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Minderheitenschutz in Europa: Entwicklung und aktueller Stand


10.3.2017
Vorläufer des modernen Minderheitenschutzes sind die völkerrechtlichen Verträge, die – wie etwa der Berliner Vertrag von 1878 – religiöse Minderheiten, namentlich Christen im Osmanischen Reich und Muslime in sonstigen Regionen des Balkans, betrafen. Das erste völkerrechtliche System zum Minderheitenschutz wurde nach dem Ersten Weltkrieg als Ausgleich für das Entstehen zahlreicher neuer nationaler Minderheiten durch die Grenzziehungen der Pariser Vorortverträge geschaffen und erlangte einen gewissen Grad an Einheitlichkeit im Rahmen des Völkerbundes. Es scheiterte, wie auch der Völkerbund, am mangelnden Willen der beteiligten Staaten, ihren vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen, und am Fehlen eines wirksamen Durchsetzungsmechanismus.[1]

Nach dem Zweiten Weltkrieg herrschte zunächst die Ansicht vor, ein effektives Diskriminierungsverbot mache einen spezifischen Schutz der Rechte von Angehörigen nationaler Minderheiten entbehrlich. Dies zeigt sich etwa daran, dass es jahrelang keine entsprechende Bestimmung gab. Auf globaler Ebene änderte sich die Rechtslage mit der Antirassismuskonvention (ICERD) von 1965 und vor allem dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) der Vereinten Nationen von 1966, der in Artikel 27 eine Regel zum Minderheitenschutz enthält. In Europa hingegen führten erst die politischen Verwerfungen der beginnenden 1990er Jahre, namentlich die Folgen der Auflösung der Sowjetunion und der gewaltsame Zerfall Jugoslawiens, die maßgeblichen politischen Akteure zu der Einsicht, dass Maßnahmen zu ergreifen seien, um Spannungen zwischen Mehrheits- und Minderheitsbevölkerungen entgegenzuwirken, die nicht nur die innere Ordnung der betroffenen Staaten, sondern Stabilität und Frieden ganzer Regionen bedrohten.

Ergriffen wurden diese Maßnahmen vor allem im Rahmen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und des Europarats: Umfassende Bestimmungen zum Minderheitenschutz finden sich erstmals im 1990 von der OSZE angenommenen, rechtlich aber nicht verbindlichen Kopenhagener Abschlussdokument; im Dezember 1992 schuf die OSZE das Amt des Hochkommissars für Nationale Minderheiten (HKNM) mit Sitz in Den Haag. Im Europarat wurde 1995 die Aushandlung zweier rechtlich verbindlicher Verträge erfolgreich beendet, nämlich des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten (RÜ) und der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen (Sprachencharta); beide traten 1998 in Kraft.

Zunehmende Bedeutung erlangte in jüngerer Zeit die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), der einige Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950 für den Minderheitenschutz nutzt. Die Europäische Union hingegen bietet ein widersprüchliches Bild: Während Minderheitenschutz im Binnenbereich trotz einiger Bemühungen immer noch eine geringe Rolle spielt, ist eine europäischen Standards entsprechende Ausgestaltung des nationalen Rechts eine Voraussetzung für die Aufnahme eines Staates in die EU (gemäß der Kopenhagener Kriterien von 1993). Auch in der sogenannten Nachbarschaftspolitik der EU ist Minderheitenschutz von erheblicher Bedeutung.[2]

Begriff der (nationalen) Minderheit



Erstaunlicherweise gibt es im aktuellen Völkerrecht weder auf globaler noch auf europäischer Ebene eine allseits akzeptierte Definition des Begriffs "(nationale) Minderheit". Weitestgehend anerkannt ist aber, dass eine Gruppe von Menschen nur dann als eine (nationale) Minderheit gilt, wenn sie sich in einigen objektiven Kriterien wie Ethnizität, Geschichte, Kultur, Lebensstil, Religion und (vor allem in Europa wichtig) Sprache von der Mehrheitsbevölkerung unterscheidet; hinzu kommen muss ein – jedenfalls auf das gesamte Staatsgebiet bezogen – zahlenmäßiges Untergewicht und das Fehlen einer politisch dominanten Position. Daneben bedarf es des gemeinsamen Willens, die eigenständige Identität zu wahren und zu entwickeln. Auf dieser rechtlichen Grundlage werden in Deutschland die Dänische Minderheit, die Friesische Volksgruppe, das Sorbische Volk sowie die deutschen Sinti und Roma als nationale Minderheiten anerkannt.[3]

