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Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.
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Diplomatie als Instrument deutscher Außenpolitik


11.7.2016
Diplomatie ist das wichtigste Instrument der Außenpolitik und der Kern außenpolitischen Handelns. Sie gilt als "Maschinenraum der internationalen Beziehungen" und als "Kunst des Möglichen",[1] inspiriert also Metaphern aus Handwerk und Kunst. Beide leuchten ein: In der Diplomatie werden die Räder der internationalen Beziehungen geschmiert, gewartet und gedreht, die dafür sorgen, dass sich die Beziehungen zwischen Staaten bewegen, Konflikte bearbeitet, Problemlösungen gefunden, Regeln entwickelt und befolgt werden; zugleich steht die Diplomatie stets vor der Herausforderung, trotz vielfältiger Handlungsgrenzen brauchbare Ergebnisse zu erzielen.

Nach dem sogenannten Review-Prozess 2014, nach der "Überprüfung" der deutschen Außenpolitik im Zuge einer breiten öffentlichen und internen Debatte über eine "neue" Verantwortung Deutschlands in der Welt und eine "neue" deutsche Außenpolitik, stellt sich die Frage nach einer "neuen" deutschen Diplomatie.

Die Anführungszeichen setze ich bewusst. Denn Regierungen müssen sich zwar in einer im Wandel begriffenen Welt immer wieder auf neue Herausforderungen einstellen. Manche Herausforderungen sind indes zyklisch – wie die Wiederkehr der Spannungen mit Russland, die heute mehr der Konstellation des Kalten Krieges gleichen, als uns lieb sein kann, Verschiebungen im internationalen Machtgefüge, die derzeit die bisherige Nummer Eins USA unter Druck setzen und von ehemaligen Weltmächten wie Frankreich oder Großbritannien Anpassungen erfordern, oder die Krise der Europäischen Union, die ernster ist als viele vor ihr, und doch nicht so ernst wie zur Zeit des "leeren Stuhls", als Frankreich sich Ende der 1960er Jahre aus den europäischen Gremien zurückzog. Auch ist das Kerninstrumentarium der Diplomatie nicht unbegrenzt veränderlich. Sie muss sich den technischen Entwicklungen anpassen und auf die größere Vielfalt der Akteurstypen und die steigende Zahl nichtstaatlicher Akteure eingehen. Dabei handelt es sich jedoch um quantitative und nicht um qualitative Veränderungen.[2]

Zu überprüfen, ob man das Richtige tut, ist zwar immer vernünftig, vor allem im Falle personeller Kontinuitäten, und im Zuge des "Review-Prozesses" wurde die deutsche Außenpolitik mit Ernst und Elan überprüft. Aber ich bin weder überzeugt, dass Deutschland eine neue Außenpolitik betreibt, noch dass es eine solche braucht. Dasselbe gilt für die Diplomatie. Dies möchte ich im Folgenden nach einer kurzen Rundumbetrachtung anhand dreier aktueller Beispiele konkretisieren.

Die deutsche Diplomatie



Diplomatisches Corps
Diplomatie besteht aus dem ständigen Aufeinanderprallen variabler Handlungsspielräume, die für gegensätzliche Interessen und im Lichte unterschiedlicher Wertorientierungen genutzt werden. Das Ausmaß der Handlungsspielräume und damit die Durchsetzungsfähigkeit werden einerseits von kruder Macht, andererseits von Erfahrung, Geschick und sozialem Kapital bestimmt. Im Hinblick auf die erste Ressource steht Deutschland kraft seiner wirtschaftlichen Stärke, gut funktionierenden Verwaltung und inneren Stabilität sehr gut da. Was die zweite Ressource angeht, hat die Bundesrepublik gegenüber ihren Vorgängerstaaten beträchtlich zugelegt:[3] Das diplomatische Corps ist sorgfältig ausgewählt, exzellent ausgebildet, gut organisiert und durch die Spitze der Laufbahnbeamten so gut geführt, dass das politische Personal an der Spitze der Auswärtigen Amtes nicht den entscheidenden Unterschied macht.

