Archiv im Finanzamt, Berlin
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31.3.2017 | Von:
Michaela Blaha

Nur für Eingeweihte? Das Amt und seine Sprache

Post vom Amt – da schaudert es manchen Empfängern schon, noch bevor sie den Brief geöffnet haben. Denn egal, ob es um Informationen zu einem Straßenfest, die Bewilligung von Leistungen oder den behördlich angeordneten Abriss einer Garage geht: Amtliche Texte sind oftmals schwer verständlich – und das schon seit vielen Hundert Jahren. Ebenso alt ist die Kritik an der Behördensprache sowie der Versuch, sie zu "heilen". Das "Amtschinesisch" ist indes kein rein deutsches Phänomen: Behörden anderer Länder sind ebenfalls für ihren "verschwurbelten" Sprachstil berüchtigt, sowohl in Europa als auch außerhalb.[1]

Funktionen der Amtssprache

Die Verwaltungssprache ist auf den ersten Blick eine Fachsprache wie viele andere. So haben auch zum Beispiel die Medizin, die Elektrotechnik oder das Fischereiwesen einen ganz eigenen Sprachgebrauch. Dieser zeichnet sich unter anderem durch die Verwendung spezieller Fachausdrücke aus, die entweder nur in dem jeweiligen Fachgebiet vorkommen oder aber in diesem Fachgebiet eine eigene Bedeutung haben und daher von fachlichen Laien missverstanden werden können. Die Verwendung von Fachsprache ermöglicht es Fachleuten, untereinander über fachliche Inhalte effizient zu kommunizieren. Im Gegensatz zu anderen Fachsprachen weist die Verwaltungssprache jedoch zwei funktionelle Besonderheiten auf, die sich aus den Aufgaben der Verwaltung ergeben.

Zum einen zählt es zu den primären Aufgaben der Verwaltung, geltendes Recht umzusetzen, etwa, indem sie bestimmte Handlungen erlaubt, verlangt oder verbietet. Somit ist das Verwaltungshandeln, und damit auch die Verwaltungssprache, in vielen Fällen unmittelbar nach außen gerichtet. Zum anderen ist die Sprache der Verwaltung nicht nur eine Ausdrucksform, sondern ihr wichtigstes Handlungsinstrument, denn behördliche Informationen und Regelungen werden meist in schriftlicher Form mitgeteilt. Beispiele hierfür sind amtliche Bekanntmachungen, Bescheide oder Broschüren. Immer dann, wenn solche Texte Fragen aufwerfen oder Missverständnisse bewirken, erfüllen sie ihre Funktion nicht. Dies kann weitreichende Konsequenzen haben, etwa, wenn behördliche Entscheidungen schwer verständlich formuliert sind. Lehnt die Verwaltung zum Beispiel ein Vorhaben ab oder genehmigt es, geschieht dies in Textform – dem sogenannten Bescheid. Der Bescheid ist ein Verwaltungsakt und muss als solcher gemäß Paragraf 37 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes "hinreichend bestimmt" sein. Das bedeutet, für den Betroffenen muss ohne Weiteres erkennbar sein, was genau von ihm gefordert ist.[2] So ist etwa die Aufforderung an den Halter eines bissigen Hundes, der Hund sei "sicher zu verwahren", nicht hinreichend bestimmt. Denn die Formulierung "sicher verwahren" bietet zu viel Raum für Interpretationen; ihr ist nicht zu entnehmen, was genau dem Halter aufgegeben wird – wie etwa den Hund im Zwinger zu halten oder ihn anzubinden.

Vor allem, wenn in die Rechte von Bürgerinnen und Bürger eingegriffen werden soll, muss der Bescheid neben der Entscheidung auch immer einen Begründungsteil enthalten. In diesem muss die Behörde die rechtlichen Gründe für ihre Entscheidung darlegen und den Empfänger des Bescheides über seine Rechte informieren. Hintergrund dieser Verpflichtung ist das Rechtsstaatsprinzip, denn der Staat darf in bestehende Rechte nur unter bestimmten Voraussetzungen eingreifen; diese Voraussetzungen muss die Verwaltung genau darlegen und so ihre Entscheidung transparent machen. Nur dann besteht für den Bürger die Möglichkeit zu prüfen, ob er in seinen Rechten verletzt wurde. Gegen eine solche Rechtsverletzung kann der Bürger sich juristisch wehren. Dieses Recht ist im Grundgesetz im Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 verankert.

