Liberty Island und die Freiheitsstatue im Nebel
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Machtkontrolle. Demokratische Stabilität durch checks and balances?


28.4.2017
    Man kann doch mit Gewissheit sagen, dass der wahre Test eines guten Regierungssystems in seiner Fähigkeit und Tendenz besteht, eine gute Regierung und Verwaltung hervorzubringen.

    Alexander Hamilton, 68. Federalist-Artikel (1788)
Bereits als Präsidentschaftskandidat griff Donald Trump zentrale demokratische Normen wie Presse- und Meinungsfreiheit, die Unabhängigkeit der Gerichte und die individuelle Gleichbehandlung an und umgab sich mit Anhängern autoritärer Weltanschauungen. Auch seit seiner Amtseinführung als 45. Präsident der Vereinigten Staaten am 20. Januar 2017 zeichnet sich keine "Präsidialisierung", keine Anpassung seines Verhaltens an das demokratische Normengefüge ab. Damit scheint die amerikanische Demokratie vor einem Belastungstest zu stehen. Viele Beobachter teilen die Befürchtung, dass Trumps Präsidentschaft die Glaubwürdigkeit und Stabilität des demokratischen Projekts von Liberalismus und Pluralismus untergraben könnte.[1] Optimistischere Stimmen dagegen verweisen auf die einhegende Macht der US-Institutionen, die eine Demontage der Demokratie verhindern könnten: Die Rede ist immer wieder von der Verlässlichkeit der checks and balances – einem Sicherungsmechanismus, der von den Gründervätern genau mit dem Ziel der Machtkontrolle in der US-Verfassung verankert wurde. Doch gibt es tatsächlich Grund zu der Annahme, dass die amerikanische Demokratie dank der checks and balances Trump unbeschadet überstehen wird?[2]

Gegen die Tyrannei



Bei den checks and balances handelt es sich um Instrumente der Machtkontrolle und -gestaltung, die in der Gründungsphase der Vereinigten Staaten mit dem Ziel entworfen wurden, die freiheitliche republikanische Regierungsform zu schützen, indem die Verfassungsorgane einander laufend in ihre Schranken weisen. Statt einer Verschränkung der Gewalten von Exekutive, Legislative und Judikative, wie sie in parlamentarischen Systemen wie der Bundesrepublik üblich ist, bleiben sie in der US-Verfassung weitgehend voneinander getrennt, aber stets aufeinander bezogen.[3]

So wird der Präsident zwar über ein zwischengeschaltetes Wahlmännergremium vom Volk gewählt, unterliegt aber der Kontrolle des Kongresses bis hin zur möglichen Amtsenthebung. Der Kongress ist seinerseits vom Präsidenten abhängig, der ein nur mit Zweidrittelmehrheit überstimmbares Veto gegen Gesetzesinitiativen einlegen kann. Die vom Präsidenten nominierten und vom Senat geprüften, jedoch auf Lebenszeit berufenen Obersten Bundesrichter sind mit dem Schutz der Bürgerrechte gegenüber den Ambitionen der Mächtigen beauftragt, aber wiederum selbst Gegenstand legislativer und exekutiver Kontrolle.[4]

Den Entwurf für die bis heute gültige Verfassung verteidigten die Staatsmänner Alexander Hamilton, James Madison und John Jay 1787/88 in den "Federalist Papers", 85 in mehreren New Yorker Zeitungen veröffentlichten Artikeln, gerade mit Verweis auf diese Innovation der Machtkontrolle: Sie versprachen eine politisch neue Form der Stabilität, die zwar Macht beschränke, aber gleichzeitig mehre.[5] Mit dem Anspruch, aus der Verfallsgeschichte anderer großräumiger Republiken gelernt zu haben, traten die Gründerväter ihren Kritikern entgegen: Eine kluge Verfassung könne eine handlungsfähige Zentralregierung ermöglichen und dennoch – durch checks and balances, föderale Machtteilung und Repräsentation – die Gefahr der übermäßigen Machtkonzentration und damit der Tyrannei bannen.[6]