Das Auswärtige Amt hat knapp 11700 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (Stand 2015), davon sind rund 6000 "Kernpersonal", von denen jeweils etwa die Hälfte in Berlin und in den 230 Auslandsvertretungen arbeiten. Die übrigen sind vor Ort rekrutierte Angestellte, hinzu kommen eine Handvoll abgeordnete Mitarbeiter anderer Ministerien und Behörden, Unternehmen oder Institute. Das Kernpersonal rotiert in Perioden von drei bis fünf Jahren zwischen verschiedenen Posten in der Zentrale oder im Ausland. Dabei kommt es nur in begrenztem Maße zu Spezialisierungen, wie sie etwa das russische Außenministerium betreibt: Ideal der deutschen Diplomatie ist die Generalistin, die sich mit gleicher Kompetenz und Gewandtheit in wirtschaftspolitischen Verhandlungen wie in der Rüstungskontrolle oder Krisendiplomatie bewegt.

Institutionelle Einbettung
Das Auswärtige Amt stimmt sich permanent mit anderen Ressorts ab. Die Außenpolitik steht in einem interdependenten und dynamischen Verhältnis zur Innenpolitik. Dass sie nicht mehr voneinander zu unterscheiden seien, ist eine verbreitete, aber unzutreffende Phrase.[4] Zum einen können innenpolitische Kernziele wie Stabilität, Umweltschutz oder innere Sicherheit nicht wirksam verfolgt und erreicht werden, ohne mit auswärtigen Partnern zu kooperieren; zum anderen ist erfolgreiche "innere Diplomatie" Erfolgsbedingung der äußeren.

An einschlägigen internationalen Verhandlungen ist das Auswärtige Amt beteiligt, je nach Gewicht der innenpolitischen Thematik kann jedoch auch ein anderes Ministerium federführend sein. Aber auch im außenpolitischen Kerngeschäft ist das Auswärtige Amt nicht unbegrenzt handlungsbestimmend: In der Europapolitik und im Umgang mit wichtigen Partnern wie den Vereinigten Staaten, Frankreich oder Russland spielt das Bundeskanzleramt eine dominierende Rolle, und in der Eurokrise hat sich das Gewicht des Finanzministeriums gezeigt, das wiederum außenpolitische Prioritäten wie die Kohäsion der Europäischen Union oder die Beliebtheit Deutschlands in der Welt nachrangig behandelt; in sicherheitspolitischen Fragen bedarf es der lückenlosen Abstimmung mit dem Verteidigungsministerium, in der Außenwirtschafts- und Entwicklungspolitik der Kooperation mit dem Wirtschaftsministerium und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. All das schränkt Handlungsspielräume und Flexibilität der deutschen Diplomatie ein.

Grundorientierung
Die deutsche Außenpolitik ist Ausdruck der historisch gewachsenen Identität der Bundesrepublik.[5] Das Land in der Mitte Europas mit den vielen Nachbarn, das zu stark ist, um als klassischer Nationalstaat zu operieren, ohne Befürchtungen zu erzeugen, und zu schwach, um denkbare Gegenkoalitionen übertrumpfen zu können, hat seine Lektion gelernt.[6]

Sie zeichnet sich aus durch eine legalistische Präferenz, dem Denken und Handeln in völkerrechtlichen Zusammenhängen und für sie. Das reflektiert nicht nur den nach wie vor starken Anteil an Juristen im diplomatischen Corps, sondern entspricht auch der deutschen Überzeugung, dass rechtsgestützte Ordnungen stabiler, sicherer und effektiver funktionieren als bloße Machtgleichgewichte oder unweigerlich Widerstand provozierende Hegemonien. Das Völkerrecht zu stärken, konfliktreiche Handlungszusammenhänge in einen legalen Rahmen zu stellen, der Rechte und Pflichten der Beteiligten eindeutig definiert, rechtliche Wege der Konfliktbearbeitung zu öffnen (wie etwa durch den internationalen Strafgerichtshof), ist ein zentrales deutsches Anliegen. Dem entspricht auch die Skepsis gegenüber dem militärischen Instrument. Der bewusst begrenzte militärische Apparat wird als "Mittel der letzten Zuflucht" nur als Erweis von Bündnissolidarität oder im Rahmen einer globalen Aufgabenübernahme eingesetzt.

Diese Grundorientierung ist häufig kritisiert und mit dem Hinweis auf den opportunistischen Umgang mit dem Völkerrecht seitens der USA, Russlands oder Chinas als weltferner Idealismus belächelt worden.[7] Das ist kurzsichtig: Dass militärische Interventionen nicht nur Probleme lösen und Ordnung schaffen, haben die vergangenen Jahre gezeigt.[8] Ohne militärisches Eingreifen im Einzelfall völlig auszuschließen, so ist das Recht das mit Abstand effizienteste Instrument zur konfliktarmen Koordination einer Vielzahl von Handlungen und ihrer Akteure und daher nirgendwo so nötig wie in den internationalen Beziehungen.

