Archiv im Finanzamt, Berlin
1 | 2 Pfeil rechts

Wege ins Amt und wieder hinaus. Selektion und Deselektion von Bundesministern


31.3.2017
Amtszeiten von Bundesministerinnen und Bundesministern beginnen und enden. Auf welchen Pfaden kommen sie in ihr Amt, welche Rekrutierungsmuster sind erkennbar? Und unter welchen Umständen geben Minister das Amt wieder auf? Sind Rücktritte die Regel oder die Ausnahme?[1]

"Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen." So sieht es das Grundgesetz in Artikel 64 Absatz 1 vor. Mit diesem kurzen Satz ist das formale Verfahren, das am Ende eines Selektions- beziehungsweise Deselektionsprozesses steht, bereits erschöpfend beschrieben. Die einer Ernennung beziehungsweise Entlassung vorangehenden Mechanismen sind durch diese Norm jedoch nicht erfasst. Das Ende der Amtszeit eines Ministers regelt das Bundesministergesetz in Artikel 9 Absatz 2 nur wenig ausführlicher als die Verfassung: "Das Amtsverhältnis der einzelnen Bundesminister endet außerdem mit ihrer Entlassung. Die Bundesminister können jederzeit entlassen werden und ihre Entlassung jederzeit verlangen." Ein Misstrauensvotum gegen einzelne Regierungsmitglieder ist, anders als in einigen Landesverfassungen, nicht vorgesehen. Der Bundespräsident, dem die formale Ernennung und Entlassung der Bundesminister "auf Vorschlag des Bundeskanzlers" vorbehalten ist, ist dem Grundsatz nach verpflichtet, die von der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler vorgeschlagenen Personen zu ernennen.

Die Frage nach der Existenz eines Weigerungsrechts hat Verfassungsrechtler, Politikwissenschaftler und auch die Staatspraxis zwar in den 1950er und 1960er Jahren beschäftigt. In der Praxis ist heutzutage aber schon der öffentliche Versuch der Ablehnung eines Ministerkandidaten durch den Bundespräsidenten aus politischen oder persönlichen Gründen höchst unwahrscheinlich. Analog gilt für den Fall der Entlassung: Der Bundespräsident hat dem Entlassungsvorschlag der Bundeskanzlerin nachzukommen und kann einen Minister nicht etwa gegen den Willen der Regierungschefin im Amt belassen.

Unterm Strich sind die formalen Regelungen für die Selektion und Deselektion äußerst spärlich ausgeprägt. Dies lässt Spielraum für informelle Regeln sowohl im Prozess der Kabinettsbildung als auch im Fall von Amtsbeendigungen. Der hohe Grad an Autonomie, welcher der Kanzlerin zumindest de jure gewährt wird, wird de facto durch zahlreiche Hürden beschränkt. Dies soll im Folgenden gezeigt werden.

Beschränkter Gestaltungsspielraum der Kanzlerin



Welche Kriterien müssen Politikerinnen und Politiker für die Auswahl zum Bundesminister erfüllen? Normative Urteilsmaßstäbe an Politiker lassen sich zwar anhand von Funktionsanforderungen erstellen oder theoretisch ableiten, aber eine aus Idealpolitikern nach normativen Kriterien zusammengestellte Bundesregierung ist in der Praxis undenkbar. Neben der fehlenden Verfügbarkeit von Idealpolitikern hindern komplexe strategische Überlegungen, etwa hinsichtlich des Umgangs mit potenziellen Rivalen oder der Notwendigkeit der Repräsentation bestimmter Gruppen, die Regierungschefin an der Komposition eines Kabinetts der Vollkommenen. Und selbst wenn die Bundeskanzlerin die Regierung ausschließlich mit aus ihrer Sicht perfekten Ministern besetzen wollte: Informelle Beschränkungen hindern sie an einer Personalallokation nach eigenem Gusto. Wer beziehungsweise was entscheidet also in Deutschland über eine Kabinettszugehörigkeit?

Laut dem Politikerwissenschaftler Thomas Saalfeld sind die Parteien in Deutschland "the most important screening mechanisms for parliamentary and ministerial candidates".[2] Im Vergleich mit anderen europäischen Demokratien kontrollieren sie den Zugang zu Regierungsämtern besonders streng. Dieser Ex-ante-Kontrollmechanismus, der Ministeranwärter einem umfangreichen Casting unterwirft, soll die Auswahl ungeeigneter Kandidaten verhindern.

