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Kommunale Infrastrukturpolitik. Zwischen Konsolidierung und aktiver Gestaltung


11.4.2017
Die Infrastruktur- und Investitionspolitik der Kommunen zeichnet sich gleich in mehrfacher Hinsicht durch einen ausgeprägten Schnittstellencharakter aus. Schon die semantische Bedeutung verdeutlicht dies: Das lateinische Ursprungskompositum – bestehend aus den Worten infra (unterhalb) und structura (Zusammenfügung) – verweist auf die Strukturierung des öffentlichen Raums durch einen adäquaten Unterbau als Funktionsvoraussetzung des öffentlichen Gemeinwesens. Dazu bedürfen nicht nur die technischen Schnittstellen zwischen verschiedenen materiellen Infrastrukturen einer permanenten und fachkundigen Unterhaltung. Vielmehr verweist die durch technische Eigenarten begründete Investitionsintensität öffentlicher Infrastrukturen auf die fiskalische und ökonomische Dimension kommunaler Infrastrukturpolitik.

Die föderale Finanzverfassung des Grundgesetzes (GG), die für die öffentliche Investitionspolitik verschiedene Mischfinanzierungsformen von Bund, Ländern und Gemeinden vorsieht, begründet ebenenübergreifende Abstimmungsnotwendigkeiten, die neben den fachlichen Koordinationserfordernissen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zu bewältigen sind. Eine weitere Schnittstelle besteht zwischen technischen und sozialen Infrastrukturen, die gerade auf kommunaler Ebene wichtige Voraussetzungen für die soziale Integrationsfähigkeit der örtlichen Gemeinschaft schaffen.

So gesehen, bildet der bestehende infrastrukturelle "Unterbau" einen Teil der materiellen Ausformung des im Grundgesetz nur abstrakt normierten gesellschaftlichen Überbaus. Denn sowohl die Formel vom "sozialen Bundesstaat" (Artikel 20 Absatz 1 GG) als auch das in der Staatsrechtslehre entwickelte Prinzip der "öffentlichen Daseinsvorsorge" sind in der föderalen Verfassungspraxis auf Konkretisierung angewiesen.[1] Nicht umsonst werden in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung mit Blick auf die öffentliche Infrastruktur die Termini vom "öffentlichen Kapitalstock" beziehungsweise "Anlagevermögen" genutzt.

Die komplexen Koordinationsanforderungen als inhärentes Wesensmerkmal kommunaler Infrastrukturpolitik werden durch "exogene" Einflussfaktoren potenziert. So müssen Kommunen als unmittelbarer Lebensraum der Menschen angesichts der globalen Herausforderungen – Klimawandel, demografischer Wandel, Digitalisierung, ökonomische Globalisierung – verstärkte Anpassungsleistungen erbringen.[2] Gerade für die öffentlichen Infrastrukturen – oft jahrzehntealte und zentral gesteuerte Großnetze – sind grundlegende technologische Umrüstungs- und Umbaumaßnahmen absehbar. In Städten, in denen der über lange Zeiträume aufgebaute Investitionsstau inzwischen zu einem Höchststand an Nachhol- und Ersatzbedarfen geführt hat, die eigentlich vorrangig bedient werden müssten, um alleine den bestehenden gesetzlichen Standards genüge zu leisten und den Status quo zu erhalten, erhöhen sich die vorausschauenden Planungs- und Steuerungsanforderungen immer weiter.[3] Dies gilt umso mehr, da die Option "Totalverschleiß bis zur Grundinstandsetzung" mit dem Prinzip der öffentlichen Daseinsvorsorge nicht vereinbar ist.

