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2.6.2017 | Von:
Stefan Bach

Permanente Steuerreform. Steuerpolitische Leitbilder und Entwicklungstrends der vergangenen Jahrzehnte

Steuerpolitik zwischen punktueller Justierung und Grundsatzdiskussion

Anfang 1953 urteilten die wissenschaftlichen Beiräte bei den Bundesministerien für Finanzen und für Wirtschaft: "Seit Langem besteht in den Kreisen von Wirtschaft, Wissenschaft und Verwaltung Einigkeit darüber, dass das Steuersystem der Bundesrepublik im Ganzen wie in seinen Einzelheiten einer grundlegenden Reform bedarf."[9] Seitdem hat es dazu regelmäßig größere Anläufe gegeben.[10] Bis heute ist die Erzbergersche Finanz- und Steuerreform aber die einzige umfassende Reform des deutschen Steuersystems geblieben.

Während der Wiederaufbaujahre der Bundesrepublik nach dem Zweiten Weltkrieg erlaubten hohe Wachstumsraten einen pragmatischen Interventionismus und Klientelismus. Das Steuersystem stand damals nicht im Vordergrund. Die hohen Steuersätze der Kriegs- und Besatzungszeit wurden sukzessive gesenkt, zahlreiche Steuervergünstigungen förderten Investitionen. Auch im Zuge der größeren Finanzreformen Ende der 1960er Jahre wurde das Steuersystem weitgehend ausgeblendet. Immerhin gelang Ende der 1960er Jahre eine grundlegende Reform der Umsatzsteuer mit dem Übergang zum europäischen Mehrwertsteuersystem, die noch immer Bestand hat. Unter der sozialliberalen Regierung ab 1969 wurde zwar eine große Steuerreform angekündigt, letztlich aber nur einzelne, überwiegend verteilungspolitisch motivierte Maßnahmen umgesetzt. Angesichts der seit den späten 1970er Jahren immer offenkundiger werdenden Probleme des Interventions- und Wohlfahrtsstaates der Nachkriegszeit griff nach dem Regierungswechsel 1982 die schwarz-gelbe Koalition die angebotsökonomischen wirtschaftspolitischen Leitbilder auf. Die direkten Steuern wurden moderat gesenkt, aber wiederum keine größeren Steuerreformen durchgeführt. In den 1990er Jahren wurden dann zur Finanzierung der deutschen Einheit die indirekten Steuern und die Sozialbeiträge erhöht sowie der Solidaritätszuschlag eingeführt.

Eine intensive Diskussion über grundlegende Reformen der Unternehmens- und Einkommensbesteuerung entwickelte sich ab Mitte der 1990er Jahre und wirkt bis heute nach.[11] Wachstumsschwäche, steigende Arbeitslosigkeit, nicht zuletzt aber auch die Diskussion um den Wirtschaftsstandort Deutschland vor dem Hintergrund einer sich internationalisierenden Wirtschaft hatten die Aufnahmebereitschaft von Öffentlichkeit und politischen Entscheidungsträgern für neoliberale Strukturreformen geschärft. Für die direkte Besteuerung wurden weitgehende Reformmodelle entwickelt, die eine deutliche Senkung der Steuersätze und die Verbreiterung der Bemessungsgrundlagen vorsahen.[12] Ferner wurden die Gewerbekapitalsteuer abgeschafft und die Vermögenssteuer nicht mehr erhoben.

Die rot-grüne Regierungskoalition ab 1998 griff dann die Steuerreformpläne pragmatisch auf und setzte eigene Akzente. Die Einkommenssteuer-Spitzensätze wurden gesenkt, Steuervergünstigungen gestrichen und die Körperschaftssteuer grundlegend reformiert, um sie mit der Internationalisierung der Investitionsströme und Finanzmärkte besser kompatibel zu machen. Die ökologische Steuerreform sollte umwelt- und klimapolitische Lenkungsimpulse mit anstehenden Reformen des Steuer- und Abgabensystems verbinden, blieb allerdings aus Rücksicht auf die energieintensive Wirtschaft und die ärmeren Haushalte hinter den Erwartungen zurück. Die Reformen der Gemeindebesteuerung und Kommunalfinanzen blieben im komplexen Interessengeflecht aus Kommunen, Ländern, Wirtschaftsverbänden, Gewerkschaften und anderen Akteuren stecken.

