Eine Wählerin sitzt am 14.09.2014 in einer Wahlkabine im Wahllokal in der Gaststätte "Schützenhaus & Steigerstube" in Ronneburg (Thüringen).
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Sinkende Wahlbeteiligung. Interpretationen und mögliche Gegenmaßnahmen


30.9.2016
Neben dem wachsenden Stimmenanteil rechts- und linkspopulistischer Protestparteien gelten geringe oder rückläufige Wahlbeteiligungen als wichtigster Beleg dafür, dass sich die repräsentative Demokratie in einer Krise befindet. In Deutschland ist die Beteiligung bei Bundestagswahlen, die in den 1970er Jahren Rekordwerte von über 90 Prozent erreicht hatte, zuletzt auf gut 70 Prozent gesunken. Dies entspricht einem allgemeinen europäischen Trend, von dem nur wenige Länder ausgenommen sind – etwa Schweden, Norwegen, Dänemark oder Spanien. Die Bundesrepublik bildet auch einen Spiegel der Entwicklung im West-Ost-Vergleich, indem die neuen mittelosteuropäischen Demokratien beziehungsweise neuen Bundesländer von der Wahlabstinenz überproportional betroffen sind.

Was bedeutet dies für die Qualität der repräsentativen Parteiendemokratien? Um Antworten darauf zu erhalten, müssen wir uns zunächst bewusst machen, dass die absolute Höhe der Wahlbeteiligung wie auch deren Entwicklung im Zeitverlauf von zahlreichen Faktoren abhängt und Unterschiedliches widerspiegelt: "Wählerapathie oder Wählerzufriedenheit, Wahlpflicht oder freiwillige Wahl, vielleicht sogar das Wetter am Wahltag, oder auch bloße Akklamation."[1] Diese Faktoren voneinander zu isolieren und in ihrem jeweiligen Gewicht zu bestimmen, wirft forschungspraktisch nahezu unlösbare Probleme auf. Dies gilt zumal, als sie sich nach Ländern und der Art der Wahlen (etwa Haupt- und Nebenwahlen) nochmals deutlich unterscheiden.[2]

Um das Problem der rückläufigen Wahlbeteiligung angemessen zu betrachten, werden im Folgenden drei Differenzierungen beziehungsweise Relativierungen vorgenommen, die wiederum die Grundlage für die am Ende angestellten Reformüberlegungen bilden.

Repräsentativität der Wahl und Nichtwahl



Die erste Differenzierung betrifft die absolute Höhe der Wahlbeteiligung. Diese gewinnt ihre Bedeutung unter Legitimationsgesichtspunkten durch das bei Wahlen und Abstimmungen gültige Mehrheitsprinzip, das vor allem bei der Bildung einer Regierungsmehrheit zum Tragen kommt. Je geringer die Wahlbeteiligung, umso geringer fällt der Anteil der Stimmen aus, auf den sich die gewählte Regierung faktisch stützen kann. Verschärft wird das Problem, wenn durch ein disproportionales Wahlsystem unterlegene Stimmen ganz oder teilweise unter den Tisch fallen, also beim Mandatsgewinn unberücksichtigt bleiben. Hinter der regierenden Mehrheit steht dann unter Umständen nur noch eine zahlenmäßig kleine Minderheit. Bei Abstimmungen kann man das Problem dadurch lindern, dass eine Mindestbeteiligung oder -zustimmung verlangt wird. Bei Wahlen, die ja im Unterschied zu Abstimmungen ein zwingender und nicht nur optionaler Bestandteil der repräsentativen Demokratie sind, besteht diese Möglichkeit nicht.[3] Deshalb ist auch der von sogenannten Parteienkritikern des Öfteren formulierte Vorschlag abwegig, die Zahl der zu vergebenden Mandate an die Wahlbeteiligung zu koppeln.