Vor diesem Hintergrund skizziere ich in diesem Beitrag zunächst das finanz- und haushaltspolitische Umfeld der Kommunen einschließlich ihrer Infrastruktur- und Investitionsbedarfe. Die Darstellung stützt sich dabei unter anderem auf die Auswertung einer Umfrage unter den Kämmereien der deutschen Kommunen von 2015.[4] Anschließend werden die Planungs- und Steuerungsanforderungen problematisiert, die sich für die Kommunen aus den zum Teil extrem disparaten demografischen, technischen und fiskalischen Herausforderungen der Infrastrukturpolitik – insbesondere für wachsende Städte – ergeben. Zwar hat man insbesondere im Bereich der kommunalen Finanz- und Haushaltssteuerung seit Einführung der doppelten Buchführung (Doppik) ein neues Planungs- und Steuerungsinstrumentarium, das auch den Vermögensbestand der Städte und Gemeinden abbildet. Die Steuerungsmöglichkeiten dieses Instrumentariums werden in der kommunalen Infrastrukturpolitik bisher aber nur selten ausgeschöpft. Die steuerungstheoretischen Erfahrungen der 1970er Jahre mahnen diesbezüglich zur Vorsicht.[5] Doch hinsichtlich einer fach- und periodenübergreifenden Infrastrukturplanung bestehen – so meine These – in vielen Kommunen noch Optimierungsmöglichkeiten.

Finanz- und haushaltspolitische Lage



In der Bundesrepublik sind es die Kommunen, die über 60 Prozent aller öffentlichen Investitionen tätigen – noch weit vor Bund und Ländern. Dies ist naheliegend. Denn in den Städten und Gemeinden werden die meisten öffentlichen Leistungen und Güter von den Bürgerinnen und Bürgern in Anspruch genommen: von Kindergärten über Schulen, Straßen und Brücken, der Trink- und Abwasserversorgung, der Energie- und Abfallwirtschaft, den verschiedenen öffentlichen Ämtern bis hin zum öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) sowie den Sportstätten und Friedhöfen.

Um dieses vielfältige Leistungsangebot bereitstellen zu können, sieht Artikel 28 Absatz 2 GG nicht nur eine kommunale Selbstverwaltungsautonomie vor, sondern auch eine entsprechende Finanzierungsverantwortung. In der Verfassungspraxis erweist sich die Finanz- und Haushaltslage der Kommunen allerdings als sehr heterogen. So erzielte die kommunale Ebene in der kumulierten Gesamtbetrachtung zwar auch 2016 wieder einen leichten Finanzierungsüberschuss in Höhe von 3,1 Milliarden Euro. Dieser fiel aber nicht nur etwas schwächer als 2015 aus, als er 4,2 Milliarden Euro betrug,[6] auch im Vergleich zu den Überschüssen des Bundes (7,7 Milliarden Euro) und der Länder (4,7 Milliarden Euro) schnitten die Kommunen schwächer ab. Angesichts des günstigen Zinsumfeldes konnte 2016 ebenfalls die kumulierte Verschuldung in den kommunalen Kernhaushalten abgebaut werden. So sanken die Kreditmarktschulden plus Kassenkredite von 2015 auf 2016 um 1,5 Prozent von 129,5 auf 127,5 Milliarden Euro. Allerdings blieben die Zinsvorteile der Landkreise, Städte und Gemeinden mit rund elf Milliarden Euro im Zeitraum von 2008 bis 2014 deutlich hinter entsprechenden Zinsersparnissen des Gesamtstaates mit rund 200 Milliarden Euro zurück.[7]
Geschätzter Investitionsrückstand der Kommunen 2015 
Hochrechnung auf Basis der Pro-Kopf-Mittelwerte für Gemeinden nach Größenklassen und Landkreise. (© KfW-Kommunalpanel 2016, erstellt vom Deutschen Institut für Urbanistik von August bis Oktober 2015.)

Die durchschnittliche Steuerkraft von Städten und Gemeinden variiert bereits seit Jahren beträchtlich – und zwar sowohl zwischen den Bundesländern als auch innerhalb der Länder. 2016 reichte die Spanne in der Pro-Kopf-Betrachtung von 712 Euro in Mecklenburg-Vorpommern bis 1484 Euro in Hessen.[8] Auch was die Verschuldung angeht, sind die Kommunen in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich stark betroffen. 2016 verzeichneten nur die Kommunen im Saarland, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen einen jeweils leichten Zuwachs ihrer Kreditmarktverschuldung in den Kernhaushalten. Mit 1723 Euro pro Kopf führen die hessischen Kommunen die Liste der am höchsten verschuldeten Kommunen an. Dahinter folgen die rheinland-pfälzischen (1452 Euro), saarländischen (1376 Euro), nordrhein-westfälischen (1284 Euro) und niedersächsischen (1165 Euro) Kommunen.[9] Im Gegensatz dazu konnten die Gemeinden der anderen Flächenländer ihre Pro-Kopf-Verschuldung sowohl 2015 als auch 2016 abbauen.