Die Praxis zeigt jedoch, dass das Transparenzgebot beim Formulieren von Bescheiden oft im Hintergrund steht. Besonders der Begründungsteil hat häufig einen stark rechtssprachlichen Charakter, der für juristische Laien schwer verständlich ist. Auch ist der Begründungsteil häufig mit zahlreichen Verweisen auf Gesetze, Vorschriften oder Gerichtsurteile überfrachtet, sodass die eigentlichen Kernaussagen kaum noch nachvollziehbar sind. Sehr verbreitet ist es in der Praxis auch, einfach aus den zugrundeliegenden Gesetzen abzuschreiben, ohne diese auf den Einzelfall anzuwenden. Nach dem Verständnis vieler Behörden dient dieses sprachliche Vorgehen der sogenannten Rechtssicherheit. Damit ist gemeint: Die behördliche Entscheidung hält einer eventuellen gerichtlichen Überprüfung stand. Statt auf sprachliche Transparenz zu achten, ist die Behörde also vielmehr darauf bedacht, "juristisch wasserdicht" zu formulieren, um sich rechtlich abzusichern. Wer so vorgeht, übersieht jedoch einen wichtigen Aspekt: Ein Bescheid, der die Gründe für eine Entscheidung und die rechtlichen Möglichkeiten, dagegen vorzugehen, nicht verständlich erläutert, kann für rechtswidrig erklärt werden.[3]

Diese beiden Besonderheiten der Verwaltungssprache – dass diese prinzipiell nach außen gerichtet und zugleich das wichtigste Handlungsinstrument der Verwaltung ist – sind also der Grund, warum die in der Kritik stehende Verwaltung sich nicht darauf berufen kann, dass Verwaltungssprache eine Fachsprache ist. Ihr Hauptzweck ist die Kommunikation mit dem Bürger. Als Adressat des Verwaltungshandelns ist er unmittelbar auf die Verständlichkeit der ihn betreffenden Informationen angewiesen. Außer zu berechtigtem Unmut kann dies auch zu juristischen Problemen führen. Deshalb sollte für Behörden eine verständliche Sprache an oberster Stelle stehen, wenn sie ihren Aufgaben verantwortungsvoll nachkommen wollen.

Besonderheiten der Amtssprache

Nach einer vom Institut für Demoskopie Allensbach 2008 durchgeführten, repräsentativen Befragung hatten 86 Prozent der Befragten Schwierigkeiten beim Lesen der Schreiben von Ämtern, Behörden, Gerichten oder Anwaltskanzleien.[4] Die deutsche Amtssprache ist so berüchtigt, dass sie seit Jahrhunderten immer wieder heftig kritisiert und nicht selten auch in kabarettistischer Form aufs Korn genommen wird, wie etwa in der Parodie "Rotkäppchen auf Amtsdeutsch".[5]

Was sind nun die sprachlichen Besonderheiten, die dazu führen, dass amtliche Texte immer wieder in die Kritik geraten?[6] Die Gründe hierfür sind sprachlicher, stilistischer und inhaltlicher Natur, wie im Folgenden gezeigt wird.

Umständliche sprachliche Oberfläche
Betrachtet man zunächst die sprachliche Oberfläche von amtlichen Texten, findet man oft Auffälligkeiten bei Satzbau und Wortwahl. Dies zeigt der folgende Originalsatz, der aus einem an einen Bürger gerichteten Schreiben zum Thema Müllentsorgung stammt: "Hinsichtlich der Abfalltrennung und Entsorgung der bei Ihnen anfallenden Abfälle haben Sie die Möglichkeit, die Getrennthaltung am Entstehungsort verschieden zu organisieren und umzusetzen."[7]

Der Satz weist mehrere Auffälligkeiten auf: Er ist mit 23 Wörtern eindeutig zu lang; am Ende angekommen, hat man den Anfang bereits vergessen. Er beginnt mit dem überflüssigen Füllwort "hinsichtlich" – dieses Wort hilft lediglich dem Schreiber, sich auf sein Ziel "hinzuschreiben". Der Satz enthält zahlreiche Substantivierungen wie "Abfalltrennung", "Entsorgung" und "Getrennthaltung". Der Verfasser verwendet Fachwörter aus dem Bereich Entsorgung, wie etwa "Abfalltrennung", "Getrennthaltung", "Entstehungsort", die sich teils ähneln. Ferner ist der Satz auch sprachstilistisch nicht gelungen. Zum einen formuliert der Verfasser unnötig genau, indem er schreibt: "zu organisieren und umzusetzen". Zum anderen formuliert er sprachlich ungeschickt, so verwendet er das Adjektiv "verschieden" in adverbialer Funktion.