Hinter dieser Logik der Machtgestaltung steht ein eher nüchternes Menschenbild: Individuen sind unweigerlich von ihren Leidenschaften (passions) geleitet. Madison, Hamilton und Jay plädierten dafür, diese vermeintliche Schwäche mittels einer Mechanik der Leidenschaften konstruktiv umzumünzen: "Machtstreben muß Machtstreben entgegenwirken. Zwischen dem persönlichen Interesse des Amtsinhabers und den Verfassungsrechten des Amtes muß ein innerer Zusammenhang bestehen. (…) Wenn die Menschen Engel wären, so bräuchten sie keine Regierung. Wenn Engel die Menschen regierten, dann bedürfte es weder innerer noch äußerer Kontrollen der Regierenden. Entwirft man jedoch ein Regierungssystem von Menschen über Menschen, dann besteht die große Schwierigkeit darin: Man muß zuerst die Regierenden befähigen, die Regierten zu beherrschen, und sie dann zwingen, die Schranken der eigenen Macht zu beachten."[7] Diese institutionelle Strategie der Machtgestaltung bedeutete in den Augen der Autoren eine bahnbrechende politische Neuerung.

Doch die Verfassungsväter erkannten auch die Grenzen ihres Modells: "A republic, if you can keep it", erwiderte Benjamin Franklin nach Beschluss der verfassungsgebenden Versammlung 1787 auf die Frage, um welche Art von Gebilde es sich bei den neu gegründeten Vereinigten Staaten handele.[8] Eine latente Fragilität wohne dem System durchaus inne, trotz seiner Stählung durch Sicherheitsmechanismen: Eine Ausbalancierung der Leidenschaften der Bevölkerung und der Interessengruppen (factions) funktioniere nur, solange ein Mindestmaß an Bürgertugend seitens der Regierenden gewährleistet sei. Damit die checks and balances greifen, müssen sie auch genutzt werden. Hierfür reiche es nicht aus, wenn Amtsträger ihrem Machtstreben folgen – entscheidend sei die Auswahl der Volksvertreter gemäß ihrer Begabung und Gemeinwohlorientierung, gerade in den höchsten Verfassungsorganen. Institutionen müssen also in der Elitenauswahl Tugendhaftigkeit privilegieren und völlig Ungeeignete von den Schalthebeln der Macht fernhalten. Die Regierungsform baue auf ein gewisses Vertrauen in die Tugend der Amtsträger – aber auch auf eine Förderung von Tugendhaftigkeit.[9]

Aus dieser Überzeugung erklärt sich die herausgehobene Rolle des Senats, eines "gemäßigten und angesehenen Gremiums von Mitbürgern"[10] mit dem Auftrag der Kontrolle von Exekutive, Judikative und Gesetzgebung. Auch die Existenz des oft für obsolet erklärten Wahlmännergremiums, dessen vom Volk bestellte Mitglieder bei der Wahl des Präsidenten nur ihrem Gewissen verantwortlich sind, ist dem Tugendimperativ der Gründerväter geschuldet. Bei allen liberalen Argumenten für ein marktförmiges Zusammenspiel von Individualambitionen bekannten diese sich letztlich zu einer republikanischen Haltung, die auf die Gemeinwohlorientierung und Tugend einer ausgewählten Elite baut. Ihre Republik ist keine reine Demokratie, sondern impliziert insofern gleichsam aristokratische Elemente, als die Bevölkerung von ausgewählten, als besonders tugendhaft und leistungsfähig erachteten Vertretern repräsentiert wird, die die Stabilität der freiheitlichen Ordnung gewährleisten sollen.

Der Trump-Test



Mit der Präsidentschaft Trumps steht nicht nur die Stabilität von Verfassungsnormen für die kommenden Jahre infrage; ihre strukturelle Aushöhlung könnte auch langfristige Auswirkungen haben. Seine Pläne zur faktischen Einschränkung des Wahlrechts und zur Rodung des öffentlichen Bildungssystems sowie seine Angriffe auf die Rechtsstaatlichkeit und die Delegitimierung der freien Presse und der unabhängigen Justiz haben das Potenzial, bleibenden Schaden zu hinterlassen.

