnell als kaum finanzierbar und wichen bald einem wirtschaftlichen Krisenmanagement, das vor allem auf drei Ziele abzustellen schien: die Wirkung der Sanktionen einzudämmen, nach alternativen Versorgungs- und Finanzierungsquellen für die Aufrechterhaltung der Kriegsmaschinerie Ausschau zu halten und sich die Unterstützung bestimmter Teile der syrischen Gesellschaft an jenen Orten zu sichern, auf die die Kampfhandlungen bis dahin noch nicht übergegriffen hatten.[37]

Die Wirtschaft Syriens liegt mittlerweile zu großen Teilen darnieder, der Rest hat sich zunehmend in eine Kriegswirtschaft verwandelt. Dabei dürften sich die Zerstörung weiter Landesteile und die internationalen Sanktionen in der Wirkung zumindest zum Teil gegenseitig verstärkt haben. Es gibt allerdings bislang kaum und vor allem keine quantitativen Studien, die sich mit den Effekten der beschriebenen Sanktionen auseinandergesetzt haben. Laut Schätzungen ist der Wert des syrischen Bruttoinlandsprodukts in Preisen von 2010 bis Ende 2013 in etwa um die Hälfte geschrumpft. Die nationale Währung ist zusehends im Wert verfallen, die inländischen Preise für Güter steigen stetig. Viele Unternehmer sind ins Ausland abgewandert, vor allem aus dem vorherigen Industriezentrum Aleppo, oder schafften ihr Kapital in die arabischen Nachbarstaaten. Von der Türkei aus beliefern sie nun wieder die Märkte im Norden Syriens.[38] Viele andere, vor allem kleinere und mittelständische Unternehmen haben jedoch alles verloren oder mussten ihre Produktion einstellen.[39]

Die Sanktionen machen sich insbesondere in der Energieerzeugung und bei den öffentlichen Finanzen bemerkbar. Die Ölförderung ist in den vom Regime kontrollierten Gebieten bis 2014 fast völlig zum Erliegen gekommen. Vor dem Krieg war syrisches Öl fast ausschließlich in die EU geliefert worden. Die Erlöse daraus machten etwa 20 Prozent der Staatseinnahmen aus. Im Verbund mit einem allgemeinen Rückgang der Exporte, wachsenden Importen, um die Ausfälle in der Herstellung von Brennstoffen und landwirtschaftlichen Gütern auszugleichen, und fehlenden Möglichkeiten zur ausländischen Kreditaufnahme führte dies zu hohen Defiziten in der Handelsbilanz und dem öffentlichen Haushalt.[40] Währenddessen begann sich ab 2012 im Norden und Osten des Landes eine "neue Ölökonomie" zu entfalten, in die lokale Clans, der IS und Rebellengruppen oder aber die inzwischen relativ autonomen Kurden involviert sind. Die staatliche Raffinerie in Banias verarbeitete überwiegend Öl aus Iran und in geringeren Mengen aus dem Irak. Nachdem das iranische Öl offensichtlich bis Ende 2014 vornehmlich auf Pump eingeführt werden konnte, die iranischen Partner inzwischen aber Sicherheiten für weitere Hilfen einzufordern scheinen, blieb dem syrischen Regime nichts anderes übrig, als die Preise für Diesel und Heizöl hochzusetzen und damit die bis dahin durchgehaltene massive Subventionierung von Brennstoffen einzustellen.[41]

Die Produktionseinbrüche in Industrie und Landwirtschaft ließen die Arbeitslosigkeit in die Höhe schnellen und verursachten enorme Preissteigerungen sowie Knappheiten in der Versorgung der Bevölkerung. Viele Familien sind auf alternative Überlebensstrategien angewiesen und/oder abhängig von externer Unterstützung. Neueste Berichte gehen davon aus, dass inzwischen über 80 Prozent der Syrer in Armut leben. Darüber hinaus leidet die Bevölkerung unter zunehmender Entfremdung, die wiederum für einen nie dagewesenen Grad an Angst und Gewalt unter den Menschen verantwortlich gemacht wird.[42] Bildungs-, Gesundheits- und soziale Einrichtungen sind zu großen Teilen zerstört oder nicht mehr nutzbar.[43]

