Ein Junge und ein Mädchen versuchen eine Rechenaufgabe mit Hilfe eines Abakus zu lösen.
1 | 2 Pfeil rechts

Permanente Steuerreform. Steuerpolitische Leitbilder und Entwicklungstrends der vergangenen Jahrzehnte


2.6.2017
Der deutsche Staat ist "Steuerstaat".[1] Bund, Länder und Gemeinden finanzieren ihre Aufgaben weitgehend mit Steuern. Das gesamte Steueraufkommen beträgt in Deutschland rund 24 Prozent des BIP in Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen. Zusammen mit den Beiträgen, die zur Finanzierung der Sozialversicherungen erhoben werden, liegt die Abgabenquote derzeit bei rund 39 Prozent des BIP (Abbildung 1). Von jedem erwirtschafteten Euro der Volkswirtschaft gehen also 39 Cent durch die "öffentliche Hand". Diese finanzieren öffentliche Güter und Dienstleistungen wie Sicherheit, Infrastruktur und Wissenschaft.

Formal sind Steuern Abgaben ohne Gegenleistung.[2] Sie vermitteln keine individuell zurechenbaren Leistungen an die zahlenden Bürgerinnen und Bürger sowie Körperschaften. Von den öffentlichen Gütern und Dienstleistungen profitieren auch jene, die keine Steuern zahlen. Daher gibt es einen starken Anreiz, Steuern zu vermeiden. Und wie jede größere kollektive und gemeinwirtschaftliche Organisation neigt auch die Staatswirtschaft zu Ineffizienz. Dadurch ist der Steuerstaat immer auch ein Fremdkörper in der Marktwirtschaft, eine Kollektivwirtschaft in der Privatwirtschaft, ein Sozialismus im Kapitalismus. Zugleich sind Steuerstaat und Privatwirtschaft wie zwei ungleiche Geschwister eng miteinander verbunden. Denn öffentliche Güter sind Voraussetzung für Wohlstand und Wachstum.

Vor diesem Hintergrund scheiden sich die Geister in der Steuer- und Finanzpolitik entlang der einschlägigen ideologischen Positionen zu Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundsätzlich kann hier zwischen dem neoliberalen Modell des schlanken "Nachtwächterstaates" und dem linksliberalen und sozialdemokratischen Modell des Interventions- und Wohlfahrtsstaates unterschieden werden.

Zentrale Leitbilder des Neoliberalismus sind Freiheit und Marktwirtschaft, betont werden Subsidiarität, Eigenverantwortung und Chancengleichheit. Marktwirtschaft und Kapitalismus werden positiv gesehen und gelten als inhärent stabil. Der Staat soll sich auf ordnungspolitische Rahmensetzungen und die Bereitstellung unerlässlicher öffentlicher Güter beschränken. Kritisch gesehen werden prozessorientierte staatliche Interventionen der Struktur- und Konjunkturpolitik, umfassende Daseinsvorsorge durch öffentliche Leistungen und Regulierungen sowie eine weitreichende Umverteilung zur Herstellung von Ergebnisgleichheit. Der Staat wird meist als zu groß und zu verschwenderisch wahrgenommen, hohe Steuern als Belastung der Wirtschaftskraft gesehen. Die Einkommens- und Vermögenssteuern gelten als gestaltungsanfällig und leistungsfeindlich, vor allem bei hohen Steuersätzen. Bevorzugt werden niedrigere und proportionale "Flatrate-Steuertarife" mit breiter Bemessungsgrundlage oder indirekte Steuern auf Konsum, wie die Mehrwertsteuer.

