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Nur für Eingeweihte? Das Amt und seine Sprache


31.3.2017
Post vom Amt – da schaudert es manchen Empfängern schon, noch bevor sie den Brief geöffnet haben. Denn egal, ob es um Informationen zu einem Straßenfest, die Bewilligung von Leistungen oder den behördlich angeordneten Abriss einer Garage geht: Amtliche Texte sind oftmals schwer verständlich – und das schon seit vielen Hundert Jahren. Ebenso alt ist die Kritik an der Behördensprache sowie der Versuch, sie zu "heilen". Das "Amtschinesisch" ist indes kein rein deutsches Phänomen: Behörden anderer Länder sind ebenfalls für ihren "verschwurbelten" Sprachstil berüchtigt, sowohl in Europa als auch außerhalb.[1]

Funktionen der Amtssprache



Die Verwaltungssprache ist auf den ersten Blick eine Fachsprache wie viele andere. So haben auch zum Beispiel die Medizin, die Elektrotechnik oder das Fischereiwesen einen ganz eigenen Sprachgebrauch. Dieser zeichnet sich unter anderem durch die Verwendung spezieller Fachausdrücke aus, die entweder nur in dem jeweiligen Fachgebiet vorkommen oder aber in diesem Fachgebiet eine eigene Bedeutung haben und daher von fachlichen Laien missverstanden werden können. Die Verwendung von Fachsprache ermöglicht es Fachleuten, untereinander über fachliche Inhalte effizient zu kommunizieren. Im Gegensatz zu anderen Fachsprachen weist die Verwaltungssprache jedoch zwei funktionelle Besonderheiten auf, die sich aus den Aufgaben der Verwaltung ergeben.

Zum einen zählt es zu den primären Aufgaben der Verwaltung, geltendes Recht umzusetzen, etwa, indem sie bestimmte Handlungen erlaubt, verlangt oder verbietet. Somit ist das Verwaltungshandeln, und damit auch die Verwaltungssprache, in vielen Fällen unmittelbar nach außen gerichtet. Zum anderen ist die Sprache der Verwaltung nicht nur eine Ausdrucksform, sondern ihr wichtigstes Handlungsinstrument, denn behördliche Informationen und Regelungen werden meist in schriftlicher Form mitgeteilt. Beispiele hierfür sind amtliche Bekanntmachungen, Bescheide oder Broschüren. Immer dann, wenn solche Texte Fragen aufwerfen oder Missverständnisse bewirken, erfüllen sie ihre Funktion nicht. Dies kann weitreichende Konsequenzen haben, etwa, wenn behördliche Entscheidungen schwer verständlich formuliert sind. Lehnt die Verwaltung zum Beispiel ein Vorhaben ab oder genehmigt es, geschieht dies in Textform – dem sogenannten Bescheid. Der Bescheid ist ein Verwaltungsakt und muss als solcher gemäß Paragraf 37 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes "hinreichend bestimmt" sein. Das bedeutet, für den Betroffenen muss ohne Weiteres erkennbar sein, was genau von ihm gefordert ist.[2] So ist etwa die Aufforderung an den Halter eines bissigen Hundes, der Hund sei "sicher zu verwahren", nicht hinreichend bestimmt. Denn die Formulierung "sicher verwahren" bietet zu viel Raum für Interpretationen; ihr ist nicht zu entnehmen, was genau dem Halter aufgegeben wird – wie etwa den Hund im Zwinger zu halten oder ihn anzubinden.

Vor allem, wenn in die Rechte von Bürgerinnen und Bürger eingegriffen werden soll, muss der Bescheid neben der Entscheidung auch immer einen Begründungsteil enthalten. In diesem muss die Behörde die rechtlichen Gründe für ihre Entscheidung darlegen und den Empfänger des Bescheides über seine Rechte informieren. Hintergrund dieser Verpflichtung ist das Rechtsstaatsprinzip, denn der Staat darf in bestehende Rechte nur unter bestimmten Voraussetzungen eingreifen; diese Voraussetzungen muss die Verwaltung genau darlegen und so ihre Entscheidung transparent machen. Nur dann besteht für den Bürger die Möglichkeit zu prüfen, ob er in seinen Rechten verletzt wurde. Gegen eine solche Rechtsverletzung kann der Bürger sich juristisch wehren. Dieses Recht ist im Grundgesetz im Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 verankert.