Am Ausdruck "Entstehungsort" lässt sich die eingangs beschriebene, oft sprachlich nicht erfüllte Informationsfunktion von amtlichen Texten veranschaulichen: Der Ausdruck "Entstehungsort" ist abstrakt und hätte beispielsweise in einem Gesetzestext seine Berechtigung. Denn dort muss zwingend ein allgemeiner Ausdruck für das Gemeinte verwendet werden, da im Gesetzestext nicht alle infrage kommenden Orte konkret benannt werden können. Im Anwendungsfall jedoch kann (und sollte) auf das Wort verzichtet und stattdessen der jeweilige Ort konkret benannt werden. Dies wäre rechtlich zudem präziser. In diesem Fall hat der Textverfasser schließlich unter Anleitung den Satz selbst neu formuliert, und zwar wie folgt: "Sie haben unterschiedliche Möglichkeiten, Ihre Abfälle zu trennen." Dieser neu formulierte Satz ist unzweifelhaft verständlicher als der Ausgangssatz – und sagt genau das aus, was gemeint ist.

Die Praxis zeigt, dass viele weitere Merkmale als typisch für die Verwaltungssprache gelten können. Hierzu gehören eine Vielzahl teils ungeläufiger Abkürzungen ("i.V.m." statt "in Verbindung mit"), Konstruktionen mit Partizipien ("nach erfolgter Zahlung"), Nominalisierungen ("Sichtung von Unterlagen"), Passivformulierungen ("es wird angeordnet") und lange Wörter ("Bauzustandsbesichtigung"). Eine seriöse Betrachtung der Verwaltungssprache darf sich allerdings nicht auf die sprachliche Oberfläche beschränken.

Unangemessener Stil
Auch der "Tonfall" von Amtstexten kann zu großer Verärgerung führen. Denn in Zeiten, in denen Behörden sich zunehmend als "Dienstleister" verstehen, sollte mit dem Bürger auf Augenhöhe kommuniziert werden – nicht nur im persönlichen Gespräch, sondern auch in der Schriftkommunikation. Derzeit findet sich in Amtstexten jedoch noch oft ein belehrender, obrigkeitlicher Tonfall, etwa, wenn es in einem Brief heißt: "zu unseren hoheitlichen Aufgaben gehört es …". Auch Unterstellungen sind fehl am Platz, auf Sätze wie den folgenden sollte eine Behörde verzichten: "Sie werden Verständnis dafür haben, dass ich nun ein Zwangsgeld festsetzen muss."

Unübersichtliche Gliederung und andere Schwächen
Ferner zeichnen sich viele amtliche Texte durch eine schlechte Gliederung aus. So sind Kernaussagen im Text "versteckt", statt dass sie am Textanfang stehen, oder thematisch Zusammengehöriges wird auseinandergerissen. Auch beim Formatieren werden häufig Fehler gemacht. So zeichnen sich viele Texte dadurch aus, dass Wichtiges nicht hervorgehoben wird, etwa durch Fettdruck. Andere Texte wiederum verwenden ein Übermaß an Formatierungen, etwa, indem Textabschnitte zugleich fett, unterstrichen und kursiv gedruckt werden. Ferner werden in amtlichen Texten hilfreiche Gliederungsmittel wie etwa Aufzählungen und Zwischenüberschriften nur sparsam verwendet. Auch Tabellen oder Grafiken kommen selten zum Einsatz, obwohl diese dazu dienen können, Informationen übersichtlicher darzustellen.

Inhaltliche Mängel
Texte von Behörden enthalten häufig inhaltliche Fehler. So ist es hinlänglich bekannt, dass zahlreiche Betroffene in Klageverfahren gegen Bescheide der Bundesagentur für Arbeit Recht erhalten, weil die Bescheide fehlerhaft sind.[8] In der Praxis zeigt sich immer wieder, dass auch Texte anderer Behörden inhaltliche Mängel aufweisen, die mal mehr, mal weniger gravierend sind. So werden zum Beispiel längst außer Kraft getretene Gesetze als Rechtsgrundlage herangezogen, Tabellen falsch beschriftet oder fehlerhafte Internetadressen angegeben.

Eine häufige Quelle inhaltlicher Fehler in Bescheiden ist der Abschnitt mit der sogenannten Rechtsbehelfsbelehrung; in fortschrittlicheren Behörden auch "Ihre Rechte" genannt. Die Rechtsbehelfsbelehrung informiert den Adressaten über die rechtlichen Möglichkeiten, innerhalb einer Frist von einem Monat gegen die behördliche Entscheidung vorzugehen. Um zu gewährleisten, dass der Adressat sich dieser Möglichkeiten bewusst wird, sind an die Inhalte der Rechtsbehelfsbelehrung hohe Anforderungen gestellt. Diese ergeben sich unter anderem aus Paragraf 37 Absatz 6 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Ist die Rechtsbehelfsbelehrung fehlerhaft beziehungsweise fehlt sie ganz, verlängert sich die eigentlich vorgesehene Widerspruchsfrist von einem Monat auf ein Jahr. Um dies zu vermeiden, besteht die Rechtsbehelfsbelehrung in der Regel aus einem Textbaustein, der – so die Theorie – in der gesamten Verwaltung einheitlich verwendet werden sollte. Die Praxis zeigt jedoch das Gegenteil. So hat eine Untersuchung von 32 Textbausteinen aus sieben Kommunalverwaltungen ergeben, dass manchmal selbst in ein und derselben Abteilung unterschiedliche Textbausteine für die Rechtsbehelfsbelehrung verwendet werden.[9]

Ursachen

Die Ursachen für die mangelnde Verständlichkeit von Verwaltungstexten in der heutigen Zeit sind in der Geschichte der Verwaltung(ssprache) zu suchen, aber auch in der heutigen Verwaltungsorganisation sowie in dem fehlenden politischen und gesellschaftlichen Willen zur Veränderung.