Neben dem Parteienstaat schränkt das Strukturprinzip der Koalitionsdemokratie die formale Entscheidungsfreiheit der Kanzlerin ein. So lautet die wichtigste ungeschriebene Regel bei der Auswahl des ministeriellen Personals: Jede Regierungspartei verfügt bei der Besetzung der ihr zugesprochenen Ressorts über weitgehende Autonomie. Damit verliert die Kanzlerin die Entscheidungshoheit über die personelle Zusammensetzung des Personenkreises, der Regierungspolitik umsetzen soll. Nur bei schweren Fällen extremer politischer oder persönlicher Inkompatibilität wird die faktische Überlassung der Personalbesetzung der Ressorts des Koalitionspartners durch ein Ablehnungsrecht gemindert.

Doch auch innerhalb ihrer eigenen Partei kann die Regierungschefin keineswegs frei über die Verteilung von Ministerposten befinden. Zwar werden Personalentscheidungen in aller Regel ohne formelle Beteiligung von Fraktion und Partei getroffen, deren vielfältige Forderungen und Interessen müssen aber berücksichtigt werden. Damit gilt es, eine Repräsentation der Vielzahl von Strömungen und damit auch die Folgebereitschaft in der Regierung zu sichern. Dabei sieht sich die Bundeskanzlerin mit den Ansprüchen dieser Strömungen konfrontiert, deren Forderungen sie umso weniger ignorieren kann, je stärker deren Hausmacht und Ansehen in Fraktion und Partei ist.[3]

Helmut Schmidt wird im Zusammenhang mit der fachlichen Qualifikation von Bundesministern folgender Ausspruch zugeschrieben: "Mit etwas überdurchschnittlicher Intelligenz kann man das."[4] Das unterstreicht die geringe Bedeutung fachlicher Expertise für die Leitung eines Ministeriums. Heutzutage überwiegt die Vorstellung vom Bundesminister als Generalist. Mittlerweile ist nicht einmal mehr das Landwirtschaftsressort, das über 50 Jahre lang in der Hand von Agrarfachleuten war, eine Expertendomäne. Der letzte Landwirtschaftsminister mit entsprechendem Hintergrund war SPD-Politiker Karl-Heinz Funke (1998 bis 2001). Lediglich im Justizministerium scheint eine passende Fachlichkeit weiterhin unerlässlich – wobei es im Kabinett ohnehin nie an Juristen mangelt.

Jüngere Forschungen unterstreichen, dass die Fachlichkeit für ein bestimmtes Ressort irrelevant ist für die Frage, ob ein "Ministrabler" später tatsächlich in das Ministerium berufen wird, für das er einst im Kabinettsbildungsprozess als ein Kandidat gegolten hatte. Ausnahme: Er war vorher schon einmal Bundesminister in diesem Ressort.[5]

Bundestag und Landesregierungen als Rekrutierungspools



Auf nationaler Ebene ist der Bundestag der Einstieg für ambitionierte Nachwuchspolitiker. Nach der Sozialisationstheorie fungieren Parlamente als Sozialisations- und Lernraum für Politiker mit Ambitionen auf das Ministeramt.[6] Sie eignen sich politische Fähigkeiten an und können sich ein Profil in einem spezifischen Politikfeld erarbeiten. Dabei werden sie aber auch sichtbar für die Spitzenpolitiker ihrer Partei beziehungsweise Fraktion, die im Kabinettsbildungsprozess als Selektoren fungieren. Der Bundestag ist damit eine Arena, in der Minister in spe erstens ihr politisches Talent beweisen können und in der zweitens ihre politischen Positionen zutage treten. Das Screening, die Beobachtung im Bundestag, wirkt als "Qualitätskontrolle" und verhindert die Berufung von ungeeigneten Ministern, die nur unter hohen Kosten wieder aus dem Kabinett abberufen werden könnten.

Zwischen 1949 und Februar 2017 wurden 212 Personen als Minister ins Bundeskabinett berufenen. 152 davon (72 Prozent) waren vor ihrer Ersternennung Mitglieder des Bundestags. Sofern sie nicht zur raren Spezies der politischen Quereinsteiger gehörten, verlief ihre politische Sozialisation auf anderen Ebenen – zumeist auf Länderebene. Zum Bundestag: Die Ministerweihen sind zumeist solchen Abgeordneten vorbehalten, die zuvor in ihren Fraktionen hervorgehobene Funktionen, namentlich im Fraktionsvorstand, ausgefüllt haben. Besonders deutlich wurde die Selektions- und Sozialisationsfunktion der Fraktionen in den 1960er und 1980er Jahren beim Wechsel von der Oppositions- in die Regierungsrolle.[7] Die Funktion als Parlamentarischer Staatssekretär ist dabei jedoch, anders als von vielen bei ihrer Einführung 1967 angenommen, keine wichtige Sprosse auf der Karriereleiter. Während noch ein Drittel der bis 1977 ernannten Parlamentarischen Staatssekretäre später zu Bundesministern ernannt wurden,[8] brach der Trend danach abrupt ab.[9]