Zu einem wichtigen Gradmesser für die Finanzsituation der Städte und Gemeinden hat sich in den vergangenen Jahren der Bestand an Kassenkrediten entwickelt. Das Gesamtvolumen dieser kurzfristigen Liquiditätskredite, die eigentlich zur Überbrückung zeitweiliger Zahlungsengpässe dienen sollen, ist seit Mitte der 1990er Jahre beständig gestiegen. In den vergangenen vier Jahren hat sich diese Entwicklung abgeflacht, und 2016 konnte erstmals ein Rückgang konstatiert werden.[10] So erreichten die Kassenkredite aller gemeindlichen Kernhaushalte am 31. Dezember 2016 einen Stand von 46,4 Milliarden Euro (Vorjahr: 49,6 Milliarden Euro).[11] Zu einem Aufwuchs der Kassenkredite kommt es – nicht nur – aber schwerpunktmäßig bei den Kommunen, die ohnehin schon hoch verschuldet sind und über eine vergleichsweise geringe Finanzkraft verfügen. Dies trifft vor allem auf die Städte und Gemeinden im Saarland, Nordrhein-Westfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz zu. Dort verfestigt sich inzwischen ein Sockelbestand an Kassenkrediten.

In regelmäßigen Abständen brandet in den Medien eine öffentliche Erregungswelle über Schlaglöcher in Straßen, kaum mehr einsatzfähige Infrastruktur in den Bürger- und Meldeämtern sowie marode und vom Schimmel befallene Schulen auf. Inzwischen ist der Investitionsstau in den Kommunen so groß, dass die niedrigen Investitionsausgaben nicht mal mehr ausreichen, um den öffentlichen Kapitalstock zu erhalten, da die Nettoinvestitionen geringer sind als die Abschreibungen. Deswegen verwundert es kaum, dass der von den Kommunen mit mehr als 2000 Einwohnerinnen und Einwohnern geschätzte Investitionsrückstand in der Hochrechnung für Deutschland 2015 abermals leicht gestiegen ist und eine Gesamtsumme von 136 Milliarden Euro erreicht hat (Abbildung).[12]

Die Hälfte des gesamten Rückstandes entfällt zu fast gleichen Teilen auf den Bereich Straßen und Verkehrsinfrastruktur sowie den Bereich Schulen und Erwachsenenbildung. Während der Anteil der Straßen und Verkehrsinfrastruktur am gesamten Rückstand seit 2012 in etwa gleich geblieben ist, hat der Rückstand bei der Bildungsinfrastruktur im gleichen Zeitraum kontinuierlich an Gewicht gewonnen. Deren Anteil am Gesamtrückstand liegt heute acht Prozentpunkte über dem Wert von 2012. Dabei hat sich der Anteil der Kommunen, die bei Schulen und Einrichtungen der Erwachsenenbildung einen nennenswerten oder gravierenden Rückstand ausmachen, zumindest seit 2013 kaum verändert. Dies weist darauf hin, dass der Investitionsstau in den betroffenen Kommunen als immer umfangreicher wahrgenommen wird – und das in einem Infrastrukturbereich, der einen besonders wichtigen Beitrag zum Erhalt der Standortqualität von Gemeinden leistet. Denn mit hochwertigen Bildungsangeboten wird in die fachlichen und sozialen Kompetenzen der im Ort lebenden Menschen investiert und damit ein Beitrag zu ihrer Qualifizierung auch für die lokalen und regionalen Arbeitsmärkte geleistet.