Die Praxis zeigt jedoch, dass das Transparenzgebot beim Formulieren von Bescheiden oft im Hintergrund steht. Besonders der Begründungsteil hat häufig einen stark rechtssprachlichen Charakter, der für juristische Laien schwer verständlich ist. Auch ist der Begründungsteil häufig mit zahlreichen Verweisen auf Gesetze, Vorschriften oder Gerichtsurteile überfrachtet, sodass die eigentlichen Kernaussagen kaum noch nachvollziehbar sind. Sehr verbreitet ist es in der Praxis auch, einfach aus den zugrundeliegenden Gesetzen abzuschreiben, ohne diese auf den Einzelfall anzuwenden. Nach dem Verständnis vieler Behörden dient dieses sprachliche Vorgehen der sogenannten Rechtssicherheit. Damit ist gemeint: Die behördliche Entscheidung hält einer eventuellen gerichtlichen Überprüfung stand. Statt auf sprachliche Transparenz zu achten, ist die Behörde also vielmehr darauf bedacht, "juristisch wasserdicht" zu formulieren, um sich rechtlich abzusichern. Wer so vorgeht, übersieht jedoch einen wichtigen Aspekt: Ein Bescheid, der die Gründe für eine Entscheidung und die rechtlichen Möglichkeiten, dagegen vorzugehen, nicht verständlich erläutert, kann für rechtswidrig erklärt werden.[3]

Diese beiden Besonderheiten der Verwaltungssprache – dass diese prinzipiell nach außen gerichtet und zugleich das wichtigste Handlungsinstrument der Verwaltung ist – sind also der Grund, warum die in der Kritik stehende Verwaltung sich nicht darauf berufen kann, dass Verwaltungssprache eine Fachsprache ist. Ihr Hauptzweck ist die Kommunikation mit dem Bürger. Als Adressat des Verwaltungshandelns ist er unmittelbar auf die Verständlichkeit der ihn betreffenden Informationen angewiesen. Außer zu berechtigtem Unmut kann dies auch zu juristischen Problemen führen. Deshalb sollte für Behörden eine verständliche Sprache an oberster Stelle stehen, wenn sie ihren Aufgaben verantwortungsvoll nachkommen wollen.

Besonderheiten der Amtssprache



Nach einer vom Institut für Demoskopie Allensbach 2008 durchgeführten, repräsentativen Befragung hatten 86 Prozent der Befragten Schwierigkeiten beim Lesen der Schreiben von Ämtern, Behörden, Gerichten oder Anwaltskanzleien.[4] Die deutsche Amtssprache ist so berüchtigt, dass sie seit Jahrhunderten immer wieder heftig kritisiert und nicht selten auch in kabarettistischer Form aufs Korn genommen wird, wie etwa in der Parodie "Rotkäppchen auf Amtsdeutsch".[5]

Was sind nun die sprachlichen Besonderheiten, die dazu führen, dass amtliche Texte immer wieder in die Kritik geraten?[6] Die Gründe hierfür sind sprachlicher, stilistischer und inhaltlicher Natur, wie im Folgenden gezeigt wird.

Umständliche sprachliche Oberfläche
Betrachtet man zunächst die sprachliche Oberfläche von amtlichen Texten, findet man oft Auffälligkeiten bei Satzbau und Wortwahl. Dies zeigt der folgende Originalsatz, der aus einem an einen Bürger gerichteten Schreiben zum Thema Müllentsorgung stammt: "Hinsichtlich der Abfalltrennung und Entsorgung der bei Ihnen anfallenden Abfälle haben Sie die Möglichkeit, die Getrennthaltung am Entstehungsort verschieden zu organisieren und umzusetzen."[7]

Der Satz weist mehrere Auffälligkeiten auf: Er ist mit 23 Wörtern eindeutig zu lang; am Ende angekommen, hat man den Anfang bereits vergessen. Er beginnt mit dem überflüssigen Füllwort "hinsichtlich" – dieses Wort hilft lediglich dem Schreiber, sich auf sein Ziel "hinzuschreiben". Der Satz enthält zahlreiche Substantivierungen wie "Abfalltrennung", "Entsorgung" und "Getrennthaltung". Der Verfasser verwendet Fachwörter aus dem Bereich Entsorgung, wie etwa "Abfalltrennung", "Getrennthaltung", "Entstehungsort", die sich teils ähneln. Ferner ist der Satz auch sprachstilistisch nicht gelungen. Zum einen formuliert der Verfasser unnötig genau, indem er schreibt: "zu organisieren und umzusetzen". Zum anderen formuliert er sprachlich ungeschickt, so verwendet er das Adjektiv "verschieden" in adverbialer Funktion.