In der Folge dieser außenpolitischen Grundorientierung handelt Deutschland auf dem internationalen Parkett stets eingebunden und nicht in spektakulären Alleingängen. Es hat erkannt, dass Kernziele wie nationale Sicherheit, Wohlstand, Status und Reputation nur im Verbund mit Partnern zu erreichen sind. Dementsprechend hat die deutsche Diplomatie das Agieren in multilateralen Zusammenhängen perfektioniert.

Zentrale Handlungsfelder: Europäische Union, NATO, Vereinte Nationen
Multilateralismus ist kein punktuelles und periodisches, sondern ein permanentes Geschäft. Als Partei in unzähligen internationalen Verträgen ist Deutschland ständig gefordert: Vollversammlungen, Expertengruppen, Überprüfungskonferenzen einschließlich der notwendigen Vor- und Nacharbeiten halten die Diplomaten auf Trab, von den langwierigen und intensiven Verhandlungen für neue Rechtsinstrumente ganz zu schweigen. Aus der Vielfalt multilateraler Institutionen stechen die Europäische Union, die NATO und die Vereinten Nationen als entscheidende Handlungsfelder deutscher Diplomatie hervor. Alle drei sind nach 1945 Teil der deutschen Identität geworden und es nach 1990 geblieben.

Die Europäische Union hat das europäische Mächtesystem aus der Labilität eines dynamischen multilateralen Gleichgewichts mit beständigen Hegemoniebestrebungen und Gegenkoalitionen in ein konföderales, kooperatives Rechtssystem verwandelt. Wie der ehemalige Bundeskanzler Helmut Kohl feststellte, hat sie als Friedenssystem Jahrhunderte europäischer Bruderkriege beendet und das deutsche Problem gleichzeitiger Stärke und Schwäche durch Einbindung ebenso gelöst wie das Problem der Nachbarn mit dem "deutschen Gulliver".

Gegenwärtig läuft die Europäische Union in schwierige Gewässer. Mit dem erstarkenden Rechtspopulismus drohen kleinteilige, rückwärtsgewandte und wirtschaftlich fatale Illusionen ihre Weiterentwicklung zu bremsen und dem europäischen Gedanken die Luft abzudrücken. Der Bundesrepublik sind die enormen Risiken eines EU-Zerfalls offensichtlich klarer bewusst als ihren kleineren europäischen Nachbarn. Wenn in den kommenden Jahren europäische Führungsleistung gezeigt werden muss, die auch Kosten und Schmerzen mit sich bringt, dann bei der Verteidigung europäischer Werte und der Demokratie innerhalb der Union selbst. Die erforderliche Härte im Konflikt mit den Regierungen von EU-Partnern, deren Beziehungen zu Deutschland historisch belastet sind, ist nicht unbedingt die Stärke der deutschen Diplomatie – das kann das Finanzministerium besser. Dennoch könnte die Zukunft der Europäischen Union genau davon abhängen. Es ist eine diplomatische Kunst, die Führung zu übernehmen, ohne die Bedrängnis imperialer Dominanz zu erzeugen, und für den wichtigsten europäischen Partner Frankreich Augenhöhe zu gewährleisten, während sich die wirtschaftlichen und politischen Potenziale beider Länder immer weiter zu Gunsten Deutschlands verschieben. Die militärische Selbstbegrenzung ist, abgesehen davon, dass sie populär und fiskalisch bequem ist, ein wesentlicher Faktor in diesem Zusammenhang.

