Im Saal der Menschenrechte und der Allianz der Zivilisationen, Gestaltung der Deckenkuppel von Miquel Barcelo, UNO, Palais des Nations, Genf, Schwei
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Der Schutz von Zivilisten durch UN-Friedenseinsätze


4.3.2016
Unter der Flagge der Vereinten Nationen versuchen derzeit weltweit mehr als 125000 zivile Experten, Polizisten und Soldaten in 16 Einsätzen, schwierigen Friedensprozessen eine Chance zum Erfolg zu geben.[1] Meist dauert das Jahre. Während Politiker und Generäle verhandeln, kommt es immer wieder zu Rückschlägen, Kämpfen und Übergriffen auf die Zivilbevölkerung. Sowohl die Menschen im Südsudan, im Kongo, in Zentralafrika als auch der UN-Sicherheitsrat erwarten, dass die Einsätze der Weltorganisation das leisten, was in ihrer Macht steht, um das Leid zu begrenzen und so viele Zivilistinnen und Zivilisten wie möglich zu schützen. Für die meisten Einsätze ist genau das laut Mandat des UN-Sicherheitsrates die wichtigste Aufgabe. Dass der Schutz von Zivilisten in den Mittelpunkt der UN-Friedenseinsätze gerückt ist, ist das Ergebnis eines schmerzhaften Lernprozesses, der noch lange nicht abgeschlossen ist.

Schwieriger Lernprozess



Als Folge der zunehmenden internationalen Aufmerksamkeit für innerstaatliche Konflikte seit den 1990er Jahren wurden die Aufgaben von UN-Friedenseinsätzen um ein Vielfaches erweitert. Aus Hunderten von Militärbeobachtern mit den charakteristischen blauen Helmen, wie sie während des Kalten Krieges üblich waren, wurden komplizierte Organisationen mit Tausenden politischen Experten, Polizeibeamten und Soldaten. Ihre Aufgaben reichen heute von der politischen Analyse und der Überwachung von Waffenstillständen über die Unterstützung beim Institutionenaufbau und den Schutz von Menschenrechten bis hin zum Einsatz militärischer Gewalt zum Schutz von Zivilisten.[2]

Das doppelte Versagen der Vereinten Nationen und der nationalen Regierungen während der Völkermorde in Ruanda 1994 und im bosnischen Srebrenica 1995 stürzte das UN-Friedenssicherungssystem in eine Glaubwürdigkeitskrise. Diese konnte die Weltorganisation erst zum Ende des Jahrzehnts überwinden, unter anderem durch eine Selbstverpflichtung zum besseren Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten.[3] Von Anfang an handelte es sich dabei um eine Gratwanderung zwischen Untätigkeit und Überforderung. Blauhelme sollten kein globales Sondereinsatzkommando werden, das überlegene Gewalt einsetzt, um Gewalt gegen Zivilisten zu unterbinden – das wäre weder praktikabel noch politisch gewollt. Gleichzeitig dürfen, so die Lehre aus den Katastrophen der 1990er Jahre, Friedenstruppen nicht zusehen, wenn vor ihren Augen Massaker begangen werden, die sie verhindern könnten – auch mithilfe militärischer Gewalt.[4] 1999 mandatierte der UN-Sicherheitsrat erstmals die Friedenstruppen in Sierra Leone, "im Rahmen ihrer Möglichkeiten innerhalb ihres Einsatzgebietes Zivilpersonen, die unmittelbar von körperlicher Gewalttätigkeit bedroht sind, Schutz zu gewähren."[5]

Die Lehre aus dem Versagen früherer Missionen beim Schutz von Zivilisten dürfe nicht sein, dieses Ziel aufzugeben, argumentierte im folgenden Jahr eine Expertenkommission unter Leitung des algerischen Diplomaten Lakhdar Brahimi. Vielmehr müssten Missionen ausreichend ausgestattet werden und die Einsatzregeln derart angepasst werden, dass sie "Gegenschläge erlauben, die ausreichen, Quellen tödlicher Gewalt verstummen zu lassen, die gegen UN-Truppen oder gegen die Menschen gerichtet ist, welche diese beauftragt sind zu schützen."[6]