Umstritten sind vor allem zwei Fragen: Bedarf eine Gruppe, um als nationale Minderheit zu gelten, einer besonderen zeitlichen Bindung an das Gebiet, auf dem ihre Angehörigen leben? Und müssen diese Personen Staatsangehörige des Staates sein, in dem sie leben? Dieses Problem wird zumeist als der Gegensatz zwischen alten und neuen Minderheiten bezeichnet. Eine völlig eindeutige Rechtslage lässt sich für Europa nicht feststellen, wohl aber die Tendenz, dass die meisten Staaten, sowohl in ihrem nationalen Recht als auch in ihren Stellungnahmen auf internationaler Ebene, eine Beschränkung der Anwendbarkeit der Minderheitenschutzbestimmungen auf sogenannte alte Minderheiten vornehmen. In gewissem Gegensatz hierzu haben sich HKNM und die Überwachungsorgane des RÜ für einen flexiblen Ansatz ausgesprochen, der es erlaubt, manche völkervertragliche Bestimmungen auch auf Angehörige sogenannter neuer Minderheiten, insbesondere Einwanderer, anzuwenden, sofern dies mit dem Wortlaut der betreffenden Bestimmung vereinbar ist.

Einer Gruppe, deren Angehörige sich als nationale Minderheit fühlen, bei der es aber begründete Zweifel gibt, ob sie sich bezüglich der objektiven Kriterien tatsächlich von der Mehrheitsbevölkerung in einem solchen Maße unterscheidet, dass von einer wirklichen Eigenständigkeit gesprochen werden kann, kann nach Ansicht des EGMR unter bestimmten Voraussetzungen die Anerkennung als nationale Minderheit verweigert werden. Einen ähnlichen Ansatz verfolgen die Überwachungsorgane der RÜ, die vor allem prüfen, ob die Verweigerung der staatlichen Anerkennung einer Gruppe als Minderheit und die damit verbundene Zuerkennung gewisser Rechte, etwa im Bildungsbereich, willkürlich ist.

Aktuelle Rechtslage



Alle europäischen Staaten haben die ICERD und den ICCPR ratifiziert, weshalb die Schutzstandards der für Minderheiten wichtigsten UN-Verträge Anwendung finden. Allerdings scheint ihre tatsächliche Bedeutung eher gering, was auch an der geringen Zahl von Fällen aus Europa, die etwa dem unter dem ICCPR tätigen UN-Menschenrechtsausschuss vorgelegt wurden, deutlich wird. Auch im Rahmen des seit 2007 vom UN-Menschenrechtsrat erstellten "Universal Periodic Review" spielen Minderheitenrechte, wie sie etwa auch in der rechtlich unverbindlichen Erklärung der UN-Generalversammlung über Minderheitenrechte von 1992 niedergelegt sind, bezüglich europäischer Staaten keine größere Rolle.

Für die Ermittlung der aktuellen Rechtslage des Minderheitenschutzes in Europa sind daher europäische Instrumente ausschlaggebend. Dies sind im Rahmen der OSZE das schon erwähnte Kopenhagener Abschlussdokument und vor allem die zahlreichen Empfehlungen und Richtlinien, die seit 1996 vom HKNM formuliert wurden. Ungeachtet ihrer mangelnden rechtlichen Verbindlichkeit tragen sie zur inhaltlichen Klärung von Minderheitenrechten bei, geben Rechtsetzern und Rechtsanwendern Anregungen für ihre Tätigkeit und wirken auf eine Vereinheitlichung des Minderheitenschutzes in den am OSZE-Prozess beteiligten Staaten hin.[4] Im Rahmen des Europarats gilt das RÜ in der Auslegung durch seine Überwachungsorgane Beratender Ausschuss (BA) und Ministerkomitee (MK) als die wichtigste Quelle für die Ermittlung rechtlich verbindlicher Standards. Dies beruht auf seiner hohen Mitgliederzahl (39 der 47 Mitgliedsstaaten des Europarats), seinem umfassenden Regelungsbereich und seiner Rechtsverbindlichkeit. Hingegen ist die Sprachencharta zur Ermittlung allgemeiner Standards im Minderheitenschutz weniger geeignet, da sie nur sprachbezogene Rechte erfasst, bisher erst von 25 Staaten ratifiziert ist und vor allem eine Struktur aufweist, die Staaten berechtigt, aus einer Vielzahl potenzieller Verpflichtungen eine Auswahl zu treffen, was die Feststellung gemeineuropäischer Standards erschwert.[5] Die Rechtsprechung des EGMR hat bisher nur in einigen Bereichen, namentlich im Zusammenhang mit der Diskriminierung von Roma im Erziehungswesen, ergänzende Bedeutung für die Formulierung solcher Standards.

Verfahren der Standardsetzung


Standardsetzung im Bereich von Menschen- und somit auch Minderheitenrechten erfolgt durch unterschiedliche Akteure und Maßnahmen. In erster Linie sind es die Staaten, die durch ihre nationale Gesetzgebung und Praxis sowie den Abschluss internationaler Verträge die rechtliche und tatsächliche Grundlage für die Ermittlung solcher Standards schaffen. Hinzukommen internationale Organisationen, die ihrerseits einschlägige Verträge und sonstige Texte erarbeiten. Die Ermittlung von Standards wird erleichtert, wenn derartige Verträge Institutionen vorsehen, die zur Überwachung und gegebenenfalls Durchsetzung der aus solchen Verträgen resultierenden Verpflichtungen befugt sind. Am stärksten wirken Gerichte wie der EGMR, die für die Vertragsstaaten verbindliche Urteile erlassen, in denen der Inhalt der Vertragsbestimmungen festgelegt wird. So entsteht hard jurisprudence based on hard law. Da solche Urteile aber notwendigerweise auf Einzelfällen beruhen, bedarf es einer großen Zahl solcher Einzelfallentscheidungen, um einen Standard ermitteln zu können.