Vor dem Hintergrund der anhaltenden Wachstumsschwäche und der Arbeitsmarkt- und Sozialreformen rückte ab 2003 eine noch grundsätzlichere Reformdiskussion zur Einkommens- und Unternehmensbesteuerung sowie zur radikalen Steuervereinfachung prominent auf die Agenda. Die Vorschläge kamen aus dem bürgerlich-liberalen Lager und zielten darauf, durch eine Bereinigung der Besteuerungsgrundlagen und eine Senkung der Steuersätze das Steuersystem zu vereinfachen, standortfreundlicher zu machen und Anreize für mehr Wachstum und Beschäftigung zu setzen. Führende Repräsentanten der bürgerlichen Parteien griffen die Themen auf und veranlassten die Parteigremien zu entsprechenden Beschlüssen. Die Diskussion eröffnete der damalige Finanz- und Wirtschaftsexperte der CDU, Friedrich Merz, mit seiner vielzitierten Forderung, eine Steuererklärung solle künftig auf einen Bierdeckel passen.[13] Besondere Aufmerksamkeit erregte auch der Heidelberger Rechtswissenschaftler und ehemalige Verfassungsrichter Paul Kirchhof, der mit einer Forschungsgruppe ein grundlegendes Steuerreformkonzept entwickelt hatte.[14]

Letztlich konnten sich diese Vorschläge nicht durchsetzen. Zum einen wurde deutlich, dass kräftige Senkungen der Steuersätze mit beträchtlichen Steuerausfällen verbunden gewesen wären.[15] Die Verbreiterungen der Bemessungsgrundlagen stießen auf starken Widerstand einflussreicher Lobbyisten. Ferner entlasteten die meisten Vorschläge vor allem die hohen Einkommen. Dies bot Angriffspunkte, um diese Pläne als fiskalisch unsolide und sozial unausgewogen zu brandmarken. Die möglichen Wachstumsimpulse und Wohlfahrtseffekte von Steuervereinfachung und wirtschaftlich neutralerer Besteuerung wurden von der Fachwelt eher zurückhaltend eingeschätzt.[16]

Nach der Bildung der Großen Koalition 2005 ebbte die Diskussion um die große Steuerreform ab. Mit einer deutlichen Mehrwertsteuererhöhung wurden die öffentlichen Haushalte saniert und die Sozialbeiträge stabilisiert. Wichtige Elemente der Reformdiskussion wurden mit der Unternehmenssteuerreform 2008 pragmatisch umgesetzt. Die Steuersätze wurden auf ein im internationalen Standortwettbewerb verträgliches Niveau von etwa 30 Prozent gesenkt, im Gegenzug die Bemessungsgrundlagen verbreitert und Steuergestaltungsmöglichkeiten reduziert. Die komplexen Strukturen aus Gewerbesteuer, Körperschaftssteuer und Einkommenssteuer wurden angesichts der schwierigen politischen und föderalen Gemengelage nicht neu geordnet, sondern entsprechend den unmittelbaren Anforderungen aufeinander abgestimmt. Die Kompromisse erwiesen sich bis heute als durchaus tragfähig, zumal auch auf internationaler Ebene die Steuerflucht- und Steuergestaltungsmöglichkeiten zunehmend bekämpft wurden und sich die sonstigen Standortbedingungen in Deutschland deutlich verbesserten. Einfacher und transparenter ist das Steuerrecht dadurch aber nicht geworden.

Während die Steuerpolitik in den 2000er Jahren ein bürgerlich-liberales Thema war, wurde sie seit der Finanzkrise von den Parteien und gesellschaftlichen Organisationen des linksliberalen und linken politischen Spektrums unter Verteilungsgesichtspunkten aufgegriffen und in die öffentlichen Debatten getragen. Im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung und der Steuer-, Arbeitsmarkt- und Sozialreformen der 2000er Jahre hatten die Einkommens- und Vermögensungleichheit spürbar zugenommen und die Umverteilungswirkung des Steuersystems abgenommen. Trotz guter Entwicklung von Gesamtwirtschaft und Beschäftigung wurde darin eine Gerechtigkeitslücke ausgemacht. Mit höheren Spitzensteuersätzen, einer Vermögenssteuer und einer höheren Erbschaftssteuer sollten die Wohlhabenden und Reichen im Lande wieder stärker belastet werden. Im Bundestagswahlkampf 2013 spielten diese Themen eine prominente Rolle.[17]