Diesem hohen Anspruch des sogenannten Brahimi-Berichts konnten die Missionen der 2000er Jahre kaum gerecht werden. Der UN-Sicherheitsrat und die Staaten der Welt setzten sich hohe normative Ziele bis hin zum Prinzip einer "Schutzverantwortung",[7] doch die eingesetzten Mittel und die Risikobereitschaft der truppenstellenden Staaten blieben weit hinter den selbstgesetzten Erwartungen zurück. Aufgrund von Planungs- und Steuerungsdefiziten fehlte Kommandeuren vor Ort oft die nötige Klarheit über die geltenden Regeln zum Einsatz militärischer Gewalt.[8] So beschwerte sich 2008 der damalige Befehlshaber der UN-Mission in der Demokratischen Republik Kongo, der indische General Bipin Rawat: "Wir haben sehr strenge Regeln zur Verhinderung von Kollateralschäden. Wenn ich einen Zivilisten töte, steht mir niemand zur Seite."[9]

Statt diese politisch sensiblen Kernfragen zu klären, beschränkte sich die konzeptionelle Arbeit des UN-Sekretariats in den folgenden Jahren darauf, vor allem die vielfältigen zivilen Ressourcen der Missionen für den Schutz von Zivilisten nutzbar zu machen.[10] Nicht nur militärische Patrouillen und der direkte Einsatz von Gewalt gegen "unmittelbare Bedrohungen" gehöre demnach zum Aufgabenspektrum, sondern auch die Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten, die Ausbildung fähiger Sicherheitskräfte, Minenbekämpfung sowie Kinderschutz und der Schutz vor sexualisierter Gewalt.[11] Die Kernfrage nach Nutzen und Grenzen militärischer Gewalt blieb unbeantwortet.

Schutz durch militärische Gewalt



Friedensmissionen wie in der Demokratischen Republik Kongo oder im sudanesischen Darfur operieren inmitten bewaffneter Gruppen, die in wechselnden Allianzen die Zivilbevölkerung terrorisieren, nicht selten mit Unterstützung von Einheiten der Regierungsarmee oder von Nachbarstaaten. Zivilisten in Krisengebieten wirksam zu schützen, ist in solchen Kontexten meist nicht gewaltfrei möglich, doch auch der Einsatz militärischer Gewalt hatte bislang meist nur begrenzt Erfolg.

Die Kontroverse um das Ausmaß militärischer Gewaltanwendung rührt an die traditionellen und weiterhin gültigen Kernprinzipien der UN-Friedenssicherung: Zustimmung der örtlichen Parteien, Unparteilichkeit und Gewaltanwendung ausschließlich zur Selbstverteidigung oder zur Verteidigung des Mandats.[12] Die militärische Bekämpfung einer "Partei" (ob diplomatisch als Konfliktpartei anerkannt oder nicht) schränkt die Unparteilichkeit einer Mission ein und hat Folgen für ihre Handlungs- und Bewegungsfreiheit, die viele andere Aspekte ihrer Arbeit wie die politische Vermittlung, Menschenrechtsbeobachtung und den Aufbau von Institutionen negativ berührt. Die Einstellung der lokalen Bevölkerungen ist häufig zwiegespalten: Die Opfer grausamer Rebellengruppen begrüßen deren Bekämpfung, während andere die Vereinten Nationen für zusätzliche zivile Opfer infolge ihrer militärischen Operationen verantwortlich machen.

Welche Balance die einzelnen Friedenseinsätze dabei finden, hängt entscheidend von den Einsatzregeln der einzelnen truppenstellenden Regierungen, von den Befehlshabern der einzelnen Kontingente und dem Spitzenpersonal der Missionen ab.[13] So ging MONUSCO, die UN-Mission in der Demokratischen Republik Kongo, bereits 2005 offensiv gegen bewaffnete Gruppen vor: Im Schutz von Kampfhubschraubern hob sie Waffenverstecke aus und unterstützte die kongolesische Armee dabei, Rebellengruppen zu zerschlagen.[14] Solche Operationen führten meist zumindest kurzfristig zu einem Rückgang der Angriffe auf die Zivilbevölkerung.