Zu den Ursprüngen der heutigen Verwaltung gibt es unterschiedliche Auffassungen. Die einen verorten sie im alten Orient, die anderen in Europa Mitte des 19. Jahrhunderts.[10] Fest steht, dass irgendwann dazwischen das römische Recht in die Gerichts- und Amtsstuben Einzug hielt – und damit die lateinische Sprache. Somit wurde die Kenntnis der Rechts- und Verwaltungssprache ein Ausdruck von Macht, denn sie war nur für jene wenigen Auserwählten verständlich, die des Lateinischen mächtig waren. Im 17. Jahrhundert wendete sich die Rechts- und Verwaltungssprache nach und nach vom Lateinischen ab; in der heutigen Zeit finden sich in der Verwaltungssprache nur noch wenige lateinische Überbleibsel, wie etwa in der Formulierung "ad acta".[11] Auch hat sich in diesem Zeitraum die Stellung des Verwaltungsbeamten gewandelt: vom Repräsentanten zum Beispiel des mächtigen Landesfürsten hin zum Diener eines modernen Staats, der den Bürger zunehmend als Kunden sieht. Der "hochherrschaftliche Duktus" jener, die sich der Rechts- und Verwaltungssprache bedienen, scheint indes mancherorts noch erhalten geblieben zu sein. So vertreten viele Verfasser von Bescheiden etwa die Meinung, der eigentliche Adressat des Bescheides sei sowieso nicht der Empfänger, sondern dessen Anwälte beziehungsweise der Richter in einem eventuellen Gerichtsverfahren. Daher sei es auch ausreichend, wenn der Bescheid für diese verständlich ist. Eine gehobene Ausdrucksweise sei angemessen, damit der Bürger wisse, dass der Staat "am längeren Hebel" sitze.

Eine weitere wichtige Rolle beim Verfassen von amtlichen Schriftstücken spielt die Verwaltungsorganisation. Es täuscht sich, wer glaubt, die Person, die einen amtlichen Brief unterschreibt, habe diesen immer auch selbst verfasst. Jede Behörde verfügt über Tausende von vorformulierten Textbausteinen; diese werden vom zuständigen Sachbearbeiter entweder vollständig übernommen oder teilweise ergänzt und angepasst. Auch Vorgesetzte und Kollegen greifen manchmal in Texte ein. Dies erklärt auch, warum viele Amtstexte nicht aus "einem Guss" sind, sondern unterschiedliche Schreibstile erkennen lassen. Auch inhaltliche Fehler lassen sich so erklären, wenn etwa ein Sachbearbeiter versäumt zu prüfen, ob die genannten rechtlichen Grundlagen noch aktuell sind. Ebenfalls bedeutsam sind (schlechte) textliche Vorbilder, an denen sich Behördenmitarbeiter beim Schreiben ihrer Texte orientieren, wie beispielsweise Gesetzestexte, Rundschreiben anderer Behörden, juristische Kommentare und Gerichtsurteile. Diese zeichnen sich in der Regel ebenso dadurch aus, dass sie für die Allgemeinheit eher nicht verständlich sind.

Zur Verwaltungsorganisation gehört auch die Ausbildung, die für die geringe Qualität von Amtstexten ebenfalls als ursächlich anzusehen ist. Angehenden Verwaltungsfachleuten ist der verwaltungseigene Sprachstil zu Beginn ihrer Ausbildung so fremd wie den meisten Personen außerhalb der Verwaltung. Das "Behördisch" entwickelt sich erst in der Ausbildung. Obwohl das Schreiben ein zentraler Bestandteil von Verwaltungsbeschäftigten ist, wird in der gegenwärtigen Ausbildung nicht gelehrt, wie man Texte professionell verfasst – fehlerfrei, faktisch korrekt und zielgruppengerecht. Anders als in anderen "schreibenden Berufen", wie etwa dem Journalismus, wird in der Verwaltung das Verfassen von Texten als rein technischer Vorgang betrachtet, für den man außer grundlegenden Deutschkenntnissen keine besonderen Kompetenzen benötigt. Dies ist natürlich ein großer Irrtum, wie an vielen Verwaltungstexten leicht zu erkennen ist. Mittlerweile gibt es in der Ausbildung von Verwaltungsfachleuten zwar Lehrwerke, die zugestehen, dass Verwaltungstexte für die breite Allgemeinheit verständlich sein sollten. Dies wird aber in denselben Lehrwerken nicht selten ad absurdum geführt, indem die darin abgedruckten Mustertexte schlecht formuliert sind und damit den selbst aufgestellten Forderungen nicht gerecht werden.