Die NATO fügt dem Verbund der Europäischen Union eine externe Sicherheitsgarantie hinzu und stellt so zugleich die Wehrfähigkeit Europas gegen die Risiken sicher, die Russland vor allen Dingen für seine kleineren Nachbarstaaten birgt. Angesichts der Kräfteverhältnisse wäre Europa dazu auch alleine in der Lage, würde es die notwendigen Ressourcen aufwenden und seine militärischen und rüstungswirtschaftlichen Strukturen entsprechend anpassen. Die amerikanische Garantie trägt zur Beibehaltung ziviler Prioritäten in Europa und vor allem in Deutschland bei, wenn auch um den Preis fortdauernder Abhängigkeit – nicht nur für die europäische Sicherheit, sondern auch für die Europäische Union als Institution.[9]

In der NATO bewältigen deutsche Diplomaten mehrere Drahtseilakte: Es gilt erstens, trotz der europapolitisch unverzichtbaren militärischen Selbstbeschränkung Einfluss und Ansehen zu bewahren; zweitens, Deutschlands Status als Nichtkernwaffenstaat trotz der arroganten Renitenz der Atommächte zugunsten nuklearer Abrüstungsinitiativen geltend zu machen, ohne einen Vertrauensverlust zu erleiden; und drittens, die Balance zwischen der Einhegung russischer Ambitionen und der Entspannungspolitik gegenüber Moskau einerseits und die Neigung der Osteuropäer, der USA und Großbritanniens zu einer stärker konfrontativen Politik andererseits zu halten. Innerhalb der Bundesregierung spiegeln sich diese Spannungen in den Differenzen zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Verteidigungsministerium sowie im Außenministerium selbst zwischen der Unterabteilung Rüstungskontrolle und Abrüstung und dem NATO-Referat wider.

Das größte Risiko für die deutsche Diplomatie im Rahmen der NATO birgt eine weitere Polarisierung und Entrationalisierung der US-Außen- und Sicherheitspolitik. Die Republikanische Partei scheint in weiten Teilen längst keine Erbin der Aufklärung mehr zu sein, keine Enkelin Abraham Lincolns und keine Schülerin der Entspannungspolitiker Richard Nixon und George Bush senior. Davon zeugt der Erfolg des Präsidentschaftsbewerbers Donald Trump, der in seinem Vorwahlkampf mit Irrationalität, unqualifizierten Feindbildern und kruden nationalistischen Parolen operiert. Mit einem solchen Verbündeten umzugehen, könnte sich zu einem formidablen Problem für die deutsche Diplomatie entwickeln.

In den Vereinten Nationen schließlich wird die Weltordnung verhandelt. Das Verhältnis zu den aufsteigenden Mächten wie China, Indien, Brasilien oder Indonesien und zu den einst "blockfreien" Staaten insgesamt wird zwar auch in bilateralen und regionalen Beziehungen gestaltet, aber nirgendwo mit so großem Multiplikationseffekt wie in der UN-Vollversammlung und im Sicherheitsrat. Die deutschen Diplomaten sind in den Vereinten Nationen hochaktiv: Sie engagieren sich faktisch in jeder dort verhandelten Frage und nehmen gelegentlich Führungsrollen ein, etwa bei der Etablierung eines Caucus der nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrates oder bei der Ablehnung des Irak-Krieges 2003.

Das Scheitern der gemeinsam mit Indien, Brasilien und Japan unternommenen Bemühungen um einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat war einer der wenigen Misserfolge deutscher Diplomatie. Dass zwischen den aussichtsreichsten Kandidaten aus jeder Weltregion und den jeweils chancenlosen "Zweitbesten" Konkurrenz herrschte, etwa zwischen Pakistan und Indien, zwischen Mexiko, Argentinien und Brasilien oder zwischen Italien und Deutschland, verhinderte die Reform des Sicherheitsrates. Hinzu kam Chinas Abneigung gegen Japan und die trotz anderslautender Lippenbekenntnisse de facto geringe Motivation der fünf ständigen Mitglieder ("P5"), ihre Privilegien zu teilen. Das starke deutsche UN-Engagement ist dennoch sinnvoll, bedarf aber einer stärkeren finanziellen und personellen Untermauerung – Deutschland hinkt bei der Besetzung von Führungspositionen in der UN-Administration chronisch hinterher.

Stil und Methode
Wie deutsche Diplomaten arbeiten, hat der ehemalige US-Diplomat und Historiker William Smyser 2003 in einer Studie zusammengefasst, die nach wie vor den Stand der Forschung widerspiegelt.[10]

Erstens erstellt das Auswärtige Amt einen Masterplan, ein Gesamtkonzept für das jeweilige Themenfeld. Bevor Deutschland die einjährige Präsidentschaft der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) im Januar 2016 übernommen hat, richtete das Auswärtige Amt beispielsweise einen speziellen Arbeitsstab ein und veranstaltete intra- und interministerielle sowie Expertenkonsultationen zur Strategie für diese anstehende Aufgabe. Im Laufe des Prozesses wurde eine Liste von Prinzipien und Zielen, Prioritäten, erwarteten Schwierigkeiten, zu beachtenden Hindernissen, zu vermeidenden Fehlern und einzelnen Schritten erarbeitet, die ein Programm für die zwölf Monate der OSZE-Präsidentschaft darstellten. Die deutschen Diplomaten folgen diesem Konzept, typischerweise ohne opportunistisch die Haltung zu ändern oder die Partner über die eigenen Absichten im Unklaren zu lassen.