Am Beispiel der Kinderbetreuung wird erkennbar, dass sich die Investitionstätigkeit der Kommunen mithilfe entsprechender Finanzierungsprogramme durchaus beeinflussen lässt. Der Anteil der Kommunen, die in diesem Infrastrukturbereich einen mindestens nennenswerten Investitionsrückstand wahrnehmen, ist von 2012 bis 2015 von 40 Prozent auf 23 Prozent gesunken. In der absoluten Höhe konnte der Rückstand dabei um gut ein Fünftel reduziert werden. Hier greifen offenbar die vom Bund aufgelegten Investitionsprogramme – insbesondere zum Ausbau der Betreuung von Kindern unter drei Jahren.

Der forcierte Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen geht aber zulasten anderer Infrastrukturbereiche. Denn sowohl die finanziellen Ressourcen als auch die organisatorischen Kapazitäten von Städten, Gemeinden und Landkreisen werden offenbar verstärkt so eingesetzt, dass die von Bund und Ländern bereitgestellten (Bildungs-)Zuwendungen in Anspruch genommen werden können. Dies hat zur Folge, dass entsprechende Verwaltungskapazitäten an anderer Stelle fehlen. Im Lichte des seit 2006 deutlich rückläufigen Personalbestandes in den kommunalen Bau- und Verkehrsverwaltungen stützt dies die Verdrängungseffekt-These. Ähnliches lässt sich auch für den Bereich der Wasserver- und -entsorgung konstatieren, vor allem in (finanzschwachen) kleinen und mittleren Städten. Dort ist der geschätzte Investitionsrückstand 2015 gegenüber dem Vorjahr um 16 Prozent gestiegen. In Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern ist der Rückstand sogar 32 Prozent höher als 2014. Die vergleichsweise geringen Investitionen in die Netze lassen sich – trotz Entgeltfinanzierung und Kostendeckungsgebot – in beiden Fällen am ehesten durch fehlende personelle und administrative Ressourcen erklären, die zur Planung und Realisierung von solch komplexen Baumaßnahmen erforderlich sind.

Wachsende Städte



Die eigentliche Tragweite dieser kommunalen Investitionsrückstände als Ausfluss eines sehr disparaten finanz- und haushaltspolitischen Umfeldes wird erst erkennbar, wenn zusätzlich demografische Entwicklungstrends berücksichtigt werden. Auch wenn die sozialräumlichen Verteilungswirkungen der demografischen Entwicklung (Schrumpfung, Alterung und Migration) in den Städten und Gemeinden genauso heterogen ausfallen wie die Vielfalt der über 11000 deutschen Kommunen, so sind doch einige Trends unverkennbar.

Während ländliche Regionen eher schrumpfen, wächst eine nicht unwesentliche Zahl an Städten – und zwar nicht nur in den Metropolregionen um Hamburg, München, Frankfurt am Main, Köln und Berlin. Auch in wirtschaftlich prosperierenden Kommunen und Universitätsstädten wie Jena, Münster, Freiburg, Brandenburg an der Havel, Potsdam oder Lübeck führt das Bevölkerungswachstum zu immer stärkeren "Wachstumsschmerzen". Vor allem die steigenden Nutzerzahlen der öffentlichen Infrastrukturen sind eine Herausforderung. Denn Städte können von ihrer räumlichen Ausdehnung her allenfalls bedingt wachsen. Gleichzeitig sind die großteiligen Infrastrukturnetze oft veraltet und wenig anpassungsfähig. Um sowohl höhere Auslastungsgrade als auch neue Anforderungen an Klima- und Umweltschutz bewältigen zu können, bedarf es deshalb neuer raum- und ressourcenschonender Technologien. Nicht umsonst verweisen Begriffe wie "Energiewende", "Wärmewende" und "digitale Wende" auf den Anspruch einer Systemtransformation, die meist auf eine Schaffung dezentraler und modular verknüpfbarer Teilnetze ausgerichtet ist.

Mit Blick auf den städtischen Verkehr und die Vermeidung von Verkehrsinfarkten wird eine Stärkung des Umweltverbundes (ÖPNV, Fahrrad- und Fußverkehr) einschließlich des dafür notwendigen Neuzuschnitts der verfügbaren Verkehrsflächen unausweichlich werden. Um Wohnraum für eine zunehmende Zahl an Einwohnern zu schaffen und gleichzeitig der "Versingelung" und Gentrifizierung zu begegnen, wird die Frage nach Möglichkeiten und Grenzen der Quartiersverdichtung immer virulenter. Da Nutzungskonkurrenzen und -konflikte durch die erhöhte Wohnraumnachfrage einerseits sowie die steigende Nachfrage nach gewerblichen Flächen andererseits zunehmen werden, braucht es eine aktive Stadt- und Quartiersplanung. Zudem ist eine integrierte Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik vonnöten, die auch ein aktives Liegenschaftsmanagement einschließt, um im Idealfall Eigentum, Planung, Entwicklung und Vermarktung von Flächen in städtischer Hand zu bündeln.