Gleichzeitig gab es immer wieder Fälle wie das Massaker in der ostkongolesischen Stadt Kiwanja im November 2008. Damals starben geschätzt 150 Menschen, die meisten von ihnen getötet von Rebellen des Congrès national pour la défense du peuple (CNDP), eine der größten bewaffneten Gruppen im Land. Ein UN-Feldlager mit 120 Mann war weniger als einen Kilometer entfernt, griff jedoch nicht ein, weil die Blauhelme nur wenige gepanzerte Fahrzeuge besaßen und ihre Kapazitäten auf den Schutz humanitärer Helferinnen und Helfer sowie von Binnenvertriebenen, die vor das Tor der Basis geflüchtet waren, konzentrierten.[15] Harsche Kritik musste MONUSCO auch 2012 einstecken, als sie den Einmarsch von Rebellen der Gruppe M23 in die Provinzhauptstadt Goma nicht verhinderte. Ein halbes Jahr später griff der UN-Sicherheitsrat durch, auch um einen Alleingang der südafrikanischen Regionalorganisation SADC zu verhindern. Südafrika, Tansania und Malawi stellten 3000 Mann für eine Force Intervention Brigade (FIB), ausgestattet mit Artillerie, Kampfhubschraubern und Aufklärungsdrohnen. Der Sicherheitsrat erteilte der Mission das Mandat, bewaffnete Gruppen, die Zivilisten bedrohen, zu "neutralisieren".[16] Es gelang der FIB, die M23 aus den Bergen um Goma zu vertreiben.

Die FIB wird seitdem als neues Modell offensiver Friedenssicherung gehandelt.[17] Gleichzeitig zeigt der Kongo jedoch auch die Risiken und Herausforderungen dieses Vorgehens. Die FIB handelt nur im Verbund mit den offiziellen kongolesischen Regierungstruppen. Das Prinzip der Unparteilichkeit hat die UN-Mission damit faktisch aufgegeben – sie unterstützt die Regierung im Kampf gegen andere Konfliktparteien. Allerdings sind trotz jahrelanger internationaler Ausbildungs- und Unterstützungsmaßnahmen kongolesische Truppen ebenfalls für gravierende Menschenrechtsverletzungen verantwortlich.[18] MONUSCO hat daher einen menschenrechtlichen Überprüfungsmechanismus (Human Rights Due Diligence Policy) für alle Einheiten eingeführt, mit denen sie direkt zusammenarbeitet. Mittlerweile haben alle UN-Friedensmissionen diesen Mechanismus übernommen.

Weiterhin können massive militärische Offensiven mit Artillerie und Kampfhubschraubern, wie sie die FIB 2013 gegen die M23 unternahm, nur dann wirken, wenn die Rebellengruppen sich auf konventionelle Kriegführung einlassen. Dies war bei M23 der Fall, einer Gruppierung von desertierten kongolesischen Soldaten. Viele andere Rebellengruppen im Kongo und in anderen Einsatzgebieten der UN operieren dagegen im Untergrund, verüben einzelne Anschläge auf militärische Einheiten oder Massaker an Dorfbewohnern und ziehen sich dann wieder zurück.

Trotz der jüngeren Bereitschaft, äußerst robuste Missionen zu mandatieren und offensive Operationen gegen bewaffnete Gruppen zu führen, bleibt die Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz von Zivilisten selbst in Fällen höchster Bedrohung selten, wie eine UN-eigene Untersuchung 2014 feststellte:[19] Truppenstellende Nationen haben unterschiedliche Verständnisse davon, welche Situationen unter die Formulierung "unmittelbar von körperlicher Gewalttätigkeit bedroht" fallen; truppenstellende Regierungen wollen die Risiken für ihre Soldaten minimieren; und die Missionschefs sind oft sehr zurückhaltend, im Sinne ihrer Unparteilichkeit zur Verhinderung schwerster Menschenrechtsverletzungen nicht nur gegen Rebellen, sondern auch gegen staatliche Sicherheitskräfte vorzugehen, auch wenn ihr Mandat dies zuließe.