Das Modell des Interventions- und Wohlfahrtsstaates geht von der Instabilität der kapitalistischen Wirtschaft und deren Tendenz zur Ungleichheit bei den Lebensverhältnissen sowie bei der Einkommens- und Vermögensverteilung aus. Das soll mit aktivem Eingreifen des Staates in die Wirtschaft durch eine keynesianische Steuerung der Konjunktur, eine breite Daseinsvorsorge und soziale Sicherung für die Bürgerinnen und Bürger korrigiert werden. Ausreichende und gerechte Steuern sind zentrale Pfeiler einer solchen Politik. Bevorzugt werden progressive Einkommens- und Vermögenssteuern, das heißt die Durchschnittsbelastung soll bei zunehmender Bemessungsgrundlage steigen, während indirekte Steuern eine Nebenrolle spielen sollen, da sie regressiv wirken, also vor allem die niedrigen Einkommen belasten, die proportional einen besonders großen Teil ihres Geldes ausgeben müssen.[3] Effizienzverluste durch Besteuerung werden vernachlässigt oder in Kauf genommen und Steuervermeidungsmöglichkeiten bekämpft.

Ihre große wirtschaftliche und ideologische Bedeutung machen Steuern zu einem brisanten politischen Thema. Zugleich ist das deutsche Steuersystem sehr komplex, und es ranken sich viele Mythen darum.[4] Institutionelle, statistische und ökonomische Zusammenhänge zu Steuern und Wirtschaft sind wenig bekannt. Viele Steuerzahlerinnen und Steuerzahler überschätzen ihre Einkommenssteuerbelastung, verwechseln sie mit den Sozialbeiträgen oder vernachlässigen den Unterschied zwischen Grenz- und Durchschnittssteuersätzen.[5] Die indirekten Steuern werden dagegen kaum wahrgenommen, da sie in die Preise überwälzt werden. Wichtig zum Verständnis des Steuersystems ist auch seine Entwicklung. Vor diesem Hintergrund werden in diesem Beitrag die wesentlichen steuerpolitischen Entwicklungstrends und Reformdiskussionen der vergangenen Jahrzehnte in Deutschland dargestellt.

Abbildung 1: Steuern und Sozialbeiträge in Deutschland von 1925 bis 2016 in Prozent des BIPAbbildung 1: Steuern und Sozialbeiträge in Deutschland von 1925 bis 2016 in Prozent des BIP (© Aus Politik und Zeitgeschichte)


Steuerbelastung konstant bei steigenden Sozialbeiträgen



Das deutsche Steuersystem, wie wir es heute kennen, wird bald 100 Jahre alt. Angesichts der desaströsen Finanzlage nach dem Ersten Weltkrieg wurde von Mitte 1919 bis zum Frühjahr 1920 in einem beispiellosen Kraftakt die nach dem damaligen Reichsfinanzminister Matthias Erzberger benannte "Erzbergersche Finanz- und Steuerreform" umgesetzt.[6] Diese prägt das deutsche Steuer- und Finanzsystem bis heute. Alle wesentlichen Steuern wurden auf das Reich übertragen und größtenteils deutlich erhöht, die Einkommens- und Körperschaftssteuer wurden modernisiert und ab 1923 eine Vermögenssteuer eingeführt. Mit der Abgabenordnung wurde ein eigenes Steuerverwaltungsrecht geschaffen, die Finanzverwaltung beim Reich zentralisiert und die Finanzgerichtsbarkeit eingeführt.

Nach Inflation und Währungsstabilisierung erhöhte sich die gesamtwirtschaftliche Steuerbelastung Mitte der 1920er Jahre auf 15 Prozent des BIP. Gegenüber den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg war das eine Verdopplung. Es entwickelte sich eine intensive Diskussion über die Tragfähigkeit der hohen Steuerbelastungen für Wirtschaft und Bevölkerung. Wirtschaftsverbände sowie liberale und liberalkonservative Politiker verlangten Entlastungen, während Gewerkschaften, Sozialverbände, Sozialkonservative, Sozialdemokraten und Linksliberale den Wohlfahrtsstaat ausbauen wollten.[7] Diese Dichotomie prägt die steuer- und sozialpolitischen Diskurse seither, angepasst an die jeweiligen Verhältnisse und Herausforderungen in Wirtschaft und Gesellschaft.

