Erdogan sitzt im "Chef-Sessel"; hinter ihm ein Bild Atatürks.

24.2.2017 | Von:
Funda Tekin

Quadratur des Kreises? Hintergründe der EU-Türkei-Beziehungen

"Deal" oder "Deal Breaker"?

2015 trat ein Politikbereich in den Fokus der EU-Türkei-Beziehungen, der bis dahin zwar als wichtig, aber nicht als dominierend gegolten hatte. In diesem Jahr wurden in der EU 1,3 Millionen Asylanträge verzeichnet, davon 35 Prozent in Deutschland. Diese Flüchtlingsbewegung stellte die EU und ihre Mitgliedsstaaten auf eine harte Probe. Insbesondere der Schengenraum und das sogenannte Dublin-System gerieten unter starken Druck. Im Schengener Abkommen haben sich 22 EU-Mitgliedsstaaten sowie Norwegen, Island, die Schweiz und Liechtenstein dazu verpflichtet, keine Kontrollen an ihren gemeinsamen Binnengrenzen durchzuführen. Dies erfordert die Zusammenarbeit in einigen davon betroffenen Politikbereichen – unter anderem auch in der gemeinsamen europäischen Asyl- und Migrationspolitik. Die Dublin-Verordnung regelt so zum Beispiel, welcher EU-Mitgliedsstaat für das Asylverfahren eines Antragstellers verantwortlich ist – nämlich der, in dem der Antragsteller zum ersten Mal den Schengenraum betreten hat. Aufgrund ihrer geografischen Nähe zur Region des Mittleren Ostens und Nordafrikas waren über Jahre Italien und Griechenland am stärksten betroffen. Das Ausmaß der Flüchtlingsbewegung 2015 trug dann dazu bei, dass die Dublin-Regeln außer Kraft gesetzt wurden und Länder wie Ungarn, Deutschland, Schweden und Österreich in absoluten Zahlen die meisten Asylanträge registrierten.

Den EU-Mitgliedsstaaten gelang es nicht, eine funktionierende Lösung für eine gleichmäßigere Umverteilung der Flüchtlinge zu finden. Eine grundlegende Reform der Dublin-Verordnung schien notwendig, gleichzeitig aber politisch schwierig: Im September 2015 hat der Rat der Europäischen Union zwei Beschlüsse zur Umverteilung von insgesamt 160.000 Flüchtlingen mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet. Ihre Umsetzung bleibt jedoch weit hinter den gesetzten Zielen zurück, denn nach mehr als anderthalb Jahren sieht die Umverteilungsbilanz mit lediglich knapp 12.000 Personen sehr mager aus. Dies liegt unter anderem daran, dass Ungarn, Tschechien, die Slowakei und Rumänien im Rat überstimmt wurden und sie deshalb bisher keine oder lediglich eine verschwindend geringe Anzahl an Personen aufgenommen haben. Allerdings ist die Bilanz der anderen Staaten nicht viel besser.

Aufgrund dieser EU-internen Schwierigkeiten, die eine Debatte über fehlende Solidarität in der EU – eines der Grundprinzipien des europäischen Einigungsprozesses – befeuerte und europaskeptischen Stimmen in einer Vielzahl von Mitgliedsstaaten zunehmenden Zuspruch verschaffte, suchten die EU und ihre Staats- und Regierungschefs unter der Federführung von Bundeskanzlerin Angela Merkel nach einer externen Lösung: Der Türkei kam dabei aufgrund ihrer geografischen Lage und der geringen Distanz zu den griechischen Inseln eine Schlüsselrolle zu. 2015 versuchten rund 500.000 syrische Bürgerkriegsflüchtlinge, von der Türkei aus Griechenland zu erreichen. Dabei spielten sich nicht selten Tragödien ab, bei denen Menschen ertranken. Allein 2015 wurden knapp 4.000 Todesfälle gezählt. In der ersten Hälfte desselben Jahres wurden 26.000 Flüchtlinge aus dem Meer gerettet.

Vor diesem Hintergrund hat sich die EU im Oktober 2015 mit der Türkei auf einen Gemeinsamen Aktionsplan gegen illegale Migration geeinigt, der am 29. November 2015 auf dem EU-Türkei-Gipfel in Brüssel beschlossen wurde. Dieser sieht vor, dass die Türkei die EU im Kampf gegen illegale Migration unterstützt und im Gegenzug der Prozess der Visaliberalisierung für die Türkei beschleunigt und die Beitrittsverhandlungen wiederbelebt werden. Darüber hinaus wurde eine Flüchtlingsfazilität von drei Milliarden Euro für die Verbesserung der Situation von Flüchtlingen, insbesondere Syrern, in der Türkei eingerichtet. Die Türkei selbst hat knapp drei Millionen Flüchtlinge aufgenommen und ist daher auf Unterstützung angewiesen.