Des Weiteren ist das Thema "Sprachqualität" in der Verwaltungsorganisation nirgends verlässlich verankert. Im Kommunalbereich sieht sich je nach Behörde die Verwaltungsspitze, der Fachbereich Öffentlichkeitsarbeit, das Rechtsamt oder das Personalamt zuständig – oder aber auch niemand. Manche Kommunen verweisen auf das Land als zuständige Anlaufstelle; wird man dort vorstellig, kann es passieren, dass man an den Bund mit den verschiedenen Ressorts verwiesen wird. Der Bund sieht wiederum letztlich die Kommunen als zuständig. Immerhin eines dürfte jedoch unstrittig sein: Wo niemand zuständig ist, kann sich auch nichts verändern – und kann auch niemand schuld sein.

Eine weitere Problematik besteht im fehlenden politischen und gesellschaftlichen Willen, tief greifende Veränderungen der Verwaltungssprache zu bewirken. Zwar ist der Staat grundsätzlich bemüht, effizient und wirtschaftlich zu agieren. In Bezug auf das Thema Textqualität in Behörden ist aber eine erhebliche Kurzsichtigkeit zu konstatieren. Denn auf lange Sicht ist es wesentlich kostspieliger, in großem Stil Texte zu verschicken, die zu Rückfragen und Missverständnissen führen, als in eine bessere Textqualität zu investieren. Viele Unternehmen haben dies bereits erkannt und definieren für jeden versendeten Kundenbrief, welche Kosten die "Nachbearbeitung" etwa durch klärende Telefonate höchstens verursachen darf. Bei Überschreiten der festgelegten Grenze muss der Brief neu formuliert werden. Ein solches Vorgehen ist bei Behörden nicht zu erkennen. Hinzu kommt, dass das Wehklagen über die Verwaltungssprache – auch in den eigenen Reihen – bisweilen zwar sehr laut ist, der Druck zur Veränderung letztlich jedoch sehr gering. Der Bürger ist dieses spezielle Amtsdeutsch meist so gewohnt, dass er sich nur selten dagegen wehrt.

Therapieversuche

Die Kritik an der Amtssprache ist nicht neu, ebenso wenig wie Vorschläge zu ihrer Verbesserung. So gab es schon im 18. Jahrhundert umfassende Diskussionen über den Amtsstil. Damals wie heute standen Merkmale wie unverständliche Fachausdrücke, überlange Sätze sowie der Gebrauch von Fremdwörtern in der Kritik.[12] Um 1900 erschienen zahlreiche Bücher mit Hinweisen darauf, wie die Verwaltungssprache zu verbessern sei.[13]

Als wichtigster Reformversuch sind wohl die Bemühungen des Allgemeinen Deutschen Sprachvereins im 19. Jahrhundert zu nennen. Dieser wandte sich insbesondere gegen zu viele Fremdwörter in der deutschen Sprache und legte sogar ein Wörterbuch mit deutschen Entsprechungen für "fremdländische Wörter" vor. Dort findet sich zum Beispiel für "Kopie" die Entsprechung "Abschrift" (aber auch "Abklatsch"), statt "telefonieren" empfahl man "fernsprechen" (aber auch "fernen"), "Adoptiveltern" solle man besser als "An-Eltern" bezeichnen. Interessanterweise fanden die meisten Vorschläge bei der Bevölkerung allerdings keinen Anklang. So sind die Begriffe "Fotografie", "Kopie" und "telefonieren" im allgemeinen Sprachgebrauch weiterhin verbreiteter als ihre deutschen Entsprechungen. Der Verwaltung wurde jedoch per Dekret aufgegeben, ausschließlich die deutschen Entsprechungen zu verwenden. Dies ist auch der Grund dafür, weshalb in deutschen Rechts- und Verwaltungstexten beharrlich von "Lichtbildern", "Abschriften" und "vom Hundert" die Rede ist, auch wenn es fachlich und juristisch genauso korrekt wäre, die gebräuchlicheren Ausdrücke "Foto", "Kopie" und "Prozent" zu verwenden.[14]