Am Ausdruck "Entstehungsort" lässt sich die eingangs beschriebene, oft sprachlich nicht erfüllte Informationsfunktion von amtlichen Texten veranschaulichen: Der Ausdruck "Entstehungsort" ist abstrakt und hätte beispielsweise in einem Gesetzestext seine Berechtigung. Denn dort muss zwingend ein allgemeiner Ausdruck für das Gemeinte verwendet werden, da im Gesetzestext nicht alle infrage kommenden Orte konkret benannt werden können. Im Anwendungsfall jedoch kann (und sollte) auf das Wort verzichtet und stattdessen der jeweilige Ort konkret benannt werden. Dies wäre rechtlich zudem präziser. In diesem Fall hat der Textverfasser schließlich unter Anleitung den Satz selbst neu formuliert, und zwar wie folgt: "Sie haben unterschiedliche Möglichkeiten, Ihre Abfälle zu trennen." Dieser neu formulierte Satz ist unzweifelhaft verständlicher als der Ausgangssatz – und sagt genau das aus, was gemeint ist.

Die Praxis zeigt, dass viele weitere Merkmale als typisch für die Verwaltungssprache gelten können. Hierzu gehören eine Vielzahl teils ungeläufiger Abkürzungen ("i.V.m." statt "in Verbindung mit"), Konstruktionen mit Partizipien ("nach erfolgter Zahlung"), Nominalisierungen ("Sichtung von Unterlagen"), Passivformulierungen ("es wird angeordnet") und lange Wörter ("Bauzustandsbesichtigung"). Eine seriöse Betrachtung der Verwaltungssprache darf sich allerdings nicht auf die sprachliche Oberfläche beschränken.

Unangemessener Stil
Auch der "Tonfall" von Amtstexten kann zu großer Verärgerung führen. Denn in Zeiten, in denen Behörden sich zunehmend als "Dienstleister" verstehen, sollte mit dem Bürger auf Augenhöhe kommuniziert werden – nicht nur im persönlichen Gespräch, sondern auch in der Schriftkommunikation. Derzeit findet sich in Amtstexten jedoch noch oft ein belehrender, obrigkeitlicher Tonfall, etwa, wenn es in einem Brief heißt: "zu unseren hoheitlichen Aufgaben gehört es …". Auch Unterstellungen sind fehl am Platz, auf Sätze wie den folgenden sollte eine Behörde verzichten: "Sie werden Verständnis dafür haben, dass ich nun ein Zwangsgeld festsetzen muss."

Unübersichtliche Gliederung und andere Schwächen
Ferner zeichnen sich viele amtliche Texte durch eine schlechte Gliederung aus. So sind Kernaussagen im Text "versteckt", statt dass sie am Textanfang stehen, oder thematisch Zusammengehöriges wird auseinandergerissen. Auch beim Formatieren werden häufig Fehler gemacht. So zeichnen sich viele Texte dadurch aus, dass Wichtiges nicht hervorgehoben wird, etwa durch Fettdruck. Andere Texte wiederum verwenden ein Übermaß an Formatierungen, etwa, indem Textabschnitte zugleich fett, unterstrichen und kursiv gedruckt werden. Ferner werden in amtlichen Texten hilfreiche Gliederungsmittel wie etwa Aufzählungen und Zwischenüberschriften nur sparsam verwendet. Auch Tabellen oder Grafiken kommen selten zum Einsatz, obwohl diese dazu dienen können, Informationen übersichtlicher darzustellen.

Inhaltliche Mängel
Texte von Behörden enthalten häufig inhaltliche Fehler. So ist es hinlänglich bekannt, dass zahlreiche Betroffene in Klageverfahren gegen Bescheide der Bundesagentur für Arbeit Recht erhalten, weil die Bescheide fehlerhaft sind.[8] In der Praxis zeigt sich immer wieder, dass auch Texte anderer Behörden inhaltliche Mängel aufweisen, die mal mehr, mal weniger gravierend sind. So werden zum Beispiel längst außer Kraft getretene Gesetze als Rechtsgrundlage herangezogen, Tabellen falsch beschriftet oder fehlerhafte Internetadressen angegeben.