Laut den zitierten Berichten sind die elementaren Pfeiler der syrischen Volkswirtschaft einschließlich ihrer Infrastruktur und eines großen Teils staatlicher wie privater Institutionen zerstört. Das Land ist in Zonen zerteilt, in denen jeweils unterschiedliche Akteure ihre eigenen Systeme auch und gerade in Bezug auf die Wirtschaft etabliert haben. Das syrische Regime, gegen das sich die hier erörterten internationalen Sanktionen richten sollten, ist immer noch an der Macht, wenn auch nur in Teilen des syrischen Staatsgebiets. Auf Basis der obigen Ausführungen ist der Meinung anderer Autoren zuzustimmen, dass die umfangreichen restriktiven Maßnahmen substanziell dazu beigetragen haben, zumindest den finanziellen Handlungsspielraum des Regimes einzuengen. Allerdings erhöhten gerade die umfassenden Sanktionen auf überwiegend indirektem Wege die sozio-ökonomischen Kosten von Krieg und Gewalt zusätzlich und trafen insbesondere die ohnehin ärmsten und am höchsten gefährdeten Gruppen der Gesellschaft. Denn die Ressourcen, die der Führung seither noch zufließen, werden laut der meisten Beobachter vor allem darauf verwendet, die Kriegsmaschinerie am Laufen zu halten.[44]

Andererseits konnte das Regime zumindest bisher Auswege finden. So konnte es auf tatkräftige Unterstützung von regimetreuen, kapitalkräftigen Unternehmern und externen Partnern wie insbesondere Iran und Russland zählen. Daneben gibt es etliche weitere Sanktionsbrecher wie den Irak und den Libanon, China, Venezuela oder auch Indien, die sich – ob aus politischen oder wirtschaftlichen Gründen – von Beginn an weigerten, das Sanktionsregime mitzutragen. Ganz zu schweigen von privaten Unternehmen in den Sanktionssenderländern, die möglichweise die Sanktionen ebenso umgangen haben. Außerdem bewies das syrische Regime eine große Anpassungsfähigkeit, was vor allem darauf zurückzuführen sein dürfte, dass das Land schon zuvor einschlägige Erfahrungen mit Sanktionen gesammelt hatte. Hier sind Mitglieder der Sicherheitsdienste und Milizen zu nennen, die die Sanktionen über altbekannte Schmuggelnetzwerke und Schwarzmarktaktivitäten unterlaufen. Auch durch groß angelegte Plünderungen, Lösegelderpressungen, Raub und dergleichen Schandtaten profitieren sie vom Krieg und liegen dem Staat damit sozusagen nicht auf der Tasche. Etliche Militärs und auch einige wenige Politiker sind mittlerweile übergelaufen und/oder haben das Land verlassen. Die enge Führungsriege samt ihrer Financiers aus der Privatwirtschaft hält jedoch immer noch zusammen. Demzufolge ließen die zielgerichteten Sanktionen, die sich vor allem von Seiten der EU und den USA in den vergangenen Jahren auf immer größere Kreise ausgedehnt haben, die meisten offenbar ziemlich unbeeindruckt.

Fazit

Die Bilanz des Erfolgs der Sanktionen sieht nicht gut aus, auch wenn dieser Beitrag nur die Einschätzungen und Ergebnisse einiger weniger Studien zu Inhalten, Zielen und Wirkungen der gegen das syrische Regime erhobenen restriktiven Maßnahmen diskutieren konnte. In jedem Fall besteht diesbezüglich ein enormer Forschungsbedarf.

Gerade die EU hat mit den in diesem Umfang bisher noch nicht dagewesenen Sanktionen sicherlich auf nationaler wie internationaler Bühne signalisieren können, dass sie die Gewalt des syrischen Regimes verurteilt und bereit ist, der Bevölkerung mit humanitärer Hilfe unter die Arme zu greifen. Die stetige Verschärfung der brutalen Gewalt des syrischen Regimes gegen die Opposition und die Bevölkerung jedoch vermochten die EU-Mitglieder und die anderen am Sanktionsregime beteiligten Akteure damit jedoch offensichtlich nicht zu verhindern. Viele der Sanktionssender begannen früher oder später, über die Sanktionen hinaus andere, militärische und/oder finanzielle Mittel einzusetzen, um ihre Interessen in diesem Krieg zur Geltung zu bringen, mit fatalen Folgen für die syrische Bevölkerung. Vor dem Hintergrund des Kampfes gegen den IS scheint sich indes in europäischen Hauptstädten immer mehr die Idee zu verbreiten, dass das Regime um Assad das kleinere Übel wäre – womit aber die Anliegen der syrischen Opposition, die Anfang 2011 friedlich auf die Straße ging, zweifelsohne verraten würden.
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Fußnoten