Der Unmut über die Verwaltungssprache ist nach wie vor allgegenwärtig. Dies zeigt zum Beispiel die weiterhin bestehende Vielfalt an Broschüren und Leitfäden zur Verbesserung der Verwaltungssprache.[15] Sie alle wären überflüssig, wenn die Verwaltungssprache in der Bevölkerung auf Akzeptanz stoßen würde. Treffend wie ernüchternd ist deswegen die Aussage des österreichischen Sprachwissenschaftlers Ernst Strouhal: "Die Sprache der Bürokratie ist therapieresistent."[16] Zwar gibt es bundesweit mittlerweile zahlreiche Einzelprojekte zum Thema verständliche Sprache, wie etwa bei den Stadtverwaltungen Arnsberg und Wiesbaden. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass solche Einzelprojekte oft personengebunden sind. Wechselt die Person, die das Projekt auf den Weg gebracht hat, den Bereich oder verlässt sie die Verwaltung, enden nicht selten auch die von ihr angestoßenen Bemühungen.

Derartige Veränderungsbemühungen sind zwar grundsätzlich positiv zu bewerten, sie entfalten aber kaum Langzeitwirkung, da es meistens nicht gelingt, die ganze Verwaltung dauerhaft und systematisch einzubeziehen und das Thema Textqualität institutionell zu verankern. Dies zeigt sich etwa im Bereich Weiterqualifizierung: Bestandteil vieler Einzelprojekte ist es, Mitarbeiter punktuell "nachzuschulen", etwa in Form von Ein-Tages-Veranstaltungen. Mitunter sollen die betroffenen Mitarbeiter anschließend noch als Multiplikatoren tätig werden, obwohl sie hierzu weder fachlich noch didaktisch ausreichend qualifiziert sind. Wer meint, auf diese Weise Veränderungen erzielen zu können, unterschätzt die Bedeutung einer angemessenen Sprache für das Verwaltungshandeln und das Image der Verwaltung – kein ernstzunehmender Veränderungsprozess würde auf solch unbedachte Weise in die Wege geleitet.

Auch der Versuch, Verbundprojekte auf den Weg zu bringen, etwa in Form von Datenbanken für qualitätsgesicherte Mustertexte, ist bislang wenig erfolgreich geblieben.[17] Dies ist bedauerlich, denn Verbundprojekte bieten die Möglichkeit, Synergieeffekte voll auszuschöpfen. Im Umkehrschluss bedeutet die derzeit übliche Praxis der Einzelprojekte letztlich eine Verschwendung von Steuergeldern, da bereits erarbeitetes Wissen nicht geteilt wird und zudem meist auf lange Sicht keine deutlichen Verbesserungen erzielt werden. Dabei bieten sich Verbundprojekte besonders für die kommunale Ebene an, denn sämtliche Kommunalverwaltungen in Deutschland versenden im Kern dieselben Texte. Hier fehlt jedoch der politische Wille, in größer angelegte Projekte zu investieren und diese erfolgreich umzusetzen. Dies ist insbesondere deshalb verwunderlich, da die Themen Transparenz und Bürgernähe in der Verwaltung immer wichtiger werden.

Reformprozesse zum Bürokratieabbau und zur Verwaltungsmodernisierung sind weit verbreitet. So werden Verwaltungsabläufe optimiert, öffentliche Gebäude erhalten gläserne Eingangsbereiche, Bürgerbüros mit erweiterten Öffnungszeiten dienen als primäre Anlaufstellen und so weiter. Auch gibt es gerade im kommunalen Bereich verstärkte Bemühungen, das Image der Behörde zu verbessern; teils sorgen eigene Marketing-Agenturen dafür, dass die Kommune zumindest in Hochglanzbroschüren möglichst gut dasteht. Die Amtsschreiben hingegen bleiben unangetastet; zwischen den Marketing-Broschüren und einem typischen Amtstext liegen meist (Sprach-)Welten.

Schließlich wird Verständlichkeit auch vom Gesetzgeber zunehmend eingefordert. So müssen nach Paragraf 40 Absatz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes Rechnungen für Energielieferungen an Letztverbraucher "einfach und verständlich sein. Die für Forderungen maßgeblichen Berechnungsfaktoren sind vollständig und in allgemein verständlicher Form auszuweisen." Paragraf 11 des Behindertengleichstellungsgesetzes verlangt von Trägern öffentlicher Gewalt sogar, dass diese vermehrt Informationen in sogenannter leichter Sprache bereitstellen sollen. Hierbei handelt es sich um eine Sonderform der verständlichen Sprache, die sich unter anderem durch extrem kurze Sätze und den weitgehenden Verzicht auf Personalpronomen auszeichnet. Ferner wirkt die Bundesregierung laut demselben Paragrafen darauf hin, dass die "Träger öffentlicher Gewalt die Leichte Sprache stärker einsetzen und ihre Kompetenzen für das Verfassen von Texten in Leichter Sprache auf- und ausgebaut werden". Die Umsetzung dieser Maßgabe zeigt sich darin, dass zahlreiche Projekte zur leichten Sprache öffentliche Fördergelder erhalten. Eine derartige Lobby haben Projekte zur verständlichen Sprache bislang nicht, obwohl eine Mehrheit der Bevölkerung davon profitieren würde.