Während der anschließenden Legislaturperiode wurde die Steuerpolitik jedoch wieder weitgehend ausgeblendet. Dank der guten Konjunktur und weiter steigender Beschäftigungszahlen stiegen die Steuereinnahmen kräftig, und die öffentlichen Haushalte erzielten Überschüsse. Dadurch hat sich in der breiten Öffentlichkeit ein Bedarf nach Steuerentlastungen aufgebaut. Im derzeit anstehenden Bundestagswahlkampf geht es vor allem um Entlastungen der mittleren Einkommen.[18]

Allerdings führen schon kleine Entlastungen der unteren und mittleren Einkommen schnell zu erheblichen Steuerausfällen in Größenordnungen von einem Prozent des BIP und mehr. Um diese zumindest teilweise zu finanzieren, müssten die Spitzensteuersätze deutlich angehoben oder sonstige Reichensteuern erhöht werden, zum Beispiel die Erbschaftssteuer oder andere Vermögenssteuern. Das stößt auf starken Widerstand aus der Wirtschaft und den bürgerlichen Parteien und ist auch innerhalb von SPD und Grünen umstritten. Auf der Ausgabenseite sind keine größeren Einsparpotenziale abzusehen – eher wird bei Infrastruktur oder im Bildungsbereich größerer Nachholbedarf ausgemacht. Längerfristig dürften Wissensgesellschaft und Industrie 4.0, demografischer und sozialräumlicher Wandel, Zuwanderung sowie Energiewende und Klimaschutz neue Herausforderungen für Staat und öffentliche Finanzen bedeuten. Daher werden die Steuer- und Abgabenbelastungen der Mittelschichten nicht wesentlich sinken – ganz gleich, wer demnächst regiert.

Fazit

Seit über 100 Jahren konkurrieren neoliberale, linksliberale, sozialkonservative und sozialdemokratische Vorstellungen zu Staat und Steuern miteinander, befruchten sich aber auch gegenseitig. In den vergangenen Jahrzehnten hatte der Neoliberalismus großen Einfluss auf die Wirtschafts-, Steuer- und Finanzpolitik – in Deutschland bemerkenswerterweise unter der rot-grünen Bundesregierung von 1998 bis 2005. Spätestens seitdem im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2007 die Schwächen des internationalisierten und finanzmarktgetriebenen Kapitalismus offenkundig wurden, finden Konzepte eines modernisierten Interventions- und Wohlfahrtsstaates wieder mehr Gehör, können sich bisher aber nicht klar durchsetzen.

Die steuerpolitischen Diskurse verlaufen nicht immer gradlinig.[19] Das konsensorientierte deutsche Politikmodell tut sein Übriges dazu. Durch die Mitbestimmung des Bundesrates, in dem häufig konträre Mehrheitsverhältnisse zur Regierungskoalition im Bundestag herrschen, gibt es in der Steuerpolitik seit jeher den Zwang, sehr große Koalitionen zu bilden. Reformen brauchen einen langen Vorlauf oder scheitern wiederholt – man denke etwa an die verschiedenen Anläufe zur Reform der Gemeindebesteuerung oder an die mehrfach vor dem Bundesverfassungsgericht gescheiterten Erbschaftssteuerreformen. Häufig scheint zu gelten: "Alte Steuern sind gute Steuern."[20] Dafür werden Schnellschüsse vermieden und bei Reformen viele mitgenommen.

Ein ideales Steuersystem, das die miteinander konkurrierenden steuerpolitischen Vorstellungen und Ziele zusammenbringt, kann in der Praxis ohnehin nicht am Reißbrett entwickelt werden. Die Steuerpolitik muss vom Bestehenden ausgehen und verschiedene Interessen berücksichtigen. Hier ist zu unterscheiden zwischen tax design und tax reform,[21] beziehungsweise zwischen dem "idealen" und dem "realen", historisch gewachsenen Steuersystem.[22] Letztlich gilt es, Kompromisse zu finden zwischen Effizienz und Gerechtigkeit und dabei dringende Reformanforderungen und legitime Bestandsinteressen auszugleichen. Die Ergebnisse sind für Experten und Ideologen natürlich nicht befriedigend. Denn Kompromisse sind nach Henry Kissinger, dem Altmeister der Realpolitik, dann brauchbar, dauerhaft und gerecht, wenn damit alle gleich unzufrieden sind.