Auf einer niedrigeren Stufe sind quasi-gerichtliche Systeme angesiedelt, in denen – wie beim RÜ – Überwachungsorgane wie der BA prüfen, ob Staaten ihre vertraglichen Verpflichtungen in rechtlicher wie tatsächlicher Hinsicht erfüllt haben. Ihre Feststellungen werden in rechtlich unverbindlichen Stellungnahmen formuliert und stellen wegen ihres allgemeinen Charakters eine geeignete Quelle für europäische Standards dar. Sie erfüllen die Kriterien von soft jurisprudence based on hard law. Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang sogenannten General Comments zu, die die Auslegungspraxis der Überwachungsorgane zusammenfassen.

Der Ablauf des Überwachungsverfahrens des RÜ ist wie folgt: Alle fünf Jahre reichen die Staaten einen Bericht ein, in dem sie möglichst detailliert mitteilen, durch welche Maßnahmen sie ihren vertraglichen Verpflichtungen nachkommen. Eine Arbeitsgruppe des BA formuliert dann auf der Grundlage der Informationen des Staatenberichts und weiterer Informationen, die unter anderem auf Gesprächen mit Vertreterinnen und Vertretern von Regierung, Minderheiten und der Zivilgesellschaft während eines Besuchs im fraglichen Staat beruhen, den Entwurf einer Stellungnahme. Dieser wird im Plenum des BA erörtert und angenommen. Die Stellungnahme wird dann dem betroffenen Staat zugestellt, der sich zu den Feststellungen und Empfehlungen äußern kann. Auf der Grundlage der Stellungnahme des BA und der Kommentare der jeweiligen Regierung verabschiedet dann das MK seine Entschließung mit Schlussfolgerungen und Empfehlungen. Diese spiegeln fast durchgängig die Auffassung des BA wider.[6] Zwischen der Annahme dieser Entschließung und dem Verfassen des nächsten Staatenberichts sollte ein sogenanntes Follow-up-Seminar stattfinden, auf dem Vertreter der Regierung, der nationalen Minderheiten, der Zivilgesellschaft und des BA die zur Umsetzung der Empfehlungen des MK und des BA notwendigen Maßnahmen identifizieren und erörtern.[7]

Schließlich sind Institutionen wie der HKNM zu nennen, die ohne völkervertragliche Grundlage mit ihren von Experten formulierten Empfehlungen und Richtlinien den Rechtsetzungsprozess in den Mitgliedsstaaten und die Auslegung des einschlägigen nationalen und internationalen Rechts beeinflussen. Diese Dokumente stellen fraglos eine zusätzliche Quelle für die Standardsetzung dar und können als soft jurisprudence based on soft law bezeichnet werden.


Fußnoten

1.
Zur Geschichte des Minderheitenschutzes vgl. Gerhard Hafner, Die Entwicklung des Rechts des Minderheitenschutzes, in: Rainer Hofmann et al. (Hrsg.), Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar, Baden-Baden 2015, S. 27–45.
2.
Vgl. Gabriel Toggenburg, Das Recht der EU und das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, in: Hofmann et al. (Anm. 1), S. 52–67.
3.
Vgl. Rainer Hofmann, Landesbericht Deutschland, in: ders. et al. (Anm. 1), S. 87–102; Michael Schwarz, Nationale Minderheiten in Deutschland, in: Die Öffentliche Verwaltung 23/2016, S. 972–982.
4.
Diese Dokumente sind alle zugänglich auf der Homepage des HKNM: http://www.osce.org/hcnm«.
5.
Für eine Kommentierung der Sprachencharta siehe Sigrid Boysen et al. (Hrsg.), Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen, Baden-Baden 2011.
6.
Beispielhaft sei hier auf die gleichermaßen scharfe Reaktion von BA und MK auf ein Urteil des slowakischen Verfassungsgerichts vom Oktober 2005 verwiesen: Dieses hatte "positive Maßnahmen" zugunsten von Minderheitenangehörigen als unzulässige Diskriminierung von Mehrheitsangehörigen qualifiziert; dem stellten sich BA und MK unter Hinweis auf den eindeutigen Wortlaut von Art. 4 III RÜ entgegen. Vgl. Adela Schmidt, Kommentierung von Art. 4 RÜ, in: Hofmann et al. (Anm. 1), S. 187–195.
7.
Alle diese Dokumente sind auf der Homepage des BA zugänglich: http://www.coe.int/en/web/minorities/monitoring«.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Rainer Hofmann für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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