Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.
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Entwicklungspolitik im Gefüge einer "neuen deutschen Außenpolitik"


11.7.2016
Als die Diskussion über eine "neue" deutsche Außenpolitik Anfang 2014 in konzertierter Weise von Bundespräsident Joachim Gauck und Außenminister Frank-Walter Steinmeier angestoßen und schnell von Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen und Entwicklungsminister Gerd Müller aufgegriffen wurde, fiel manchem Beobachter unter anderem auf, "wie wenig über (konkrete) Ziele und Strategien im Vergleich zu übergreifenden Konzepten (wie ‚Führung‘ oder ‚Zurückhaltung‘) oder allgemeinen Leitlinien (‚früher, entschiedener und substantieller‘) diskutiert, geschweige denn gestritten" wurde.[1]

Angesichts der Krisen in Syrien und der Ukraine, die in der öffentlichen Wahrnehmung die Ernüchterung über die nordafrikanische "Arabellion" abgelöst hatten, der wiederum die schmerzhafte Erkenntnis um die Begrenztheit des Interventionserfolgs in Afghanistan vorausgegangen war, schien die Antwort auf die Frage nach Ziel und Strategie deutscher Außenpolitik für manche auf der Hand zu liegen: Frieden wahren, Krisen verhüten.

Der anschließende "Review-Prozess" des Auswärtigen Amtes brachte denn auch ein Jahr der Konsultation und Selbstverständigung über die deutsche Außenpolitik Anfang 2015 auf den Dreiklang "Krise – Ordnung – Europa".[2] Der dominanten Wahrnehmung einer fundamentalen weltpolitischen Krise, die Außenminister Steinmeier in das Bild einer "Welt aus den Fugen" gekleidet hatte, wurden zwei strukturelle Antworten zur Seite gestellt: die Einhegung und Prävention von Krisen in einer internationalen (Rechts-)Ordnung einerseits und die Stärkung der Europäischen Union als Werte- und Interessengemeinschaft andererseits.[3]

Hier setzte sich eine Zielbestimmung fort, die schon Bundespräsident Gauck in seiner Rede zur Eröffnung der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 als deutsches "Kerninteresse" ausgemacht hatte: eine offene Weltordnung, die Deutschland erlaube, Interessen mit grundlegenden Werten zu verbinden, zu erhalten und zukunftsfähig zu machen.[4] Gunther Hellmann hat dies treffenderweise in Anlehnung an den Politologen Arnold Wolfers als "Milieuziel" identifiziert, also als auf die Schaffung vorteilhafter Rahmenbedingungen orientiertes Ziel, deren Verwirklichung letztlich allen Handelnden zugutekommt.[5]

Eines wurde im Review-Prozess nur am Rande thematisiert und in seinen Folgen nicht tiefer analysiert: Die Verdichtung der Krisen in jener offenen Weltordnung ist allem Anschein nach kein zufälliger temporärer Knick in der internationalen Zusammenarbeit, der allein durch beharrliches Bemühen und inkrementelle Reformen globaler Kooperationsformate behoben werden könnte. Darin spiegelt sich vielmehr die Kehrseite rasant wachsender internationaler wechselseitiger Abhängigkeiten und damit ein strukturelles Problem wider, das etwa der Sozialwissenschaftler Dieter Senghaas auf den Begriff der "Zerklüftung" gebracht hat.[6] Auch in der Politik greift die Erkenntnis interdependenter Zusammenhänge Raum. So bezeichnete beispielsweise Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble die europäische Flüchtlingskrise, die in ihrem Ausmaß nur einen Bruchteil der globalen Flüchtlingskrise ausmacht, als "Rendezvous unserer Gesellschaft mit der Globalisierung".[7]

