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Demonstrantin mit britischer Flagge für den Brexit
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Am Rande der Verfassungskrise? Die rechtliche Grundlage des Brexit


2.12.2016
Das Vereinigte Königreich wird als erster Staat aus der Europäischen Union austreten. Am 23. Juni 2016 stimmte eine Mehrheit von 51,9 Prozent der Wählerinnen und Wähler Großbritanniens dafür, die EU zu verlassen. Die zur Abstimmung vorgelegte Frage lautete: "Sollte das Vereinigte Königreich Mitglied der Europäischen Union bleiben oder aus der Europäischen Union austreten?"Um die EU zu verlassen, muss Großbritannien das in Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) niedergelegte Verfahren durchlaufen.

Unbeantwortet bleibt dabei, was eigentlich erforderlich ist, um das Ergebnis des Referendums umzusetzen. Vor allem aber ist unklar, was die viel zitierte Aussage "Brexit heißt Brexit"[1] bedeutet. Was muss rechtlich gesehen auf eine nationale Entscheidung für den EU-Austritt folgen? Weder die britische Gesetzgebung zu Referenden noch die Abstimmung selbst fungieren in irgendeiner Weise als Leitlinie dafür, wie die zukünftige Beziehung des Vereinigten Königreichs zur EU oder zu anderen Staaten aussehen könnte. Die der Wählerschaft vorgelegte Frage war binär, und die Wählerschaft stimmte lediglich dafür, die EU zu verlassen. Es gab keinerlei Zustimmung zu irgendeiner bestimmten Austrittsvereinbarung.

Manche, die für den Austritt stimmten, mögen eine Lösung "im norwegischen Stil" wünschen. Das würde die Mitgliedschaft im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bedeuten, mit Zugang zum Binnenmarkt und der damit einhergehenden Freizügigkeit. Diese Lösung ist mittlerweile umgangssprachlich als "weicher Brexit" bekannt.[2] Für andere Befürworter des Austritts jedoch war die Beendigung der Freizügigkeit und damit die Reduzierung der Einwanderung entscheidend. Diese Fragen wurden der Bevölkerung im Referendum jedoch nicht zur Wahl gestellt.

Artikel 50 EUV



Artikel 50 ist die Bestimmung im EUV, die einen Austritt aus der EU ordnet. Er wurde 2009 durch die Änderungen des Vertrags von Lissabon in den EUV eingefügt und schreibt Einzelheiten zu Austrittsverhandlungen vor. Er regelt, wie die EU ihre Seite der Verhandlungen zu gestalten hat und schreibt die Abstimmungsmodalitäten für eine Vereinbarung (qualifizierte Mehrheit) beziehungsweise für die Fristverlängerung (Einstimmigkeit) vor. Der Artikel entscheidet zwar über die Rahmenbedingungen der Trennung, nicht jedoch über die Einzelheiten einer zukünftigen Handelsbeziehung des Vereinigten Königreichs mit der EU, die in einer weiteren Vereinbarung zu regeln ist.

Das Vereinigte Königreich hat unmittelbar nach dem Referendum kein formales Austrittsgesuch gemäß Artikel 50 EUV gemacht, wird dies aber laut Premierministerin Theresa May Anfang 2017 tun.[3] Obwohl die EU das Vereinigte Königreich dazu drängt, zügig zu handeln, hätte Abwarten gewisse Vorteile: Es würde der Ministerin mehr Zeit einräumen, eine Verhandlungsstrategie zu formulieren, die es momentan (November 2016) nicht gibt. Die Zweijahresfrist für den Austritt beginnt erst mit der formalen Erklärung. Wenn das Vereinigte Königreich erst einmal diese Mitteilung gemacht hat, kann es nach zwei Jahren von der EU ausgeschlossen werden, auch wenn keine Austrittsvereinbarung geschlossen wurde – sofern keine Einstimmigkeit für die Verlängerung der Frist herrscht.