Für die demokratische Bewertung der Wahlbeteiligung ist neben ihrer absoluten Höhe zugleich ihre Repräsentativität wichtig. Im Anschluss an die Politikwissenschaftlerin Hanna Pitkin lässt sich darunter zum einen die soziale Repräsentativität verstehen: also der Umstand, dass sich die faktischen Wählerinnen und Wähler in Bezug auf Merkmale wie Alter, Geschlecht, Bildung und Einkommen ähnlich zusammensetzen wie die Wahlberechtigten. Zum anderen geht es um die daraus ableitbaren Interessen, Wünsche und Bedürfnisse der Wählerschaft, das heißt um ihre (partei)politischen Präferenzen.[4] Das Maß der Orientierung der Repräsentanten an diesen Präferenzen wird in der Demokratieforschung "Responsivität" genannt. Darüber hinaus sind als Objekte der Repräsentation auch diejenigen Teile der Bevölkerung in den Blick zu nehmen, die aufgrund ihres Wahlalters oder ihrer Staatsbürgerschaft nicht über das Wahlrecht verfügen, im weiteren Sinne sogar die Angehörigen anderer Nationen sowie künftiger Generationen.

Bezogen auf die Zusammensetzung der parlamentarischen Vertretungsorgane stellt die fehlende soziale Repräsentativität kein prinzipielles Problem dar; speziell beim Merkmal Bildung erweist sie sich vielmehr als Vorzug, denn wer möchte schon von Dummköpfen regiert werden? Allerdings würden wir oder jedenfalls die meisten von uns genauso der Forderung zustimmen, dass sich die soziale Zusammensetzung der Repräsentanten nicht zu weit von derjenigen der Wählerschaft entfernen sollte. Auch wenn sich von der sozialstrukturellen Zugehörigkeit der Abgeordneten keine direkte Verbindung zu ihren politischen Positionen ziehen lässt, gänzlich unberührt sind sie davon nicht. Die zunehmende soziale Selektivität der Wahlbeteiligung, die Autoren wie der Politikwissenschaftler Armin Schäfer für die Bundesrepublik seit den 1990er Jahren eindrucksvoll belegt haben, droht dieses Problem zu verschärfen.[5] Denn indem die soziale Selektivität die Interessenwahrnehmung der Wähler von derjenigen der Wahlberechtigten und übrigen Bevölkerung entfernt, entfernt sie mit hoher Wahrscheinlichkeit auch die Politik der Repräsentanten von diesen. Die Folge ist ein sich selbst verstärkender Prozess: Bleiben die Wähler aus den benachteiligten Schichten den Wahlen fern, können sie nicht mehr damit rechnen, dass ihre Interessen von Parteien und Politikern vertreten werden. Und vertreten Parteien und Politiker ihre Interessen nicht, haben diese Wähler noch weniger Grund, an den Wahlen teilzunehmen.

Wahlen sind und bleiben die wichtigste Form der Partizipation, in der sich die politische Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger manifestiert. Das allgemeine und gleiche Wahlrecht wird deshalb zu einer Farce, wenn die benachteiligten Gruppen der Gesellschaft von ihm keinen Gebrauch machen und den Wahlen immer häufiger fernbleiben. Zwar gibt es keine Belege, dass das Problem durch den Ausbau und die Nutzung anderer Partizipationsformen (etwa im Bereich der direkten Demokratie) zusätzlich verschärft wird: Die Benachteiligten bleiben nicht in noch größerer Zahl Wahlen fern, weil die politisch Interessierten aus den bessergestellten Schichten solche Beteiligungsangebote wahrnehmen. Dennoch muss es verwundern, wie wenig sich die Politikwissenschaft um dieses Problem bisher gekümmert hat, während sie den neuen Beteiligungsmodellen breite Aufmerksamkeit schenkt.[6]