Welches sind die problematischen Treiber jener globalen gegenseitigen Abhängigkeiten? Der Politologe Dirk Messner hat vorgeschlagen, "vier sich wechselseitig verstärkende Wellen globalen Wandels" zu unterscheiden: erstens die sich beschleunigende ökonomische Globalisierung, die Chancen und zugleich Verwundbarkeiten schafft und in jüngster Zeit zunehmend Legitimationskrisen demokratischer Systeme und das Erstarken populistischer Parteien und Politiker hervorgerufen hat; zweitens globale "tektonische" Machtverschiebungen zugunsten aufsteigender Länder wie China und Indien, die alte Machtkonstellationen infrage stellen, ohne jedoch klare neue Konstellationen hervorzubringen; drittens den menschengemachten Wandel des Erdsystems ("Anthropozän") mit unabsehbaren Folgen, wenn die Weltwirtschaft nicht innerhalb weniger Jahrzehnte ihren Energie- und Ressourcenbedarf fundamental umstellt; und viertens die Digitalisierung der Kommunikation, die einen weltumspannenden Austausch von Informationen in Echtzeit erlaubt und zugleich nie gekannte Möglichkeiten und Formen der Datenüberwachung schafft.[8]

Die meisten Großkrisen der Gegenwart lassen sich – mit lokalen Spezifika – als Geschichten des Zusammenspiels dieser vier Megatrends erzählen, allen voran die globalen Flüchtlingsbewegungen, die Bedrohung durch den sogenannten Islamischen Staat und andere extremistische Gruppierungen, der syrische Bürgerkrieg, die Finanzkrisen der vergangenen zehn Jahre, die Verbreitung von Krankheiten wie Ebola oder dem Zika-Virus, die Identitätskrise Europas.

Das größte Krisenpotenzial wohnt dabei den Risiken weiterhin unterregulierter ökonomischer Globalisierung und den menschengemachten Veränderungen des Erdsystems inne. Um dem entgegenzutreten, wird ein tiefgreifender Wandel wirtschaftlicher und politischer Strukturen erforderlich sein. Eine "neue" deutsche Außenpolitik wird sich nicht allein dem Erhalt einer bestehenden Weltordnung widmen können. Sie wird vielmehr konkrete Beiträge zu einer Transformation dieser Ordnung leisten müssen, um deren Zukunft zu sichern.

Das Milieuziel einer offenen Weltordnung, so die Quintessenz, wird nur dann auf Dauer erreicht werden, wenn der Menschheit innerhalb weniger Jahrzehnte eine globale Transformation jener Strukturen und Dynamiken gelingt, die diese Ordnung einerseits tragen, sie aber auch zunehmend von innen zu zerstören drohen.

Die im September 2015 von den Vereinten Nationen beschlossene "Agenda 2030" mit 17 Zielen nachhaltiger Entwicklung stellt im internationalen System die bis dato deutlichste Anerkennung des globalen Transformationsbedarfs dar. Dass dieses Programm als Nachfolgeprojekt der primär auf Armutsbekämpfung orientierten Millenniumsentwicklungsziele entstanden ist, versinnbildlicht den Bedeutungswandel, den Entwicklungspolitik seit ihren Anfängen als Hilfe für "unterentwickelte Länder" bis heute erfahren hat. Welche Rolle kommt der Entwicklungspolitik im Rahmen einer neuen deutschen Außenpolitik zu?

Von der Entwicklungshilfe zur globalen Strukturpolitik



Kaum ein Politikfeld dürfte einer größeren Diskrepanz zwischen Fremd- und Selbstwahrnehmung ausgesetzt sein als die Entwicklungspolitik. Eine fachfremde Öffentlichkeit, die bis in manche Bundesministerien und parlamentarische Fachausschüsse reicht, hält mitunter den sprichwörtlichen Brunnenbau noch immer für das entwicklungspolitische Kerngeschäft. Demgegenüber positionieren die Protagonistinnen und Protagonisten der Entwicklungspolitik selbst ihren Tätigkeitsbereich zunehmend als Politikfeld der globalen Zukunftsverantwortung, mit dem Ziel, "eine gerechtere, friedlichere und ökologisch zukunftsfähige Welt" zu schaffen.[9] Die Festlegung des rot-grünen Koalitionsvertrages von 1998, der Entwicklungspolitik als "globale Strukturpolitik" definierte, wurde unter späteren Regierungskoalitionen zwar unterschiedlich enthusiastisch interpretiert, aber nicht widerrufen, und prägt seitdem auch das Selbstverständnis des für Entwicklungspolitik hauptverantwortlichen Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ).