Artikel 50 Absatz 1 des EUV lautet: "Jeder Mitgliedstaat kann im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen, aus der Union auszutreten." Im Vorfeld der Verhandlungen muss also zunächst ein Verständnis davon entwickelt werden, was mit den "verfassungsrechtlichen Vorschriften" des betreffenden Mitgliedstaats gemeint ist. Als innerstaatliche Angelegenheiten können diese Vorschriften nicht von der EU diktiert werden und müssen gemäß dem britischen Verfassungsrecht geregelt werden. Leider ist das britische Verfassungsrecht hierzu unklar, unter anderem weil es im Vereinigten Königreich keine kodifizierte Verfassung gibt – also kein einzelnes Dokument –, die die Angelegenheit behandelt. Somit ist der Brexit-Prozess schon kompliziert, bevor Artikel 50 überhaupt greift. Ohnehin kann der vom britischen Volk im Referendum gefällte "Beschluss" kein "Beschluss" im Sinne des Artikels 50 sein. Etwas Offizielles ist erforderlich. Die Premierministerin behauptet, die britische Regierung habe aufgrund des königlichen Hoheitsrechts die erforderliche Macht, den Austritt gemäß Artikel 50 zu beschließen, und Minister seien für die Verhandlungen verantwortlich.[4]

Welche Rolle aber spielt das britische Parlament dabei? Nach britischem Recht ist das Parlament an der Ratifizierung von Verträgen beteiligt. Somit wäre es unausweichlich involviert, da mit dem EU-Austritt auch das Gesetz zu den Europäischen Gemeinschaften von 1972 aufgehoben werden müsste. Nach Auffassung des Verfassungsausschusses des House of Lords kann das Parlament verlangen, dass eine Zustimmung eingeholt wird, noch bevor die Premierministerin das Verfahren nach Artikel 50 EUV einleitet. Diese Ansicht äußerte der Ausschuss in seinem Bericht vom September 2016.[5] Wenn es beim EU-Austritt – wie oft behauptet – um die Wiedererlangung der Selbstbestimmung und Wiedergewinnung des parlamentarischen Hoheitsrechts ginge, sollte das Parlament in diesem Verfahren keine Schlüsselrolle spielen?

Beim Beitritt Großbritanniens zu den Europäischen Gemeinschaften wurden 1972 die britischen Beziehungen zur EU und die Verschränkung des britischen Rechts mit dem EU-Recht in einem Gesetz geregelt. Im Falle des Brexit wird das Parlament dieses Gesetz aufheben und eine neue Gesetzgebung einführen müssen. In Ermangelung einer kodifizierten Verfassung und angesichts der Tatsache, dass Artikel 50 noch nie zur Anwendung gekommen ist, sind die verfassungsrechtlichen Vorschriften unklar. Dass es hierzu Rechtsstreitigkeiten gibt, überrascht nicht: Zahlreiche Argumente sind vorgebracht worden, um zu begründen, warum das Parlament an der Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 50 einzuleiten, beteiligt sein soll, und viele davon wurden im Oktober 2016 in Rechtsstreitigkeiten vor dem High Court erörtert.[6]


Fußnoten

1.
Das waren die Worte von Theresa May bei ihrer Ernennung zur Premierministerin des Vereinigten Königreichs im Juli 2016, siehe etwa Mark Mardell, What Does "Brexit Means Brexit" Mean?, 14.6.2016, http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-36782922«.
2.
Vgl. Kamal Ahmed, What Does "Hard" or "Soft" Brexit Mean?, 29.9.2016, http://www.bbc.co.uk/news/business-37500140«.
3.
Siehe Laura Kuenssberg, Brexit: Theresa May to Trigger Article 50 by End of March, 2.10.2016, http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-37532364«.
4.
Vgl. Steven Swinford, Theresa May Will Trigger Brexit Negotiations Without Commons Vote, 27.8.2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/08/26/theresa-may-will-trigger-brexit-negotiations-without-commons-vot«.
5.
Vgl. House of Lords, The Invoking of Article 50. 4th Report of Session 2016–17, London 2016.
6.
Siehe etwa Nick Barber etal., Pulling the Article 50 "Trigger": Parliament’s Indispensable Role, 27.6.2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/27/nick-barber-tom-hickman-and-jeff-king-pulling-the-article-50-trigger-parliaments-indispensable-role«; Scott Styles, What Is Sufficient to Constitute an Article 50 Decision to Leave the EU?, 27.6.2016, https://aberdeenunilaw.wordpress.com/2016/06/27/what-is-sufficient-to-constitute-an-article-50-decision-to-leave-the-eu«; Adam Tucker, Triggering Brexit: A Decision for the Government, But Under Parliamentary Scrutiny, 29.6.2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/29/adam-tucker-triggering-brexit-a-decision-for-the-government-but-under-parliamentary-scrutiny«; Thiruvallore Thattai Arvind etal., Article 50 and the European Union Act 2011, 1.7.2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/01/t-t-arvind-richard-kirkham-and-lindsay-stirtonarticle-50-and-the-european-union-act-2011-why-parliamentary-consent-is-still-necessary«.
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Autor: Sionaidh Douglas-Scott für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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