Im historischen Längsschnitt fällt auf, dass die gesamtwirtschaftliche Steuerbelastung bereits kurz vor dem Zweiten Weltkrieg heutige Dimensionen erreichte und seitdem recht konstant verlief – sie schwankte in einer Bandbreite von 21 bis 25 Prozent (Abbildung 1). In den vergangenen Jahren ist sie zwar wieder gestiegen, 2016 lag sie bei knapp 24 Prozent, aber auch Ende der 1990er oder Mitte der 1970er Jahre war sie ähnlich hoch.[8] Die "Rekordsteuereinnahmen", die regelmäßig gemeldet werden, hängen weniger mit einer höher werdenden Steuerbelastung zusammen als mit nominal steigenden Einkommen. Zwar wirken sich steuerpolitische Entscheidungen wie Steuererhöhungen und -senkungen unmittelbar auf die Steuerquote aus, diese schwankt aber auch mit der Konjunktur. So führten Rezessionen wie Mitte der 1970er, Anfang der 2000er Jahre oder 2008/09 zu einem deutlichen Rückgang der Einkommens- und Unternehmenssteuern.

Deutlich gestiegen sind im säkularen Trend die Sozialbeiträge. Ab Mitte der 1950er Jahre wurde die Rentenversicherung ausgebaut, später im Zuge des medizinisch-technischen Fortschritts die Krankenversicherung. Ab Mitte der 1970er Jahre erschwerten schwächeres Wachstum und hohe Arbeitslosigkeit die Finanzierung der Sozialversicherungssysteme, daher wurden die Beiträge erhöht und Leistungen gekürzt. Nach 1990 wurden die Transfers in die ostdeutschen Bundesländer zu einem erheblichen Teil über die Sozialversicherungen abgewickelt und durch weiter steigende Beiträge finanziert. Seit Ende der 1990er Jahre konnten die Belastungen durch die deutliche Aufstockung der staatlichen Zuschüsse an die Sozialversicherung leicht zurückgeführt werden. Dies wurde über Einnahmen aus Mehrwertsteuererhöhungen und der ökologischen Steuerreform finanziert. Ferner reduzierte die günstige Arbeitsmarktentwicklung der jüngeren Zeit den Druck auf die Sozialkassen.

Steuerstrukturverschiebungen



Innerhalb des Steueraufkommens haben sich die Gewichte zwischen den einzelnen Steuerarten sowie zwischen den direkten und indirekten Steuern im Laufe der Jahrzehnte beträchtlich verschoben (Abbildung 2). Bis in die 1980er Jahre ging in der alten Bundesrepublik die Bedeutung der indirekten Besteuerung durch die Entlastungen bei den Gütersteuern und Produktionsabgaben deutlich zurück. Diese wurden nur zum Teil durch höhere Mehrwert- und Energiesteuern kompensiert. Seit den 1990er Jahren ist der Anteil der direkten Steuern wieder rückläufig, da die unternehmens- und vermögensbezogenen Steuern an Bedeutung verloren haben. Erst in den vergangenen Jahren gibt es hier wieder eine leichte Umkehr.

Abbildung 2: Struktur der Steuereinnahmen in Deutschland von 1950 bis 2016 in ProzentAbbildung 2: Struktur der Steuereinnahmen in Deutschland von 1950 bis 2016 in Prozent

Die Umsatzsteuer, die seit Ende der 1960er Jahre als Mehrwertsteuer erhoben wird, war seit jeher neben der Einkommenssteuer das zweite Standbein des deutschen Steuerstaates und hat seit den 1990er Jahren deutlich zugelegt. Unter den speziellen Verbrauchssteuern dominieren seit der Massenmotorisierung die Energiesteuern, die ebenfalls ab den 1990er Jahren bis 2003 schrittweise erhöht wurden, seitdem aber wieder an Gewicht verlieren. Dagegen haben die Tabak- und Alkoholsteuern, die übrigen Gütersteuern und die sonstigen Produktionsabgaben, die in den 1950er Jahren noch einen beträchtlichen Teil des Steueraufkommens bestritten, im Laufe der Jahrzehnte deutlich an Bedeutung verloren. Unter diesen Steuern haben die Grundsteuer, die Grunderwerbssteuer und die Kfz-Steuer ein größeres Aufkommen, daneben gibt es noch diverse kleinere Verbrauchs- und Aufwandssteuern oder Sonderabgaben.