Die von der Verfassung mit der Machtkontrolle betrauten Akteure, deren Aufgabe es wäre, diese Bedrohungen der Verfassung zu entschärfen, sind bislang kaum aktiv geworden. Eine erste Gelegenheit verstrich bereits im Herbst 2016. Angesichts vieler Frühwarnsignale hätte vor der Amtsübergabe an Trump das eigens zu diesem Zweck existierende Wahlmännerkolleg eingreifen können: Laut Verfassung hat das Gremium nicht nur die Möglichkeit, sondern die republikanische Pflicht, die Wahl eines ungeeigneten Kandidaten zum US-Präsidenten zu unterbinden. Diese einzigartige Unabhängigkeit der Wahlmänner diene der "moralische[n] Gewißheit", "daß das Amt des Präsidenten nie einem Mann zufallen wird, der nicht in hervorragendem Maß die erforderlichen Eigenschaften besitzt. Die Begabung zur gemeinen Intrige und die kleinen Tricks zur Popularität reichen vielleicht noch dafür aus, einen Mann an die Spitze eines Einzelstaates zu befördern, aber es bedarf anderer Gaben" für die Präsidentschaft.[11] Diese Kontrollmöglichkeit hat das Gremium nicht genutzt und sich so erneut dem Vorwurf der Obsoleszenz ausgeliefert.[12]

Seit Trumps Amtseinführung ist es der Kongress, der in der Pflicht steht, den Präsidenten in die Schranken der Verfassung zu weisen. Die Verfassungsväter schätzten die stabilisierende Rolle der Legislative und insbesondere des Senats als essenziell ein – als "vorausschauende Sicherung gegen die Tyrannei ihrer [der Bevölkerung] eigenen Leidenschaften".[13] Konkret bedeutet dies, dass die Abgeordneten laut US-Verfassung problematische Kabinettsnominierungen im Senat blockieren, ihr Budgetrecht und parlamentarisches Aufsichtsrecht gegenüber der Exekutive in Anspruch nehmen und im Extremfall den Präsidenten des Amtes entheben können.

In der Realität fällt die Kontrolle von Trumps bisherigen politischen Weichenstellungen seitens der Legislative äußerst schwach aus. Zwar zeigen demokratische Abgeordnete öffentlichkeitswirksam latente und eskalierende Missstände auf, institutionell sind sie aufgrund ihrer Minderheitenposition aber weitgehend handlungsunfähig. Die Formierung einer parteiübergreifenden Gegenmacht zeichnet sich nicht ab. Die republikanischen Angehörigen des Repräsentantenhauses wie auch die traditionell unabhängigeren Senatoren priorisieren die Erhaltung ihrer Machtposition im unified government, wie die Konstellation bezeichnet wird, in der sowohl Präsidentenamt als auch beide Kammern des Kongresses von derselben Partei dominiert werden. Als Partei signalisieren die Republikaner damit, dass sie die eigene kurzfristige Agenda über demokratische Prozeduren und Normen stellen – und damit das Partikularinteresse über das Gemeinwohl. Das Scheitern der Gesundheitsreform im März 2017 ist in diesem Zusammenhang weniger als Widerstand gegen den Präsidenten denn als Symptom innerparteilicher Uneinigkeit zu verstehen.

So werden die zahlreichen Verletzungen des Ethikkodex durch die Präsidialadministration, wie etwa das Anpreisen der Modekollektion von Trumps Tochter Ivanka durch die Präsidentenberaterin Kellyanne Conway, bislang nicht durch die zuständigen, sämtlich republikanisch dominierten Kongressgremien geahndet. Der Vorsitzende des Aufsichtsausschusses, Jason Chaffetz, empfahl lediglich, Disziplinarmaßnahmen zu erwägen, die jedoch ausblieben. Schwerer noch wiegt die Berufung von Kabinettsmitgliedern, die wie der ehemalige Chef des Erdölkonzerns Exxon-Mobile, Rex Tillerson, nun Außenminister, oder der frühere Hedgefonds-Manager Steven Mnuchin, nun Finanzminister, in Interessenkonflikte verstrickt sind – wobei hier nicht nur die Republikaner und darunter auch lautstarke Kritiker wie Senator John McCain die präsidiale Agenda letztlich mittrugen, sondern auch zahlreiche demokratische Senatoren. Besonders erstaunlich ist die Weigerung vieler republikanischer Kongressmitglieder, die russische Beeinflussung der Präsidentschaftswahl 2016 durch einen unabhängigen Sonderermittler untersuchen zu lassen und damit künftigen Manipulationen vorzubeugen, die potenziell auch ihre eigene Partei treffen könnten. Hinzu kommt die weitgehende Toleranz gegenüber anhaltenden Angriffen auf die Judikative und die freie Presse: Unliebsame Gerichtsurteile zum Einreiseverbot quittierte der Präsident mit der Bezeichnung des Bundesrichters James Robart als "sogenannten Richter", während die Presse zunächst zur "Opposition" und im Folgenden sogar zum "Feind des amerikanischen Volkes" erklärt wurde. Neu ist daran nicht der Konflikt mit der Judikative beziehungsweise der journalistischen "vierten Gewalt", sondern der offene Versuch, Kritik an sich zu delegitimieren. Nur wenige republikanische Kongressmitglieder haben sich bislang zu Wort gemeldet, um Pressefreiheit und Rechtsstaatlichkeit zu verteidigen.