Neben dem Bundestag sind die Landesregierungen ein weiterer Rekrutierungspool. Immerhin 45 Bundesminister (21 Prozent) waren vorher Mitglieder einer Landesregierung, entweder als Ministerpräsident (beziehungsweise Bürgermeister in den Stadtstaaten) oder als Minister (Senator). In Anbetracht des Verbundcharakters des deutschen Föderalismus ist dies keine Überraschung, schließlich sind die Ministerpräsidenten der Länder konstant in die auf der Bundesebene laufenden Politikprozesse eingebunden. Viele von ihnen erwerben dabei deutschlandweit ein Profil und üben auch als Chef einer Landesregierung vor allem über den Bundesrat erheblichen Einfluss auf die Bundespolitik aus.

Ein klarer Trend in der Rekrutierungspraxis ist über die Jahrzehnte kaum erkennbar. Zwischenzeitlich hatte die Bedeutung der Landesregierungen als Rekrutierungsstätte in den Kabinetten Schröder I und II sowie Merkel I zugenommen, während jene der Bundestagsfraktionen eher abgenommen hatte. Dieser Trend hat sich nicht bestätigt. Sofern ein Muster erkennbar ist, kommen ehemalige Mitglieder von Landesregierungen vor allem in den ersten Kabinetten einer Kanzlerschaft zum Einsatz.

Die europäische Ebene lässt sich vernachlässigen. Nur drei Ressortchefs waren seit 1979, dem Jahr der Einführung der Direktwahl, vor ihrem Ministeramt Mitglieder des Europäischen Parlaments.

Für die meisten Minister beginnt also der Weg zu einem Regierungsamt mit einem Sitz im Bundestag, doch auch die Mitgliedschaft in einer Landesregierung kann als Sprungbrett dienen. Dabei schließen sich diese beiden Karrierepfade keineswegs aus: 14 Personen (sieben Prozent) hatten vor dem Ministeramt auf Bundesebene sogar sowohl dem Bundestag als auch einer Landesregierung angehört. Umgekehrt hatten immerhin 29 Personen (14 Prozent) weder eine Vergangenheit im Bundestag noch in einer Landesregierung.


Fußnoten

1.
Dieser Artikel basiert auf Ausschnitten einer kumulativen Dissertation und enthält an einigen Stellen Teilübernahmen aus folgenden Artikeln: Jörn Fischer/André Kaiser, Wie gewonnen, so zerronnen? Selektions- und Deselektionsmechanismen in den Karrieren deutscher Bundesminister, in: Michael Edinger/Werner Patzelt (Hrsg.), Politik als Beruf, Wiesbaden 2011, S. 192–212; dies., Der Bundestag. Sprungbrett oder Auffangbecken?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2010, S. 36–41. Sämtliche empirischen Daten wurden auf den aktuellsten Stand gebracht.
2.
Thomas Saalfeld, Germany: Multiple Veto Points, Informal Coordination, and Problems of Hidden Action, in: Kaare Strøm/Wolfgang C. Müller/Torbjörn Bergman (Hrsg.), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies, Oxford 2003, S. 347–375.
3.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Der Deutsche Bundestag im Politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000, S. 207.
4.
Zit. nach Egon Bahr, Zu meiner Zeit, München 1996, S. 464.
5.
Vgl. Julia Fleischer/Markus Seyfried, Drawing from the Bargaining Pool: Determinants of Ministerial Selection in Germany, in: Party Politics 4/2015, S. 503–514, hier S. 510.
6.
Vgl. Lieven de Winter, Parliamentary and Party Pathways to the Cabinet, in: Jean Blondel/Jean-Louis Thiébault (Hrsg.), The Profession of Government Minister in Western Europe, Basingstoke 1991, S. 44–69, hier S. 44.
7.
Vgl. Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949–1997. Empirische Befunde und theoretische Folgerungen, Wiesbaden 1998, S. 238.
8.
Vgl. Peter Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949–1999, Bd. 1, Baden-Baden 1999, S. 1114.
9.
Vgl. Philip Manow, "Will Junior Ever Grow Up?" or, Where and When Do Junior Ministers Become Senior Ministers? An Empirical Investigation for 23 OECD Countries, 1949–2003, Konferenzpapier, ECPR Joint Sessions of Workshops, Granada 2005, S. 18.
Creative Commons License Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/
Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Jörn Fischer für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.