Fußnoten

1.
Vgl. United Nations, UN Peacekeeping Operations Fact Sheet, 31.12.2015, »http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/bnote1215.pdf« (15.2.2016).
2.
Vgl. Thorsten Benner/Stephan Mergenthaler/Philipp Rotmann, The New World of UN Peace Operations: Learning to Build Peace?, Oxford 2011, S. 12–49.
3.
Vgl. Philipp Rotmann/Gerrit Kurtz/Sarah Brockmeier, Major Powers and the Contested Evolution of a Responsibility to Protect: Introduction, in: Conflict, Security and Development, 14 (2014) 4, S. 355–377.
4.
Vgl. United Nations, Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda, 15.12.1999, UN Doc. S/1999/1257; UN Secretary-General, Report of the Secretary-General Pursuant to General Assembly Resolution 53/35. The Fall of Srebrenica, 15.11.1999, UN Doc. A/54/549.
5.
UN Doc. S/RES/1270 (1999), Rn. 14.
6.
United Nations, Report of the Panel on United Nations Peace Operations, 21.8.2000, UN Doc. A/55/305-S/2000/809, Rn. 49. Hier und im Folgenden Übersetzung der Autoren.
7.
Siehe Peter Rudolf in dieser Ausgabe sowie Tobias Debiel et al., Vom "neuen Interventionismus" zur R2P. Die Entwicklung einer Menschenrechtsschutznorm im Rahmen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, in: Die Friedens-Warte, 84 (2009) 1, S. 53–88; Siddharth Mallavarapu, Schutzverantwortung als neues Machtinstrument?, in: APuZ, (2013) 37, S. 3f.
8.
Vgl. UN Secretary-General, Report of the Secretary-General on the Protection of Civilians in Armed Conflict, 29.5.2009, UN Doc. S/2009/277, Rn. 4; Victoria Holt/Glyn Taylor, Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations. Successes, Setbacks and Remaining Challenges, New York 2009, S. 5–9.
9.
David Blair, UN Commander Says Hands Are Tied in Congo, 17.11.2008, »http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/congo/3472724/UN-commander-says-hands-are-tied-in-Congo.html« (15.2.2016).
10.
Vgl. UN Department of Peacekeeping Operations/UN Department of Field Support, Operational Concept on the Protection of Civilians in United Nations Peacekeeping Operations, New York 2010, S. 1.
11.
Ebd.
12.
UN Department of Peacekeeping Operations/UN Department of Field Support, United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guidelines, New York 2008.
13.
Vgl. United Nations, Evaluation of the Implementation and Results of Protection of Civilians Mandates in United Nations Peacekeeping Operations. Report of the Office of Internal Oversight Services, 7.3.2014, UN Doc. A/68/787, Rn. 33.
14.
Vgl. Marc Lacey, U.N. Forces Using Tougher Tactics to Secure Peace, 23.5.2005, »http://www.nytimes.com/2005/05/23/world/africa/un-forces-using-tougher-tactics-to-secure-peace.html« (15.2.2016).
15.
Vgl. Human Rights Watch, Killings in Kiwanja. The UN’s Inability to Protect Civilians, 11.12.2008, »http://www.hrw.org/report/2008/12/11/killings-kiwanja/uns-inability-protect-civilians« (15.2.2016); Alan Doss, In the Footsteps of Dr Bunche: The Congo, UN Peacekeeping and the Use of Force, in: Journal of Strategic Studies, 37 (2014) 5, S. 703–735, hier: S. 721f.
16.
UN Doc. S/RES/2098.
17.
Vgl. Touko Piiparinen, Beyond the Technological Turn: Reconsidering the Significance of the Intervention Brigade and Peacekeeping Drones for UN Conflict Management, in: Global Governance, 21 (2015) 1, S. 141–160.
18.
Vgl. United Nations Secretary-General, Children and Armed Conflict. Report of the Secretary-General, 5.6.2015, UN Doc. A/69/926–S/2015/409.
19.
Vgl. hier und im Folgenden United Nations (Anm. 13).
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