Ausblick

Langfristige Veränderungen wären unter bestimmten Voraussetzungen möglich und denkbar. An erster Stelle muss das Thema Textqualität als Teil der bundesweiten Bemühungen um Bürokratieabbau, Transparenz und Verwaltungsmodernisierung begriffen und institutionell entsprechend verankert werden. Dazu gehört es auch, für den angestrebten Veränderungsprozess ausreichend finanzielle Mittel bereit zu stellen. Im Einzelnen können dann folgende fünf Elemente in Angriff genommen werden.

Erstens müssen Verwaltungsbeschäftigte bereits in der Ausbildung umfassende Schreibkompetenzen erwerben, das heißt, sie müssen lernen, wie man sowohl möglichst verständlich als auch juristisch "wasserdicht" schreibt.

Zweitens gehören Hilfsmittel wie aktuelle Wörterbücher, hochwertige automatische Korrekturprogramme, Checklisten und interne Leitfäden mit verbindlichen Sprachvorgaben an jeden Arbeitsplatz, genau wie in jeder professionellen Redaktion.

Drittens müssen Verwaltungsprozesse darauf untersucht werden, inwieweit sie einer hohen Textqualität förderlich sind oder dieser im Wege stehen. Zum Beispiel stehen viele Verwaltungsbeschäftigte durch das hohe Maß an Prozessrationalisierung schon jetzt unter hohem Arbeitsdruck. Wer die Textqualität steigern will, kommt nicht umhin, den zuständigen Mitarbeitern mehr Zeit für das Schreiben einzuräumen. Denn gute Texte brauchen neben Sachverstand vor allem eins: Zeit.

Viertens muss eine hohe Textqualität zur verbindlichen Vorgabe werden; Lippenbekenntnisse reichen nicht aus. Hierbei dürfen persönliche Widerstände und Eitelkeiten den angestrebten Veränderungsprozess nicht blockieren. Die fehlende Bereitschaft oder Kompetenz, verständlich zu schreiben, muss disziplinarische Konsequenzen nach sich ziehen.

Fünftens benötigt jede Behörde entsprechend ihrer Größe einen oder mehrere Sprachexperten, damit die Beschäftigten in Zweifelsfällen kompetenten Rat einholen können. Die Sprachexperten könnten auch damit betraut werden, die Qualität wichtiger Texte zu überwachen, indem sie diese zum Beispiel systematisch auf Aktualität prüfen und bei Bedarf anpassen.

Angemerkt sei abschließend, dass die hier aufgeführten Voraussetzungen für deutsche Verhältnisse utopisch erscheinen mögen. Dies zeigt auch den geringen Stellenwert, welcher der Verwaltungssprache in Deutschland zukommt. Ein Blick über den geografischen Tellerrand verdeutlicht indes, dass andere Länder Deutschland in Sachen Sprachqualität von Behördentexten um ein Vielfaches voraus sind. An erster Stelle ist hier Schweden zu nennen. Dort sind sämtliche der hier genannten Voraussetzungen schon seit vielen Jahren eine Selbstverständlichkeit.[18] Aber auch in vielen anderen Ländern, wie Italien, Österreich, in der Schweiz, in den Niederlanden sowie in Kanada gibt es zahlreiche Ansätze, die über den Status quo in Deutschland weit hinausgehen. Somit müssen auch deutsche Behörden letztlich das Rad nicht neu erfinden. Umso bedauerlicher ist es, dass Deutschland im internationalen Vergleich in puncto Sprachqualität von Behördentexten gegenwärtig unbestritten zu den "Schlusslichtern" zählt.
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Fußnoten

