Im Saal der Menschenrechte und der Allianz der Zivilisationen, Gestaltung der Deckenkuppel von Miquel Barcelo, UNO, Palais des Nations, Genf, Schwei

4.3.2016 | Von:
Beate Wagner

50 Jahre UN-Menschenrechtspakte

Spätes Inkrafttreten und Kalter Krieg der Menschenrechte

Nach der Verabschiedung der Pakte in der UN-Generalversammlung sollte es trotz der beginnenden Entspannungspolitik (Ostverträge, UN-Beitritt der beiden deutschen Staaten, KSZE-Prozess) weitere zehn Jahre dauern, bis die erforderlichen 35 Ratifikationen erfolgt waren, was bei damals 116 UN-Mitgliedstaaten nicht besonders hoch angesetzt war. Der Beitritt war nicht an eine Vollmitgliedschaft bei den Vereinten Nationen gebunden, auch Mitglieder der UN-Sonderorganisationen durften beitreten. Das erlaubte beispielsweise der Bundesrepublik eine Unterzeichnung,[8] nicht aber der DDR, die aufgrund des effektiv durchgesetzten westdeutschen Alleinvertretungsanspruchs erst ab 1972 Mitglied der UNESCO und weiterer UN-Sonderorganisationen werden konnte.[9]

Die Verzögerung bis zum Inkrafttreten der Pakte kann auf den fehlenden politischen Druck zurückgeführt werden sowie auf die Schwierigkeiten, das umfangreiche Vertragswerk in die bestehenden nationalen Gesetze und internationalen Verträge einzupassen. Paradoxerweise herrschte zu dieser Zeit ein politisch günstiges Klima für Menschenrechte: 1968 rief die UN-Generalversammlung zum Internationalen Jahr der Menschenrechte aus, und die internationale Gemeinschaft traf sich zu einer Menschenrechtskonferenz in Teheran. 1970 löste sich zudem eine seit 1948 herrschende Blockade in der UN-Menschenrechtskommission: Mit der ECOSOC-Resolution 1503 wurde endlich eine Möglichkeit für Nichtregierungsorganisationen und Einzelpersonen geschaffen, die Staatenvertreter in der Menschenrechtskommission zu veranlassen, zumindest schwerste, systematische und zuverlässig bestätigte Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen. Ein Überwachungsinstrument für alle Menschenrechte nach Artikel 1.3 der UN-Charta – unabhängig von der Ratifikation zusätzlicher Abkommen – sollte ursprünglich schon 1948 parallel zur AEMR ausgearbeitet werden.

Parallel liefen substanzielle Vorarbeiten für die im folgenden Jahrzehnt entstehenden thematischen Menschenrechtsabkommen, beispielsweise durch die Erklärung der UN-Generalversammlung über die Diskriminierung von Frauen 1967, die Entschließungen zur Todesstrafe 1968 und 1971 oder die Resolution über das Verbot der Folter 1973. Diese Beschlüsse, die auf aktuelle menschenrechtspolitische Herausforderungen bezogene Rechte formulierten, trugen offenbar dazu bei, dass die zwei grundlegenden Vertragsdokumente in den Hintergrund traten.

Als die beiden Pakte 1977 endlich in Kraft traten, war man angesichts einer Ratifizierung von weniger als einem Viertel der damals 147 UN-Mitglieder von der angestrebten universellen Gültigkeit der in ihnen verankerten Rechte weit entfernt. Erst nach dem Ende der Ost-West-Polarität sollte es zu einer Welle von Ratifizierungen kommen. Bis dahin wurden die Pakte je nach Systemzugehörigkeit unterstützt: Im Westen verstand man sich als Vorkämpfer der bürgerlichen und politischen Menschenrechte; die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte galten als nicht justiziable und prinzipiell nicht vollständig umsetzbare Leistungsrechte. In der Bundesrepublik gingen etwa alle Parteien davon aus, dass diese Rechte durch das Sozialstaatsgebot im Grundgesetz pauschal umgesetzt seien. Im Osten wurde hingegen hervorgehoben, dass gerade diese Rechte Grundvoraussetzungen der von den westlichen Demokratien betonten Freiheitsrechte seien. Einer Überprüfung durch einzelne Rechteträgerinnen und -träger wollten und konnten die sozialistischen Staaten sich allerdings nicht öffnen, da sie die Rechte tatsächlich nicht als individuelle Rechte garantierten – die Volksregierung galt als höchste Verwirklichungsform ökonomischer und politischer Freiheit.

Eine neue Perspektive auf die Frage der Justiziabilität der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte öffnete der Menschenrechtler Asbjørn Eide mit seiner Trias des Achtens, Schützens und Gewährleistens.[10] Indem er diese unterschiedlichen Dimensionen der Rechte betonte, wurde deutlich, dass auch bei den Rechten des Sozialpaktes Achtung und Schutz der Rechte von allen Staaten unabhängig von den jeweiligen ökonomischen Voraussetzungen verlangt werden kann. Lediglich bei der materiellen Gewährleistung müsse das Prinzip der progressiven Verwirklichung Anwendung finden. So betrachtet, ergeben sich auch aus dem Zivilpakt materielle Aspekte der Gewährleistung: Das Recht auf Leben etwa kann nicht nur durch die Unterlassung willkürlicher Angriffe auf das Leben seitens des Staates selbst und die effektive Unterbindung solcher Angriffe durch Dritte gewährleistet werden; dazu gehört auch ein Gesundheitssystem, das zu einer Senkung der Mütter- und Säuglingssterblichkeit beiträgt und hilft, schwere Krankheiten zu vermeiden.

Dieser inhärente Zusammenhang zwischen den bürgerlichen und politischen Rechten einerseits und den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten andererseits wird gerade in der Anwendung der sieben thematischen Konventionen deutlich, die heute die beiden grundlegenden Menschenrechtspakte ergänzen und die Rechte spezifischer Gruppen ausformulieren. Einschränkungen bei den wirtschaftlichen und sozialen Rechten korrespondieren oft mit nicht voll entfalteten bürgerlichen und politischen Rechten, wie etwa die Lage von Frauen heute weltweit zeigt. Allerdings sollte es bis 2008 dauern, bis die UN-Generalversammlung die Justiziabilität der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte anerkannte und ein Zusatzprotokoll zum Sozialpakt verabschiedete, das auch für diese Menschenrechte die Möglichkeit einer Individualbeschwerde auf internationaler Ebene einräumte. Dieser Mechanismus trat 2013 in Kraft, bislang ist der Ratifikationsstand mit 21 Staaten jedoch niedrig. Auch die Bundesregierung prüft noch eine Ratifikation.[11]

Fußnoten

8.
Die Bundesrepublik unterzeichnete beide Pakte 1968 und ratifizierte sie im Dezember 1973.
9.
Die DDR unterzeichnete die Pakte Ende März 1973, wenige Monate vor dem UN-Beitritt beider deutscher Staaten, und rügte diese Vertragsklausel bei der Ratifikation im November 1973 entsprechend.
10.
Vgl. auch Henry Shue, Basic Rights. Subsistence, Affluence and U.S. Foreign Policy, Princeton 19962.
11.
Anders als die Europäische Menschenrechtskonvention, die mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte die Rechte aus dem Zivilpakt in Europa justiziabel macht, bietet die Europäische Sozialcharta keinen entsprechenden Schutz für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte. Somit besteht auch in Deutschland im 50. Jubiläumsjahr der Pakte noch eine Lücke im Menschenrechtsschutz. Vgl. etwa Claudia Mahler, Das Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt endlich annehmen, in: Deutsches Institut für Menschenrechte Aktuell 5/2015.
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