Bisher hat lediglich die Judikative den Präsidenten bei konkreten Vorhaben wie dem Einreiseverbot für Staatsangehörige sieben muslimischer Länder in die Schranken der Verfassung gewiesen. Allerdings handelt es sich bei den Gerichten um das allerletzte Bollwerk der Rechtsstaatlichkeit, das nur gelegentlich – anlässlich konkreter Gesetze und Erlasse – und oft mit beträchtlicher Verzögerung einschreiten kann. So konnte der in der Ära George W. Bush erklärte "Krieg gegen den Terror" nicht gänzlich, sondern nur an neuralgischen juristischen Punkten entschärft werden; die ab 2002 vorgenommene Umgehung der Zivilgerichte wurde erst Jahre später zurückgewiesen. Und auch die Judikative ist eng in das System der checks and balances eingebunden: Zwar kann der Oberste Gerichtshof Gesetze außer Kraft setzen, doch ist er nicht außerpolitisch. Der Präsident hat mit der Neubenennung von Richtern auf Lebenszeit im Falle einer Vakanz die Möglichkeit, den juristischen Widerstand gegen seine Vorhaben langfristig zumindest zu reduzieren.


Fußnoten

1.
Siehe z.B. Orin Kerr, The Trump Break Point. Imagining Checks and Balances in the Age of Trump, 9.11.2016, http://www.washingtonpost.com/news/volokh-conspiracy/wp/2016/11/09/the-trump-break-point«. Für wertvolle Anmerkungen danke ich Florian Böller und Siegfried Weichlein.
2.
Für entsprechende deutsche Stimmen siehe z.B. Berthold Kohler, Amerikas Abwendung von der Welt, 11.11.2016, http://www.faz.net/-14520518.html«; Kurt Kister, Amerika wählt den großen Spalter, 9.11.2016, http://www.sueddeutsche.de/politik/-1.3241431«. Exemplarisch für die wenigen optimistischen Stimmen in der US-Debatte vgl. Jon Michaels, The Founders Anticipated Trump. We Can Handle This, 11.11.2016, http://www.latimes.com/opinion/op-ed/la-oe-michaels-checks-balances-trump-20161111-story.html«.
3.
Vgl. Alexander Hamilton/James Madison/John Jay, 51. Artikel, in: Angela Adams/Willi Paul (Hrsg.), Die Federalist-Artikel, Paderborn 1994, S. 313ff.
4.
Vgl. Michael Stokes Paulsen/Luke Paulsen, The Constitution. An Introduction, New York 2015, S. 35ff.
5.
Vgl. Scott C. Pandich, Six out of Seven: The Missing Sin of Federalist 51, in: Perspectives on Political Science 3/2007, S. 148–152, hier S. 149.
6.
Vgl. Alexander Hamilton/James Madison/John Jay 47. Artikel, in: Adams/Paul (Anm. 3), S. 291f.
7.
Dies. (Anm. 3), S. 314.
8.
Zit. nach Papers of Dr. James McHenry on the Federal Convention of 1787, in: The American Historical Review 3/1906, S. 618.
9.
Vgl. Alexander Hamilton/James Madison/John Jay, 56. Artikel, in: Adams/Paul (Anm. 3), S. 341–346.
10.
Dies., 63. Artikel, in: ebd., S. 382.
11.
Dies., 68. Artikel, in: ebd., S. 413f.
12.
Vgl. etwa Alexander Keyssar, Why Do We Still Have the Electoral College?, Cambridge 2017.
13.
Hamilton/Madison/Jay (Anm. 10), S. 382.
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Autor: Eva Marlene Hausteiner für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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