Die am 18. März 2016 getroffene Übereinkunft zwischen der EU und der Türkei ergänzt den Gemeinsamen Aktionsplan um einen sogenannten 1:1-Mechanismus, gemäß dem alle illegal aus der Türkei nach Griechenland eingereisten Flüchtlinge wieder in diese zurückgeschickt werden sollen. Im Gegenzug verpflichtet sich die EU für jeden zurückgeschickten Syrer, einen Syrer aus der Türkei aufzunehmen. Für die Flüchtlingsfazilität wurden außerdem weitere drei Milliarden Euro vorgesehen und die Visaliberalisierung bereits für Juli 2016 in Aussicht gestellt.

Dieses sogenannte Migrationsabkommen hat hinsichtlich der Flüchtlingszahlen und der Todesfälle im Mittelmeer seine Wirkung nicht verfehlt. Beide Zahlen gingen drastisch zurück. Dennoch steht das Abkommen in Bezug auf rechtliche und humanitäre Aspekte sowie die EU-Türkei-Beziehungen kontinuierlich in der Kritik.

Zunächst wird die Rechtmäßigkeit des Abkommens kontrovers diskutiert. Die Kernfrage dabei ist, ob die rechtlichen Voraussetzungen für die Rückführung von syrischen Flüchtlingen aus Griechenland in die Türkei überhaupt gegeben sind. Es gibt zwei anerkannte Gründe, die eine Rückführung rechtfertigen. Entweder erfüllt ein Antragsteller die allgemein gültigen Kriterien für ein Asyl nicht oder er kommt aus einem sicheren Drittstaat, in dem er hätte Asyl beantragen können. Da insbesondere syrische Flüchtlinge ein Anrecht auf Asyl in der EU hätten, müsste das EU-Türkei-Abkommen auf der Drittstaatenregelung fußen. Dabei ist umstritten, ob die Türkei als sicherer Drittstaat gelten kann. Denn gemäß einem für die Türkei geltenden Zusatz zur Genfer Flüchtlingskonvention erkennt diese lediglich Flüchtlingen aus europäischen Ländern einen solchen Status zu. Die Bedingungen für syrische Flüchtlinge in der Türkei wurden zwar dahingehend verbessert, dass sie temporären Schutz genießen und einen geregelten Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt bekommen. Dies bleibt aufgrund des fehlenden offiziellen vollkommenen Flüchtlingsstatus dennoch anfechtbar. Allgemein würde eine juristische Bewertung des Migrationsabkommens folglich kritisch ausfallen. Für eine politische Betrachtung zählt jedoch die Signalwirkung, die dieses Abkommen unabhängig von der rechtlichen Kritik und der schleppenden Umsetzung entfalten kann.[12]

In direktem Bezug zu den EU-Türkei-Beziehungen stellt sich allerdings ein ganz anderes rechtliches Problem mit potenziell weitreichenden und vieldiskutierten Konsequenzen: Obwohl das Übereinkommen zwischen der Türkei und der EU vom 18. März 2016 allgemein als "Abkommen" bezeichnet wird, handelt es sich nicht um ein Abkommen im juristischen Sinn. Dies bedeutet, dass das Dokument keinerlei rechtlich bindende Wirkung entfalten kann und vom politischen Willen der Vertragsparteien abhängt. Vor diesem Hintergrund ist die Sorge in der EU einzuordnen, dass sich die Kräfteverhältnisse in den EU-Türkei-Beziehungen zugunsten der Türkei umgekehrt haben könnten – und dies in Zeiten, in denen die Türkei immer stärkere autokratische Tendenzen zeigt und sich zunehmend von den politischen und demokratischen Werten Europas entfernt. In der Tat benutzt die türkische Regierung das EU-Türkei-Abkommen immer wieder als Verhandlungsmasse und droht mit dessen Aufkündigung. In Brüssel sieht man dies jedoch (noch) einigermaßen gelassen, denn das Abkommen beruht auf beiderseitigen Interessen.[13]

Allerdings gehört zu den Hauptinteressen der Türkei auch die Visaliberalisierung mit der EU. Die Bedingungen für die Visaliberalisierung sind in einer Roadmap der Kommission von 2013 definiert. Der entsprechende Katalog umfasst mehr als 70 Kriterien, von denen die Türkei mittlerweile alle bis auf fünf erfüllt hat. Unter anderem müsste die Türkei noch ihr Antiterrorgesetz ändern. Dies würde eine Neudefinition von Terror und Terrororganisationen erfordern.

Die Türkei hat 2015 und 2016 eine beispiellose Serie an Terroranschlägen erfahren, wovon ein Großteil der Kurdischen Arbeiterpartei PKK zugeschrieben wird. Eine Änderung des Antiterrorgesetzes, wie von der EU gefordert, kommt daher – und auch aufgrund des Kampfes gegen die Gülen-Bewegung, die für den gescheiterten Putschversuch in der Türkei verantwortlich gemacht und als terroristische Vereinigung definiert wird – für die Türkei nicht infrage. Deshalb lässt das Europäische Parlament das Verfahren seit Sommer 2016 ruhen. Vor diesem Hintergrund wird dem Versprechen der Visaliberalisierung mittlerweile der gleiche Glaubwürdigkeitsgehalt wie der Beitrittsperspektive zugesprochen und das Scheitern des Migrationsabkommens als (letztes) Druckmittel eingesetzt. Seit 2015 hat die Asylpolitik folglich die Relevanz der EU-Türkei-Beziehungen erhöht. Sie haben dadurch jedoch nicht an Stabilität, sondern an Komplexität und Explosivität gewonnen.