Angesichts dieser Herausforderungen fällt die Diskrepanz zwischen hochgerechneten Investitionsbedarfen und tatsächlich getätigten Investitionen umso gravierender aus. Denn auf Basis der Angaben der Kommunen ergab sich für 2015 ein hochgerechnetes Investitionsvolumen in Höhe von 24,5 Milliarden Euro. In beinahe allen Infrastrukturbereichen blieben dabei die tatsächlichen Investitionen hinter den Planungen zurück und lagen damit meist auch deutlich unter dem Niveau von 2014. Dabei entfielen die meisten Investitionen auf die beiden Bereiche mit den höchsten Bedarfen: Straßen und Verkehrsinfrastruktur (29 Prozent) sowie Schulen und Erwachsenenbildung (20 Prozent). Für 2016 planten die Kommunen wieder Investitionen in Höhe von fast 27 Milliarden Euro. Dabei sollte es bei der gestiegenen Bedeutung dieser beiden Hauptinvestitionsbereiche bleiben, da – gemäß Hochrechnung – eine absolute Zunahme des Investitionsvolumens in Höhe von 0,4 Milliarden Euro für den Straßenbereich beziehungsweise 0,7 Milliarden Euro für die Schulen anvisiert wurde. Im Verhältnis zum Investitionsniveau 2015 sollte insbesondere in die öffentlichen Verwaltungsgebäude (plus 45 Prozent), die Informationsinfrastruktur (plus 27 Prozent), die Sportstätten und Bäder sowie die Wohnungswirtschaft (jeweils plus 26 Prozent) verstärkt investiert werden.


Fußnoten

1.
Der Begriff der Daseinsvorsorge wurde erstmalig von dem wegen seiner Rolle in der Zeit des Nationalsozialismus umstrittenen Staatsrechtler Ernst Forsthoff in die Debatte eingeführt (Die Verwaltung als Leistungsträger, Berlin 1938).
2.
Vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WUBG), Der Umzug der Menschheit: Die transformative Kraft der Städte, Berlin 2016.
3.
Vgl. Michael Reidenbach et al., Investitionsrückstand und Investitionsbedarf der Kommunen. Ausmaß, Ursachen, Folgen und Strategien, Berlin 2008, S. 134–137.
4.
Vgl. Henrik Scheller/Stefan Schneider, KfW-Kommunalpanel 2016, Frankfurt/M. 2016.
5.
Vgl. Renate Mayntz, Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, MPIfG Working Paper 1/2004.
6.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung Nr. 63, 23.2.2017.
7.
Vgl. Hermann Rappen, Zur Zinssensivität kommunaler (Kern-)Haushalte, in: Martin Junkernheinrich et al. (Hrsg.), Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2017, Berlin 2017 (i.E.).
8.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte. Eckwerte der Gemeinden nach Ländern, 1.–4. Vierteljahr 2015/2016, Kernhaushalte, Wiesbaden 2017.
9.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern. Vorläufiger Schuldenstand des Öffentlichen Gesamthaushaltes, Fachserie 14, Reihe 5.2, 4. Vierteljahr 2016, Wiesbaden 2017. Alle Pro-Kopf-Angaben wurden von mir auf Basis der Einwohnerzahlen der Bundesländer vom Stand 31.12.2015 berechnet.
10.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (BMF), Monatsbericht Dezember 2015, S. 13.
11.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts – Kernhaushalte und Extrahaushalte, Schulden nach Arten und Ländern, Stichtag: 31.12.2015.
12.
Die folgenden Aussagen beziehen sich auf: Scheller/Schneider (Anm. 4).
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Autor: Henrik Scheller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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