In sprachlicher Hinsicht wurde in den 1990er Jahren der Abschied vom alten Begriff der "Entwicklungshilfe" zugunsten von "Entwicklungszusammenarbeit" (EZ) eingeleitet, um den Übergang von einer paternalistischen Almosengabe zu einer partnerschaftlichen Vereinbarung und Umsetzung von Entwicklungszielen zu dokumentieren.[10] Neben dem praktischen Argument, dass von den lokalen Partnern mitgetragene und angenommene EZ-Maßnahmen nachweislich bessere Aussichten auf einen nachhaltigen Erfolg haben, spielte auch die Absicht eine Rolle, durch die Pflege von Partnerschaften "auf Augenhöhe" das Klima internationaler Kooperation insgesamt zu verbessern.

Auch das Portfolio der direkten Zusammenarbeit veränderte sich. Die "Gegenstände" der Kooperation wurden politischer. Erster Auslöser war eine Reihe von Wirkungsanalysen der Weltbank in den 1990er Jahren, die zeigten, dass Entwicklungsprojekte dort auf erheblich fruchtbareren Boden fielen, wo staatliche Institutionen eine bessere Qualität der Regierungsführung an den Tag legten.[11] "Good Governance" wurde zum neuen Schlagwort und veränderte das Denken über die Grundbedingungen erfolgreicher Entwicklung.

Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs in Europa und den damit verbundenen politischen Umbrüchen auch in anderen Teilen der Welt gingen viele Geber noch weiter und etablierten Demokratieförderung als entwicklungspolitisches Handlungsfeld. In Deutschland begann neben dem BMZ auch das Auswärtige Amt mit der Förderung entsprechender Maßnahmen.

Seit den späten 1990er Jahren – zunächst in Reaktion auf den jugoslawischen Bürgerkrieg und den Völkermord in Ruanda, später forciert durch den 11. September 2001 – wurde ein entwicklungspolitisches Instrumentarium der Friedensförderung entwickelt. Einerseits entstanden neue Förderlinien im Geschäftsbereich des BMZ wie der Zivile Friedensdienst und die auf "Krisenprävention" ausgerichtete Projektförderung nichtstaatlicher Träger wie kirchliche Werke und politische Stiftungen. Andererseits entwickelten auch die großen staatlichen sogenannten Durchführungsorganisationen Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ, 2011 in die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GIZ überführt) eigene Kompetenzen und Angebote im Bereich Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung. Schließlich erhielt auch das Auswärtige Amt mehr Mittel zur "zivilen Krisenprävention", die für Projekte eingesetzt wurden, die durchaus typische Aufgaben der Entwicklungsförderung wahrnahmen.

Zum Instrumentarium der Entwicklungspolitik gehört heute weitaus mehr als die bilateral zwischen einem "Geber" und einem "Entwicklungsland" vereinbarte und durch den Geber finanzierte Kooperation bei der Schaffung neuer Infrastruktur oder der Förderung von Fähigkeiten (capacity building). Sie umfasst die Beratung umfangreicher sektoraler Reformvorhaben oder die Unterstützung von Ländern bei der Einbringung ihrer Stimme in internationale Verhandlungsprozesse wie etwa für den Beitritt zur Welthandelsorganisation bis hin zur pauschalen, aber an politische Vereinbarungen gebundenen Direktfinanzierung staatlicher Haushalte (Budgethilfe). Zu ihr zählt auch die Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Akteuren und Organisationen mit dem Ziel, eine größere Stimmenvielfalt in politischen Prozessen zu ermöglichen. In der Zusammenarbeit mit staatlichen und nichtstaatlichen Partnern geht es zudem darum, international vereinbarten Normen – von allgemeinen Menschenrechten über Frauen-, Kinder- und Minderheitenrechte bis hin zu Umweltschutz- und Arbeitsnormen – Geltung zu verschaffen.