Quadratur des Kreises

Aussichten für die EU-Türkei-Beziehungen waren schon immer ungewiss – aktuell scheinen sie jedoch besonders düster. Ein EU-Beitritt der Türkei ist nicht mehr ein Szenario der fernen Zukunft, sondern höchst unwahrscheinlich, wenn nicht sogar ausgeschlossen. Dennoch muss es nicht unbedingt zu einem endgültigen Bruch – dem viel zitierten train crash – kommen. Es lohnt sich auch, alternative Formen der Kooperation und Einbindung der Türkei in die EU detailliert zu prüfen;[14] dies nicht zuletzt deshalb, weil die europäische Einigung selbst "desintegrative Momente" erfährt, die sich unter anderem in wachsendem Europaskeptizismus in den Mitgliedsstaaten und im Brexit manifestieren.[15] Allerdings scheint die Annahme doch realistischer, dass die EU in Zukunft stärker von differenzierter Integration als Desintegration geprägt sein wird. Je nach Ausprägung eines solchen Differenzierungsgrades könnten sich Möglichkeiten für eine engere Einbindung und Beteiligung der Türkei in den Politikbereichen anbieten, in denen sie bereits heute ein wichtiger strategischer Partner ist.

Überlegungen in diese Richtung sind weder in der Politik noch in der Wissenschaft neu. Bereits Anfang der 2000er Jahre entwarf die CDU das Konzept der "privilegierten Partnerschaft". Dieses wurde jedoch seitens der Türkei so vehement abgelehnt, dass der Begriff heute fast als "Unwort" der EU-Türkei-Beziehungen zu bezeichnen wäre. Aber andere Konzepte haben diese Idee aufgegriffen, weitergedacht und mit neuen Titeln belegt. Das Konzept der "virtuellen Mitgliedschaft" wird durch Flexibilität auf verschiedenen Ebenen bestimmt.[16] So wäre der Umfang wie auch der Grad der institutionellen Einbindung der Türkei in die EU individuell festzulegen. Die "assoziierte Mitgliedschaft" wurde explizit im Lichte möglicher Desintegrationstendenzen der EU und flexibler Beteiligungschancen konzipiert.[17] Dabei soll sie eine Rückfalloption für das Vereinigte Königreich und ein mögliches Sprungbrett für die Türkei darstellen.

In der Tat lohnt es sich, Parallelen zwischen den Diskussionen um den Brexit und zukünftigen EU-Türkei-Beziehungen zu ziehen. Denn für 2017 ist eine Vertiefung der Zollunion mit der Türkei geplant, während das Vereinigte Königreich auf der Suche nach einer wirtschaftlichen Anbindung an die EU ist, bei der sie vom Besten aus zwei Welten profitieren kann. Die diskutierten Modelle ermöglichen jedoch entweder keinen vollen Zugang zum Binnenmarkt oder keine Beteiligung an den relevanten Entscheidungsprozessen der EU.

Grundvoraussetzung für die tatsächliche Umsetzung solch alternativer Modelle wäre zunächst einmal das ehrliche beiderseitige Eingeständnis, dass die Beitrittsperspektive keine reelle Option für die Türkei mehr ist, gleichzeitig aber nicht die einzige Art der Kooperation bedeutet, die für beide Seiten vorteilhaft wäre. Darüber hinaus müssen Strukturen der differenzierten Entscheidungsfindung der EU gefunden werden, die einer Teilmitgliedschaft einzelner Staaten gerecht wird und diese attraktiv macht.

Fußnoten

12.
Vgl. Elizabeth Collett, The Paradox of the EU-Turkey Refugee Deal, März 2016, http://www.migrationpolicy.org/news/paradox-eu-turkey-refugee-deal«.
13.
Vgl. Laura Batalla Adam, The Refugee Card in EU-Turkey Relations: A Necessary but Uncertain Deal, Global Turkey in Europe, Working Paper 14/2016.
14.
Für eine detaillierte Beschreibung dreier idealtypischer Szenarien der EU-Türkei-Beziehungen siehe Nathalie Tocci, Turkey and the European Union. Scenarios for 2023, FEUTURE Backgroundpaper 2016.
15.
Annegret Eppler, Desintegrative Momente der europäischen Einigung, in: APuZ 49–50/2016, S. 32–38.
16.
Vgl. Sinan Ülgen, Avoiding a Divorce. A Virtual EU Membership for Turkey, 5.12.2012, http://carnegieeurope.eu/2012/12/05/avoiding-divorce-virtual-eu-membership-for-turkey-pub-50218«.
17.
Andres Duff, The Case for an Associate Membership of the European Union, 6.3.2013, http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2013/03/06/associate-eu-membership«.
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Autor: Funda Tekin für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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