1.
Vgl. Hans-R. Fluck, Schwer verständliche Verwaltungssprache, in: Hans-R. Fluck/Michaela Blaha (Hrsg.), Amtsdeutsch a.D.? Europäische Wege zu einer modernen Verwaltungssprache, Tübingen 2010, S. 149–164, hier S. 149ff. Im außereuropäischen Bereich ist vor allem Kanada als vorbildlich zu nennen, dies ist einem Bericht der Administration von Quebec aus dem Jahr 2006 zu entnehmen: Gouvernement du Québec, Rédiger … simplement. Principes et recommandations pour une langue administrative de qualité, Québec 2006.
2.
Vgl. Hermann Wilhelm, Verwaltungstexte vor Gericht, in: Michaela Blaha/Hermann Wilhelm (Hrsg.), Verständliche Sprache in Recht und Verwaltung, Frankfurt/M. 2011, S. 113–140, hier S. 117.
3.
Vgl. Nurşen Şahin, Verständliche Verwaltungstexte, in: Fluck/Blaha (Anm. 1), S. 65–72, hier S. 65ff.
4.
Die Ergebnisse wurden von der Gesellschaft für deutsche Sprache veröffentlicht: Karin M. Eichhoff-Cyrus/Gerd Antos/Rüdiger Schulz (Hrsg.), Wie denken die Deutschen über die Rechts- und Verwaltungssprache?, Wiesbaden 2009.
5.
Erstmals veröffentlicht von dem Schriftsteller Hans Bayer unter dem Pseudonym Thaddäus Troll 1953. Die Parodie ist in zahlreichen Versionen verbreitet. Siehe etwa Rotkäppchen auf Amtsdeutsch, 21.12.1984, http://www.zeit.de/1984/52/rotkaeppchen-auf-amtsdeutsch«.
6.
Grundlage der folgenden Ausführungen sind Erfahrungen aus der Analyse und Neuformulierung Tausender Texte von Kommunalverwaltungen sowie aus Bund und Ländern, die vom Team der IDEMA Gesellschaft für verständliche Sprache, einem An-Institut der Ruhr-Universität Bochum, in den vergangenen 20 Jahren durchgeführt worden sind. Sämtliche Beispiele sind Original-Beispiele aus dieser Arbeit.
7.
Zuvor hatte sich der Bürger beim Entsorgungsbetrieb darüber beschwert, dass die vorhandenen Müllbehälter nicht ausreichen und er daher zusätzliche kostenpflichtige Müllbeutel verwenden muss.
8.
So waren 2016 allein im Saarland von den rund 5.000 Widersprüchen gegen Bescheide der Bundesagentur für Arbeit fast 2.000 Widersprüche ganz oder teilweise erfolgreich. Vgl. Saarländischer Rundfunk, Viele Hartz-IV-Bescheide fehlerhaft, 20.2.2017, http://www.sr.de/sr/home/nachrichten/politik_wirtschaft/hartz_iv_bescheide_oft_fehlerhaft100.html«.
9.
Vgl. Michaela Blaha/Nurşen Şahin-Schulze, Die Rechtsbehelfsbelehrung zwischen dem Anspruch auf Rechtssicherheit und dem Wunsch nach Verständlichkeit, in: Rudolf Fisch/Burkhard Margies (Hrsg.), Bessere Verwaltungssprache, Berlin 2014, S. 117–143, hier S. 137.
10.
Siehe etwa Manfred Zach, Eine kleine Geschichte der Bürokratie, Tübingen 2008, S. 11; Hans-R. Fluck, Verwaltungssprache und Staat-Bürger-Interaktion, in: Ekkehard Felder/Friedemann Vogel (Hrsg.), Handbuch Sprache im Recht, Berlin 2017, S. 425–441, hier S. 427.
11.
Vgl. Zach (Anm. 10), S. 76ff.
12.
Vgl. Hans-R. Fluck, "steif, verworren, unverständlich, weitschweifig …" – zur Kritikdebatte über die Verwaltungssprache im 18. und 19. Jahrhundert, in: Blaha/Wilhelm (Anm. 2), S. 141–182, hier S. 154.
13.
Beispiele hierfür: Eduard Schill, Handbuch für Behörden und Beamte, München 1911; Werner Bloch/Johannes Rohr, Das reine Amtsdeutsch, Berlin 1922.
14.
Vgl. Hans-R. Fluck/Michaela Blaha, Geheimnisse des Amtsdeutschen, Freiburg/Br. 2010, S. 66ff.
15.
Einige Beispiele: Peter Berger, Flotte Schreiben vom Amt. Eine Stilfibel, Köln 2004; Bundesverwaltungsamt, Arbeitshandbuch Bürgernahe Verwaltungssprache, Köln 2002; Kreis Soest, Verwaltungstexte verständlich schreiben, Soest 2014.
16.
Ernst Strouhal, Vorbemerkung, in: ders. (Hrsg.), Die österreichische Verwaltungssprache im Zeitalter der elektronischen Verfügbarkeit, Wien 1996, S. 7.
17.
So wurden am Germanistischen Institut der Ruhr-Universität Bochum unter Leitung von Hans-R. Fluck und Michaela Blaha mehrere Großprojekte für Bund und Kommunen konzipiert und umgesetzt, etwa zur sprachlich-rechtlichen Qualitätssicherung bundesweit wichtiger Texte. Diese Projekte konnten jedoch nur durch ehrenamtliches Engagement angebahnt und durchgeführt werden und verliefen letztlich weitgehend im Sande.
18.
Vgl. Eva Olovsson, Decades of Promoting Plain Language in Administration. The Swedish Model, in: Fluck/Blaha (Anm. 1), S. 133–138, hier S. 137f.
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Autor: Michaela Blaha für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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