Auch die internationale Einbettung der EZ hat kontinuierlich zugenommen. Neben der Finanzierung klassischer multilateraler Programme etwa der Weltbank, der regionalen Entwicklungsbanken oder des UN-Entwicklungsprogramms werden EZ-Mittel auch für Gemeinschaftsprogramme mehrerer Geber, sektorale "Korbfinanzierungen" oder Treuhandfonds wie zum Beispiel die Friedensfonds in ehemaligen Bürgerkriegsländern aufgewendet, um Wirkungen durch abgestimmtes internationales Vorgehen zu verstärken und den Koordinationsaufwand für die Partnerländer, die mitunter mit Dutzenden Geberorganisationen zu tun haben, zu verringern.[12]

Mit Blick auf die Internationalisierung der Aktivitäten vieler Ressorts, die zunehmend auch als official development aid (ODA) anrechenbare finanzielle Mittel beispielsweise zum Klimaschutz verwalten, kam dem BMZ zunehmend die Rolle des Sachwalters entwicklungspolitischer Interessen im Gesamtkonzert der Ressorts zu. Seit dem rot-grünen Koalitionsvertrag von 1998 ist das Ministerium daher auch im Bundessicherheitsrat vertreten, der als Kabinettsausschuss unter anderem über Rüstungsexporte befindet.


Fußnoten

1.
Gunther Hellmann, Im offensiven Mittelfeld – Deutschlands neue Spielmacher-Rolle in der europäischen Politik, in: ders./Daniel Jacobi/Ursula Stark Urrestarazu (Hrsg.), "Früher, entschiedener und substantieller"? Die neue Debatte über Deutschlands Außenpolitik, Wiesbaden 2015, S. 473–491, hier S. 484. Siehe auch Gunther Hellmans Beitrag in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
2.
Auswärtiges Amt, Krise – Ordnung – Europa. Review 2014: Außenpolitik Weiter Denken, Berlin 2015, http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/699336/publicationFile/202955/Review_Abschlussbericht.pdf«.
3.
Vgl. Frank-Walter Steinmeier, Die Welt ist aus den Fugen geraten, Rede auf dem Deutschen Evangelischen Kirchentag, Stuttgart 7.6.2015.
4.
Vgl. Joachim Gauck, Deutschlands Rolle in der Welt: Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen, Rede zur Eröffnung der 50. Münchner Sicherheitskonferenz, München 31.1.2014, http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/Joachim-Gauck/Reden/2014/01/140131-Muenchner-Sicherheitskonferenz.html«.
5.
Vgl. Hellmann (Anm. 1), S. 484. Im Gegensatz dazu beziehen sich klassische "Besitzziele" auf die Erlangung knapper Güter, die oft nur auf Kosten anderer erfolgen kann.
6.
Dieter Senghaas, Weltordnung in einer zerklüfteten Welt, Frankfurt/M. 2012.
7.
Zuwanderung nach Europa: Schäuble vergleicht Flüchtlingsbewegung mit Lawine, 12.11.2015, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/-a-1062373.html«.
8.
Dirk Messner, Deutschland als Gestaltungsmacht in der globalen Nachhaltigkeitspolitik – Chancen und Herausforderungen unter den Bedingungen "umfassender Globalisierung", in: Hellmann/Jacobi/Stark Urrestarazu (Anm. 1), S. 379–394.
9.
Franz Nuscheler, Entwicklungspolitik, in: Siegmar Schmidt/Gunther Hellmann/Reinhard Wolf (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden 2007, S. 672–683, hier S. 676.
10.
Mitunter wird der Begriff der "Entwicklungshilfe" in Ermangelung einer etablierten Alternative als Lehnübersetzung aus dem Englischen zur Bezeichnung der für Entwicklungszusammenarbeit aufgewendeten finanziellen Mittel – official development aid (ODA) – heute noch in Fachpublikationen verwendet.
11.
Vgl. etwa World Bank, World Development Report 1997. The State in a Changing World, Oxford 1997.
12.
Hinzu kommt schon seit den 1980er Jahren die Praxis von Mischfinanzierungen aus öffentlichen und privaten Mitteln.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/ Autor: Jörn Grävingholt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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