Fußnoten

9.
Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Entschließungen, Stellungnahmen und Gutachten 1949–1973, Tübingen 1974, S. 9.
10.
Vgl. Jutta Muscheid, Die Steuerpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949–1982, Berlin 1986.
11.
Vgl. Steffen Ganghof, Wer regiert in der Steuerpolitik? Einkommensteuerreform zwischen internationalem Wettbewerb und nationalen Verteilungskonflikten, Frankfurt/M.–New York 2004.
12.
Maßgeblich angestoßen wurde diese Diskussion von dem CDU-Abgeordneten Gunnar Uldall, Vorschlag für eine vereinfachte Einkommen- und Körperschaftsteuer, Bonn 1996.
13.
Vgl. Friedrich Merz, Ein modernes Einkommensteuerrecht für Deutschland. Zehn Leitsätze für eine radikale Vereinfachung und eine grundlegende Reform des deutschen Einkommensteuersystems, Beschluss B1 des 17. Parteitages der CDU Deutschlands 2003.
14.
Vgl. Paul Kirchhof (Hrsg.), Einkommensteuergesetzbuch. Ein Vorschlag zur Reform der Einkommen- und Körperschaftsteuer, Heidelberg 2003; ders., Bundessteuergesetzbuch. Ein Reformentwurf zur Erneuerung des Steuerrechts, Heidelberg u. a. 2011.
15.
Vgl. Stefan Bach et al., Reformkonzepte zur Einkommens- und Ertragsbesteuerung: Erhebliche Aufkommens- und Verteilungswirkungen, aber relativ geringe Effekte auf das Arbeitsangebot, in: DIW Wochenbericht 16/2004, S. 185–204; ders., Grundlegende Reform der Einkommensbesteuerung: Inwieweit kann die Bemessungsgrundlage verbreitert und das Steuerrecht vereinfacht werden?, in: DIW Wochenbericht 36/2005, S. 523–527.
16.
Vgl. Clemens Fuest/Andreas Peichl/Thilo Schaefer, Is a Flat Tax Reform Feasible in a Grown-up Democracy of Western Europe? A Simulation Study for Germany, in: International Tax and Public Finance 5/2008, S. 620–636; Stefan Bach/Viktor Steiner, Reformen der Einkommens- und Unternehmensbesteuerung: Aufkommens-, Verteilungs- und Arbeitsangebotswirkungen, in: Christian Seidl/Joachim Jickeli (Hrsg.), Steuern und soziale Sicherung in Deutschland: Reformvorschläge und deren finanzielle Auswirkungen, Heidelberg 2006, S. 27–53.
17.
Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft, Die Programme zur Bundestagswahl 2013 von SPD, Bündnis 90/Die Grünen, Die LINKE, FDP und CDU/CSU. Fiskalische Auswirkungen der steuer-, sozial- und arbeitsmarktpolitischen Vorschläge und deren Wachstums- und Beschäftigungseffekte, Köln 2013.
18.
Siehe auch den Beitrag von Constanze Elter in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
19.
Vgl. Michael Förg et al., Psychologie, Wachstum und Reformfähigkeit. Gutachten für das Bundesministerium der Finanzen, Mannheim 2007.
20.
Stefan Bach, Warum sind alte Steuern gute Steuern? Canard’sche Steuerregel und neue Theorieansätze, in: Wirtschaftsdienst 3/1994, S. 151–156.
21.
Vgl. Martin Feldstein, On the Theory of Tax Reform, in: Journal of Public Economics 1–2/1976, S. 77–104.
22.
Heinz Haller, Rationale Steuersysteme und Bestimmungsgründe empirischer Steuerverfassungen. Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 3, Tübingen 19803, S. 174 f.
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Autor: Stefan Bach für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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