Direkte Steuern auf Einkommen oder Vermögen, die in Deutschland progressiv gestaltet sind, haben bis in die 1970er Jahre erheblich an Stärke gewonnen, darunter insbesondere die Lohnsteuer. Da bis Mitte der 1970er Jahre Freibeträge und Steuertarif nur wenig zurückgenommen wurden, wuchsen durch die hohen nominalen Einkommenszuwächse immer mehr Normalverdiener in die Lohn- und Einkommenssteuer hinein oder stiegen in der Steuerprogression auf. Seit Mitte der 1990er Jahre ist der Anteil der Lohnsteuer wieder etwas zurückgegangen.

Das schwindende Gewicht der direkten Steuern insgesamt ist auf die übrige Einkommenssteuer, die Körperschaftssteuer und die Gewerbesteuer zurückzuführen, die im Wesentlichen den Anteil der Unternehmens- und Vermögenseinkommen am Steueraufkommen repräsentieren. Deren Bedeutung ist bis Mitte der 2000er Jahre kontinuierlich gesunken. Globalisierung, Standortwettbewerb und Steuerflucht belasteten die Besteuerungsgrundlagen und führten zu schrittweisen Steuerentlastungen durch Senkung der Einkommenssteuer-Spitzensätze, der Unternehmenssteuern und der Abgeltungssteuer auf Kapitaleinkommen sowie durch die Abschaffung der Vermögens- und Gewerbekapitalsteuer. Ferner wurde das Aufkommen zeitweise durch Steuervergünstigungen stark belastet, die im Zuge der Investitionsförderung in den ostdeutschen Bundesländern gewährt wurden. Auch sonstige direkte Steuern und Abgaben wie vor allem die vermögensbezogenen Steuern (Vermögenssteuer, Erbschaftssteuer) haben im Laufe der Jahrzehnte an Gewicht verloren.


Fußnoten

1.
Vgl. Josef Isensee, Steuerstaat als Staatsform, in: Rolf Stödter (Hrsg.), Hamburg, Deutschland, Europa – Beiträge zum deutschen und europäischen Verfassungs-, Verwaltungs- und Wirtschaftsrecht, Tübingen 1977, S. 409 ff.
2.
Vgl. § 3 Abs. 1 Abgabenordnung.
3.
Zur Steuerlastverteilung vgl. Stefan Bach/Martin Beznoska/Viktor Steiner, Wer trägt die Steuerlast in Deutschland? Steuerbelastung nur schwach progressiv, in: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Wochenbericht 51–52/2016, S. 1207–1216; Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung (RWI), Steuer- und Abgabenlast in Deutschland – Eine Analyse auf Makro- und Mikroebene. RWI Projektbericht, Essen 2017.
4.
Vgl. das Projekt "steuermythen.de" von SPD-Bundestagsabgeordneten oder das Positionspapier Steuerlegenden der Stiftung Marktwirtschaft sowie die Infokästen in Stefan Bach, Unsere Steuern. Wer zahlt? Wie viel? Wofür?, Frankfurt/M. 2016.
5.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (BMF), Die gefühlte Steuerbelastung, in: Monatsbericht des BMF 2/2010.
6.
Vgl. Hans-Peter Ullmann, Der deutsche Steuerstaat: Geschichte der öffentlichen Finanzen vom 18. Jahrhundert bis heute, München 2005, S. 101 ff.; Carl-Ludwig Holtfrerich, Rüstung, Reparationen und Sozialstaat, in: Uwe Schultz (Hrsg.), Mit dem Zehnten fing es an. Eine Kulturgeschichte der Steuer, München 1986, S. 200 ff.
7.
Vgl. Ullmann (Anm. 6), S. 123 ff.
8.
Durch die Revisionen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR), mit denen das BIP ermittelt wird, sind die Steuerquoten im Zeitverlauf nicht vollständig vergleichbar. Da das BIP in früheren Jahrzehnten systematisch niedriger berechnet wurde, fallen die Steuer- und Abgabenquoten in diesen Zeiträumen etwas höher aus.
Creative Commons License Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/
Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Stefan Bach für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.