1.
Vgl. dazu einführend u.a. Clara Portela, European Union Sanctions and Foreign Policy. When and Why Do They Work?, Routledge Advances in European Politics, Abingdon Oxon 2010.
2.
Vgl. u.a. Matthias Basedau/Clara Portela/Christian von Soest, Peitsche statt Zuckerbrot: Sind Sanktionen wirkungslos?, GIGA Focus Global 11/2010, https://giga.hamburg/de/system/files/publications/gf_global_1011.pdf« (20.1.2016); Jens-Christian Gaedtke, Europäische Außenpolitik, Paderborn 2009, S. 80ff.
3.
Vgl. z.B. C. Portela (Anm. 1), S. 7f.
4.
Vgl. Johan Galtung, On the Effects of International Economic Sanctions, With Examples from the Case of Rhodesia, in: World Politics, 19 (1967) 3, S. 378–416, hier: S. 379.
5.
Vgl. insbes. M. Basedau et al. (Anm. 2), S. 2, S. 6.
6.
Vgl. z.B. Francesco Giumelli/Paul Ivan, The Effectiveness of EU Sanctions, European Policy Centre Issue Paper 76/2013, S. 9f.
7.
Vgl. Rat der Europäischen Union, Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen (Sanktionen), 10198/1/04 REV 1, 7.6.2004.
8.
Vgl. u.a. C. Portela (Anm. 1), S. 12f.; M. Basedau et al. (Anm. 2), S. 6.
9.
Vgl. J. Galtung (Anm. 4), insbes. S. 389ff.; C. Portela (Anm. 1), S. 3f.
10.
Ausführlicher zur Rolle von third-party spoilers oder sanctions busters als maßgebliche Faktoren des Scheiterns von Sanktionsregimen vgl. insbes. Bryan Early, Busted Sanctions. Explaining Why Economic Sanctions Fail, Stanford 2015.
11.
Vgl. M. Basedau et al. (Anm. 2), S. 3ff.; J. Galtung (Anm. 4).
12.
Vgl. Peterson Institute for International Economics, Case Studies in Sanctions and Terrorism, Case 86-1, US v. Syria, o.D., http://www.piie.com/research/topics/sanctions/syria.cfm« (20.1.2016); Jeremy M. Sharp/Christopher M. Blanchard, Unrest in Syria and U.S. Sanctions Against the Assad Regime, CRS Report for Congress, Mai 2012.
13.
Vgl. z.B. Schweizerische Eidgenossenschaft, Staatssekretariat für Wirtschaft, Maßnahmen gegenüber Syrien, Juni 2012, http://www.seco.admin.ch/themen/00513/00620/00622/04669/index.html?lang=de« (8.2.2016); European Union, Declaration by the High Representative on Behalf of the European Union on the Alignment of Certain Third Countries with the Council Decision 2011/273/CFSP Concerning Restrictive Measures against Syria, 9.6.2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/cfsp/122483.pdf« (20.1.2016).
14.
Vgl. Gary Clyde Hufbauer et al., Case Studies in Economic Sanctions and Terrorism: Case 2011-2, EU, US v. Syrian Arab Republic, Juli 2011, Peterson Institute for International Economics, S. 8.
15.
Vgl. ebd., S. 9.
16.
Vgl. ebd., S. 9ff.; J.M. Sharp et al. (Anm. 12).
17.
Vgl. u.a. Human Rights First, Syria Sanctions Fact Sheet, June 2012, http://www.humanrightsfirst.org/wp-content/uploads/pdf/Syria_Sanctions_Fact_Sheet.pdf« (20.1.2016); Hufbauer et al. (Anm. 14), S. 12f.
18.
Vgl. J.M. Sharp et al. (Anm. 12), S. 9.
19.
Vgl. z.B. Clara Portela, The EU’s Sanctions against Syria: Conflict Management by Other Means, Egmont Royal Institute for International Relations, Security Policy Brief 38/2012, S. 2.
20.
Ausführlicher siehe Amtsblatt der Europäischen Union, L 121 vom 10.5.2011, Verordnung (EU) Nr. 442/2011 des Rates vom 9.5.2011 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien.