Eine häufige Quelle inhaltlicher Fehler in Bescheiden ist der Abschnitt mit der sogenannten Rechtsbehelfsbelehrung; in fortschrittlicheren Behörden auch "Ihre Rechte" genannt. Die Rechtsbehelfsbelehrung informiert den Adressaten über die rechtlichen Möglichkeiten, innerhalb einer Frist von einem Monat gegen die behördliche Entscheidung vorzugehen. Um zu gewährleisten, dass der Adressat sich dieser Möglichkeiten bewusst wird, sind an die Inhalte der Rechtsbehelfsbelehrung hohe Anforderungen gestellt. Diese ergeben sich unter anderem aus Paragraf 37 Absatz 6 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Ist die Rechtsbehelfsbelehrung fehlerhaft beziehungsweise fehlt sie ganz, verlängert sich die eigentlich vorgesehene Widerspruchsfrist von einem Monat auf ein Jahr. Um dies zu vermeiden, besteht die Rechtsbehelfsbelehrung in der Regel aus einem Textbaustein, der – so die Theorie – in der gesamten Verwaltung einheitlich verwendet werden sollte. Die Praxis zeigt jedoch das Gegenteil. So hat eine Untersuchung von 32 Textbausteinen aus sieben Kommunalverwaltungen ergeben, dass manchmal selbst in ein und derselben Abteilung unterschiedliche Textbausteine für die Rechtsbehelfsbelehrung verwendet werden.[9]


Fußnoten

1.
Vgl. Hans-R. Fluck, Schwer verständliche Verwaltungssprache, in: Hans-R. Fluck/Michaela Blaha (Hrsg.), Amtsdeutsch a.D.? Europäische Wege zu einer modernen Verwaltungssprache, Tübingen 2010, S. 149–164, hier S. 149ff. Im außereuropäischen Bereich ist vor allem Kanada als vorbildlich zu nennen, dies ist einem Bericht der Administration von Quebec aus dem Jahr 2006 zu entnehmen: Gouvernement du Québec, Rédiger … simplement. Principes et recommandations pour une langue administrative de qualité, Québec 2006.
2.
Vgl. Hermann Wilhelm, Verwaltungstexte vor Gericht, in: Michaela Blaha/Hermann Wilhelm (Hrsg.), Verständliche Sprache in Recht und Verwaltung, Frankfurt/M. 2011, S. 113–140, hier S. 117.
3.
Vgl. Nurşen Şahin, Verständliche Verwaltungstexte, in: Fluck/Blaha (Anm. 1), S. 65–72, hier S. 65ff.
4.
Die Ergebnisse wurden von der Gesellschaft für deutsche Sprache veröffentlicht: Karin M. Eichhoff-Cyrus/Gerd Antos/Rüdiger Schulz (Hrsg.), Wie denken die Deutschen über die Rechts- und Verwaltungssprache?, Wiesbaden 2009.
5.
Erstmals veröffentlicht von dem Schriftsteller Hans Bayer unter dem Pseudonym Thaddäus Troll 1953. Die Parodie ist in zahlreichen Versionen verbreitet. Siehe etwa Rotkäppchen auf Amtsdeutsch, 21.12.1984, http://www.zeit.de/1984/52/rotkaeppchen-auf-amtsdeutsch«.
6.
Grundlage der folgenden Ausführungen sind Erfahrungen aus der Analyse und Neuformulierung Tausender Texte von Kommunalverwaltungen sowie aus Bund und Ländern, die vom Team der IDEMA Gesellschaft für verständliche Sprache, einem An-Institut der Ruhr-Universität Bochum, in den vergangenen 20 Jahren durchgeführt worden sind. Sämtliche Beispiele sind Original-Beispiele aus dieser Arbeit.
7.
Zuvor hatte sich der Bürger beim Entsorgungsbetrieb darüber beschwert, dass die vorhandenen Müllbehälter nicht ausreichen und er daher zusätzliche kostenpflichtige Müllbeutel verwenden muss.
8.
So waren 2016 allein im Saarland von den rund 5.000 Widersprüchen gegen Bescheide der Bundesagentur für Arbeit fast 2.000 Widersprüche ganz oder teilweise erfolgreich. Vgl. Saarländischer Rundfunk, Viele Hartz-IV-Bescheide fehlerhaft, 20.2.2017, http://www.sr.de/sr/home/nachrichten/politik_wirtschaft/hartz_iv_bescheide_oft_fehlerhaft100.html«.
9.
Vgl. Michaela Blaha/Nurşen Şahin-Schulze, Die Rechtsbehelfsbelehrung zwischen dem Anspruch auf Rechtssicherheit und dem Wunsch nach Verständlichkeit, in: Rudolf Fisch/Burkhard Margies (Hrsg.), Bessere Verwaltungssprache, Berlin 2014, S. 117–143, hier S. 137.
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Autor: Michaela Blaha für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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