Auch wenn es sich lohnt, über eine Verbesserung der institutionellen Anreizstrukturen nachzudenken, wird man die in Resignation gefallenen Wähler nicht primär durch Reformen des Wahlrechts oder Wahlsystems in das politische System zurückholen können. Selbst eine Wahlpflicht würde an den Ursachen der sozialen Spaltung nichts ändern. Notwendig ist stattdessen eine Agenda, die dieser Spaltung durch mehr Chancengerechtigkeit begegnet, indem sie die Integration in den Arbeitsmarkt verbessert und stärker in Bildung, Kinderbetreuung und Gesundheitsvorsorge investiert.[7] Am skandinavischen Beispiel lässt sich belegen, welche Bedeutung ein erneuerter Wohlfahrtsstaat für den gesellschaftlichen Zusammenhalt gewinnt. Dies gilt gerade unter den Bedingungen der Globalisierung. Je mehr sich die Volkswirtschaften nach außen öffnen, desto wichtiger werden Bildung und Ausbildung, um sich für den Wettbewerb zu wappnen, aber auch die Absicherung gegen die durch den Wettbewerb entstehenden Risiken im Inneren. Gelingt es der Politik nicht, den Menschen diese Sicherheit zu vermitteln beziehungsweise zurückzugeben, dann wird sich auch die Krise der Partizipation nicht beheben lassen.


Fußnoten

1.
Manfred G. Schmidt, Demokratietheorien: Eine Einführung, Wiesbaden 20084, S. 377.
2.
Welche Fehlinterpretationen aus einer Missachtung solcher Unterschiede resultieren können, lässt sich z.B. am bekannten Demokratisierungsindex des finnischen Mathematikers Tatu Vanhanen ablesen, der die Qualität einer Demokratie an zwei Indikatoren festmacht: der Höhe der Wahlbeteiligung und der Fragmentierung des Parteiensystems. Dies führte in der empirischen Anwendung dazu, dass Italien und Belgien (wo eine Wahlpflicht besteht) auf der Demokratieskala obere Plätze belegen, während die Schweiz und die USA (wo die Häufung von Wahlen und Abstimmungen und – in den USA zusätzlich – die erschwerte Wählerregistrierung auf die Höhe der Wahlbeteiligung drücken) weit unten rangieren. Vgl. Tatu Vanhanen, Prospects of Democracy. A Study of 172 Countries, London–New York 1997. In den späteren Fassungen des Indexes hat Vanhanen seine Messmethode korrigiert, um die institutionell bedingten Unterschiede besser einzufangen.
3.
Die "indirekte" Wahlpflicht in Gestalt einer Mindestbeteiligung war im 19. Jahrhundert in einer Reihe von deutschen Fürstentümern geläufig, etwa in Sachsen, Braunschweig, Württemberg, Bayern und Baden, wurde dort jedoch bereits vor der Jahrhundertwende nicht mehr umgesetzt. Neuerdings ist sie auf der kommunalen Ebene in Brandenburg wieder eingeführt worden, wo bei der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte ein 15-prozentiges Zustimmungsquorum gilt. Wird dieses nicht erreicht, erfolgt die Wahl ersatzweise durch die Gemeindevertretung beziehungsweise den Kreistag.
4.
Vgl. Hanna F. Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley u.a. 1967. Das dritte, von Pitkin als "formal" bezeichnete Merkmal der Repräsentation bezieht sich auf das stellvertretende Entscheiden. Es ist vor allem für den Unterschied zwischen plebiszitären Sachentscheidungen (Abstimmungen) und Wahlen relevant. Bei Wahlen bestimmt das Wahlvolk die Zusammensetzung der Repräsentationsorgane, die anschließend in seinem Auftrag und Interesse regieren. Bei Abstimmungen wächst es dagegen selbst in die Rolle eines Repräsentationsorgans hinein, entscheidet also auch "stellvertretend" für jene, die an der Abstimmung nicht teilnehmen wollen, können oder dürfen. Vgl. Winfried Steffani, Das magische Dreieck demokratischer Repräsentation: Volk, Wähler und Abgeordnete, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 3/1999, S. 772–793.
5.
Vgl. Armin Schäfer, Der Verlust politischer Gleichheit. Warum die sinkende Wahlbeteiligung der Demokratie schadet, Frankfurt/M.–New York 2015.
6.
Vgl. Frank Decker/Marcel Lewandowsky/Marcel Solar, Demokratie ohne Wähler? Neue Herausforderungen der politischen Partizipation, Bonn 2013.
7.
Vgl. etwa Wolfgang Schroeder, Vorsorge und Inklusion. Wie finden Sozialpolitik und Gesellschaft zusammen?, Berlin 2012.
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Autor: Frank Decker für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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