21.
Vgl. auch Richard Youngs, Europe in the New Middle East: Opportunity or Exclusion?, Oxford 2014, S. 148; Rune Friberg Lyme, Sanctioning Assad’s Syria, Danish Institute for International Studies, DIIS Report 13/2012, S. 30.
22.
Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union, L 64 vom 7.3.2015, Durchführungsverordnung (EU) 2015/375 des Rates vom 6.3.2015.
23.
Vgl. European Union, External Action, Fact Sheet, The European Union and Syria, 131018/01, 5.2.2015, http://www.eeas.europa.eu/statements/docs/2013/131018_01_en.pdf« (20.1.2016).
24.
Vgl. C. Portela (Anm. 19), S. 5.
25.
Vgl. European Union, Towards a Comprehensive EU Approach to the Syrian Crisis: an EU Joint Communication, A 343/13, 24.6.2013, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137583.pdf« (8.2.2016).
26.
Vgl. ausführlicher ebd.; R. Youngs (Anm. 21).
27.
Vgl. Anja Zorob/Salam Said, Sanktionen gegen das Assad-Regime: Krieg mit wirtschaftlichen Mitteln?, 12.12.2011, http://de.qantara.de/content/sanktionen-gegen-das-assad-regime-krieg-mit-wirtschaftlichen-mitteln« (7.2.2016).
28.
Vgl. u.a.R.F. Lyme (Anm. 21), S. 27f.
29.
Vgl. Anja Zorob, Arabische Liga, in: Andreas Grimmel/Cord Jakobeit (Hrsg.), Regionale Integration, Baden-Baden 2015, S. 209–233, hier: S. 226f.
30.
Vgl. G.C. Hufbauer et al. (Anm. 14), S. 10f, S. 14.
31.
Vgl. u.a.R.F. Lyme (Anm. 21), S. 28f.
32.
Vgl. G.C. Hufbauer et al. (Anm. 14), S. 13f.
33.
Vgl. ebd., S. 7ff.; Human Rights First (Anm. 17).
34.
Vgl. J.M. Sharp et al. (Anm. 12), S. 25.
35.
Ausführlicher siehe A. Zorob et al. (Anm. 27).
36.
Vgl. u.a.G.C. Hufbauer et al. (Anm. 14), S. 13.
37.
Vgl. Anja Zorob, Der Zusammenbruch des autoritären Gesellschaftsvertrags. Sozio-ökonomische Hintergründe der arabischen Proteste, in: Annette Jünemann/Anja Zorob (Hrsg.), Arabellions. Zur Vielfalt von Protest und Revolte im Nahen Osten und Nordafrika, Wiesbaden 2013, S. 229–256, hier: S. 244.
38.
Vgl. David Butter, Syria’s Economy. Picking up the Pieces, London 2015, S. 25f.
39.
Vgl. United Nations Economic and Social Commission for Western Asia (UN ESCWA), Conflict in the Syrian Arab Republic. Macroeconomic Implications and Obstacles to Achieving the Millennium Development Goals, New York 2014, S. 2–12.
40.
Vgl. ebd., S. 3–7; ausführlicher zur Öl- und Gasförderung siehe D. Butter (Anm. 38), S. 15–23.
41.
Vgl. ebd. S. 17–20.
42.
Vgl. Syrian Center for Policy Research (SCPR), Alienation and Violence: Impact of Syria Crisis Report 2014, Damaskus 2015.
43.
Vgl. ebd.; UN ESCWA (Anm. 39).
44.
Vgl. u.a. SCPR (Anm. 42); Rune Friberg Lyme, Sanctioning Assad’s Syria. Mapping the Economic, Socioeconomic and Political Repercussions on the International Sanctions Imposed on Syria since March 2011, DIIS Report 13/2012, http://um.dk/en/~/media/UM/English-site/Documents/Danida/Partners/Research-Org/Research-studies/Sanctioning%20Assads%20Syria.pdf« (7.2.2016).
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Autor: Anja Zorob für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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