Zweitens unterziehen deutsche Diplomaten den Kontext der jeweiligen Praxis, die Geschichte des behandelten Gegenstands, die einschlägige völkerrechtliche Beurteilung und institutionelle Einbettung einer intensiven Betrachtung. Die Positionen der Verhandlungspartner werden daraufhin abgeklopft, welche Interessen und Werte dahinter stehen: Antizipation ist eine wichtige Technik deutscher Diplomatie. Normalerweise werden die eigenen Verhandlungsziele erst festgelegt, wenn die Wünsche der anderen Parteien gründlich analysiert wurden.

Das ist in der internationalen Diplomatie nicht unbedingt die übliche Reihenfolge, sollte aber dennoch nicht zu dem Fehlschluss verleiten, dass deutsche Diplomatie interessenfrei und unterwürfig sei. Im Gegenteil, das frühzeitige Abgleichen der eigenen Position mit den ermittelten Präferenzen der Partner hilft, hinderliche Konflikte zu vermeiden und die eigenen Belange reibungsloser zu realisieren.

Der deutsche Verhandlungsstil gilt nach Smyser als prinzipiensicher, aber verbindlich, als unemotional, aber entschieden, als empathisch, aber präzise im Detail und transparent im Hinblick auf Kernpositionen und "rote Linien". Deutsche Diplomaten sind bemüht, eine gute Verhandlungsstimmung zu wahren, und verzichten auf taktische Unhöflichkeiten oder gar Wutausbrüche.


Fußnoten

1.
Christer Jönsson, Diplomacy, Bargaining and Negotiation, in: Walter Carlsnaes/Thomas Risse/Beth A. Simmons (Hrsg.), Handbook of International Relations, London u.a. 2002, S. 212–234.
2.
Vgl. Stephen D. Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton 1999.
3.
Vgl. Auswärtiges Amt, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, 7.1.2016, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/AAmt/AuswDienst/Mitarbeiter_node.html«.
4.
Vgl. Harald Müller, Die unterschätzten Stärken deutscher Diplomatie und die Tücken der Selbst-Illusionierung, in: Gunther Hellmann/Daniel Jacobi/Ursula Stark Urrestarazu (Hrsg.), "Früher, entschiedener und substantieller"? Die neue Debatte über Deutschlands Außenpolitik, Wiesbaden 2015, S. 335–354.
5.
Siehe auch Gunther Hellmanns Beitrag in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
6.
Vgl. Hanns W. Maull, Germany and the Use of Force: Still a Civilian Power, in: Survival 2/2000, S. 56–80.
7.
Vgl. Stephan Bierling, Vormacht wider Willen. Deutsche Außenpolitik von der Wiedervereinigung bis zur Gegenwart, München 2014.
8.
Vgl. Benjamin Valentino, The True Costs of Humanitarian Intervention: The Hard Truth Behind a Noble Notion, in: Foreign Affairs 6/2011, S. 60–73; Berit Bliesemann de Guevara/Florian P. Kühn, Illusion Statebuilding: Warum sich der westliche Staat so schwer exportieren lässt, Hamburg 2010.
9.
Dies wurde bei US-Präsident Barack Obamas Besuch in London Ende April 2016 seit langer Zeit wieder einmal besonders sichtbar. Siehe Barack Obama Urges UK Voters to "Stick Together" with EU, 22.4.2016, http://www.theguardian.com/us-news/2016/apr/21/obama-arrives-in-london-with-eu-referendum-high-on-the-agenda«.
10.
Vgl. William R. Smyser, How Germans Negotiate: Logical Goals, Practical Solutions, Washington D.C. 2003. Siehe auch die konzise Zusammenfassung von Chaya Arora, Germany’s Civilian Power Diplomacy: NATO Expansion and the Art of Communicative Action, Basingstoke u.a. 2007, Kap. 5.
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Autor: Harald Müller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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